轉移支付對地方社會公共服務供給結構影響

張 順

（貴州財經大學 大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

實現基本公共服務全方位供給是解決當前中國社會主要矛盾的一個重要途徑， 也是實現2035年遠景目標的重要內容。 基本公共服務主要由地方提供，在經濟發展不平衡的情況下，各地方財力也有較大差距， 轉移支付是中央為解決地方財力差距，從而提升經濟欠發達地區基本公共服務供給的重要手段。 社會公共服務是人民關注度較高的公共服務，社會公共服務是公共服務的一部分，包括教育等重點部門。 從分稅制改革以來，財權上移和事權下移導致地方政府財力缺口不斷擴大，地區間經濟發展不平衡也不斷拉大地方政府間的財力差距。財力的缺口和差距導致地方政府對公共服務供給產生偏向，產生了公共服務供給不全面等問題。 所以中央對地方的轉移支付制度在彌補地方財力缺口的同時，也對地方公共服務的供給結構產生深刻的影響。

本文研究轉移支付對促地方公共服務中的社會公共服務供給結構的影響。 從理論上看，轉移支付能夠通過彌補地方財力而達到促進公共服務供給的效果。 但是在實踐中，由于地方政府官員的“經濟錦標賽”和“晉升錦標賽”行政激勵機制情況，會將轉移支付資金更多地使用到生產性支出上，這使得公共服務供給減少。 這減少了轉移支付資金的使用效率，加劇了地方政府對公共服務供給結構不均衡情況。 因此，本文利用面板數據，采用系統GMM法，從財政支出結構進行實證分析，以研究轉移支付對地方社會公共服務供給結構的影響。

二、文獻綜述

近年來，眾多學者著手研究轉移支付對公共服務供給的影響，學者們從多個角度闡述了轉移支付對促進地區公共服務發展的作用。

（一）對基本公共服務產生影響

通過地方政府對教育、醫療衛生、養老和公共安全等公共服務供給努力程度研究轉移支付的有效性（龔鋒、李智，2016）。 采用Ordered Probit 模型，研究轉移支付規模和結構對基本公共服務的均等化影響， 隨著轉移支付規模的擴大在概率上顯著增加了基本公共服務均等化， 而且不同轉移支付結構對基本公共服務供給的影響有顯著差異（胡斌、毛艷華，2018）。 對民族扶貧縣研究發現，均衡性轉移支付對農林水務支出影響更顯著（李丹、劉小川，2014）。 通過對國定扶貧縣的實證研究發現， 財政轉移支付對醫療衛生基本公共服務供給發現， 專項轉移支付與稅收返還對醫療衛生基本公共服務均等化效果較低（李紅霞、陸悅，2020）。束磊、梁倩（2021）提出構建更加科學透明的轉移支付資金分配機制。

（二）其他方面的研究

呂煒、趙佳佳（2015）通過面板聯立方程模型研究發現，轉移支出擴大了地方財政支出規模，并且降低了資料使用效率。 由于轉移支付資金績效管理存問題而影響基本公共服務的提供 （李永友，2016）。 研究發現，轉移支付對地區內城鄉間基本公共服務均等化有顯著抑制作用 （繆小林等，2017）。均衡性轉移支付對公共支出結構產生影響，進而改善經濟增長質量（儲德銀等，2020）。 從基本公共服務均等化感知度方面研究均衡性轉移支付制度從現有的公式化分配向制度化治理轉變的必要性（繆小林、張蓉，2022）。

綜上所述，學者們對轉移支付實現公共服務供給程度有不一致的看法，但是鮮有學者研究轉移支付對地方社會公共服務供給結構的影響。 鑒于此，本文將從轉移支付對地方財政支出結構進行研究，探討其影響。

三、地區轉移支付與社會公共服務支出現狀

根據國家統計局政府信息公開資料，將中國大陸分為東部、中部、西部三大區域。

（一）地區間轉移支付對比

1994 年分稅制改革后財權上移和事權下移，使得地方財權和事權嚴重失衡，地方財力不足，造成縱向財力不均衡的局面。 同時，隨著中國2001 年加入世界貿易組織，中國經濟加快了全球化進程，也實現了高速發展。 但是地區間的經濟發展不均衡也隨之被快速拉大， 經濟發展不均衡也導致了各地方政府財政收入能力的不均衡， 造成橫向財力不均衡的局面。面對縱向和橫向的財力不均衡，中央對地方的轉移支付成為均衡地方財力的重要工具， 有效緩解縱向和橫向的財力不均衡局面， 從而促進社會公共服務的供給水平。 由圖1 可知，整體上看，中央對各地區人均轉移支付呈現逐年上升的趨勢，只有2019 年中央對東部地區的人均轉移支付有較小幅度的下降。 具體來看中央對西部人均轉移支付最多，從2007 年人均轉移支付2000 元左右猛增到2019 年人均獲得轉移支付資金超過了10000 元。 12 年的時間增長了近5 倍， 東北地區也有4 倍左右的較大增幅。 相比之下， 東部地區獲得人均轉移支付資金最少， 在2007 年東部地區人均轉移支付資金僅為1160 元，且在12 年的時間里僅增長3 倍左右，人均轉移支付為西部地區轉移支付的三分之一左右。 可見， 轉移支付資金更多地流向西部和東北經濟欠發達地區，有助于平衡縱向和橫向財力差距。

圖1 2007—2019 年中國各地區間人均轉移支付

（二）社會公共服務現狀

由圖2 可知，從整體上看，各項社會公共服務支出逐年增加。 但從具體來看，各項支出存在明顯差異。 教育支出一直處于領先位置，可以看出各地方財政對教育的投入是最多的， 并且增長勢頭迅猛。 相比較而言，人均環保支出最少，地方財政對環境保護的支出明顯不足，增長趨勢緩慢。

圖2 2007—2019 年地方各項人均社會公共服務支出情況

（三）數據來源及統計特征

本文使用所以變量的原始數據由《中國財政年鑒》、 財政部預算司網站以及RESSET 宏觀經濟數據庫等整理而來。 由于西藏數據存在缺失情況，故本文最選取除香港、澳門、臺灣、西藏之外的30 個省、 直轄市和自治區作為實證樣本， 時期跨度為2007—2019 年（表1）。

表1 各變量統計特征

四、實證分析

在實證分析中， 為通過分析轉移支付的影響，構建以下模型：

其中：SPit為i 省t 年人均社會公共服務支出項目。 在解釋變量中，為考慮上一期各項支出對社會服務供給的影響情況， 加入上一期財政支出項目SPit-1。 核心解釋變量為人均轉移支付TP(transfer payment)。 在控制變量三中，分別加入人均GDP、城市化水平UL (urbanization level)、 地方財政自給率LFSR(local fiscal self-sufficiency rate)、居民儲蓄率HSR(household saving rate)、就業率ER(employment rate)以及人口密度PD(population density)。

解釋變量為人均轉移支付。 結構分析中被解釋變量為人均教育支出、人均醫療衛生支出、人均社會保障支出、人均環境保護支出。 為緩解遺漏變量偏誤，本文借鑒現有研究選取部分控制變量：財政自給率代表地方財政情況；人均GDP、居民儲蓄率代表經濟發展水平等。 它們分別對社會公共服務結構產生影響，使用系統GMM 方法進行回歸估計（表2）。 由2 表可知，社會公共服務在當前的供給情況會對下一期的供給產生顯著影響，原因可能由社會公共服務本身具有的延續性所決定。

對于核心變量的考察發現，轉移支付對教育支出和醫療衛生支出有顯著影響，回歸系數為5.05 和2.68，系數較大。但是轉移支付對社會保障支出和環境保護支出的影響均不顯著，說明地方將轉移支付資金主要流向教育支出和醫療衛生支出。 總的來說，由于教育和醫療衛生既是人民所關注的重點公共服務項目，也是中央政府對地方考核比較嚴格的公共服務項目，所以教育和醫療衛生所享受到的轉移支付資金也比較多。

五、結論及啟示

“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，在未來中國的財政體制改革中，中央對地方的轉移支付必將繼續擴大， 進而繼續縮小縱向和橫向的財力差距。 但由于轉移支付的“粘蠅紙效應”、地方政府“經濟錦標賽”等問題，中央對地方轉移支付還有進一步改進的地方。 綜上考察轉移支付對地方社會公共服務供給結構的影響，主要結論如下：第一，中央對地方轉移支付逐年增加，對西部經濟欠發達地區的轉移支付資金明顯大于其他地區。 這對縮小縱向和橫向的財力差距有一定作用，有利于貧困地區提升財力，從而提升社會公共服務的供給。 第二，在結構分析中， 轉移支付有利于實現社會公共服務均等化，但是轉移支付主要用于教育支出及醫療衛生支出； 對社會保障支出和環境保護支出的影響不顯著。 說明在社會公共服務中，地方主要將中央所給的轉移支付資金投向公共教育和醫療衛生，而對社會保障和環境保護地提供明顯不足。

從未來趨勢看，中央加大對地方轉移支付力度仍然是實現地方增加社會公共服務供給的有效手段，所以需要對轉移支付制度進行進一步改革和完善。 據此，本文提出啟示：第一，繼續保持對西部地區的轉移支付，有利于縮小經濟欠發達地區與東部經濟發達地區的財力差距，是實現社會公共服務均等化的重要工具，有利于西部地區社會公共服務地提供。 第二，完善中央對地方政府的財政支出績效考核標準，進一步優化轉移支付績效考核機制。 針對民眾關注度較高的社會公共服務項目，提高考核標準和總體占比， 以明確公共服務供給的方向，督促地方政府對公共服務的供給向民眾關注的項目傾斜。 另外，中央應加大對國民整體效用較大的公共服務項目的轉移支付，例如環境保護專項轉移支付，加大地方對環境保護的供給。 第三，探索建立橫向轉移支付的新方式，采用項目建設的方法進行支付轉移。 由于地區間經濟發展嚴重失衡，導致地區財力失衡，對于一些重要的項目無力建設。 通過橫向轉移支付加強必要項目的建設可以有效改善地區間經濟不平衡的現狀， 有利于縮小地區間的差距，進而保證財政自給能力弱的地區也能夠提供大致均等的社會公共服務。