中國農村數字普惠金融法律問題研究

何璐辰

（西安財經大學 法學院，陜西 西安 710100）

中共中央、國務院在《實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》中強調實現脫貧攻堅與鄉村振興政策之間的有效銜接，關鍵之處在于處理好金融服務政策的銜接工作，進一步完善針對脫貧人口的小額信貸政策。 普惠金融以小額信貸和微型金融為主要實現方式， 致力于為貧困人口、弱勢群體提供更為便利、有效的金融服務，這無疑對鞏固脫貧成果和落實鄉村振興戰略意義重大。 普惠金融作為農村金融發展的高級形態，為打贏脫貧攻堅戰提供了有力支撐，未來也將成為鄉村振興戰略工作的動力引擎（1）。 《“十四五”規劃》明確了要打造數字經濟新優勢，數字普惠金融正是通過新型數字技術在金融領域的應用，實現信息共享，最終達到降低交易成本和金融服務門檻、擴大金融服務范圍和覆蓋面、支持“三農”的目的。 當前，中國農村“三農金融”走在世界前列，但立法保障、司法體系以及法治監管層面尚處于劣勢地位，嚴重制約了數字普惠金融在農村地區的可持續發展。

一、中國農村數字普惠金融的發展沿革

（一）農村普惠金融發展階段

普惠金融概念首次出現在中國大眾視野是在2005 年“小額信貸年”會議上（2）。 小額信貸最初是為貧困農戶和微型企業提供小額度貸款， 滿足自我發展需求的金融服務形式。 聯合國希望通過以滿足弱勢群體經濟發展需求為內核的小額信貸的發展，促進能為社會各階層提供金融服務體系的建立。 由此提出了“普惠”的概念，旨在實現平等發展權。自此普惠金融服務范圍逐步擴大， 但是多數為線下形式。2005 年到2006 年的中央一號文件均提到了小額信貸發展方向， 學者開始逐步確立普惠金融體系框架并將重點集中在農村地區，以求縮減城鄉差異，解決城鄉發展不平衡的問題。此時，農村地區金融機構崛起， 為農村經濟主體提供較為豐富的金融產品和金融服務。當然，此時的普惠金融活動依然是依賴于金融機構網點的柜臺服務，而非線上形式。

（二）農村數字普惠金融嶄露頭角

農村地區數字普惠金融的發展實際上與城市的發展一致，但囿于地理、環境、人口素質等多重因素致使其發展進程緩慢或者停滯。 早期農村地區金融產品需求的滿足依賴的是少數金融機構物理網點提供柜臺服務，直至2013 年互聯網技術創新以及農村地區電商業務涌入，傳統金融業務逐漸互聯網化（3）。一些金融機構開始利用互聯網平臺收集和傳遞信息，開展線上金融業務辦理。此時的移動支付業務發展頗為成熟， 填補了四大行裁減分支機構和網點形成的市場空白。 中國逐步形成以中國人民銀行支付系統為中心，銀行業金融機構支付系統為主干，非銀行支付機構作為末端觸角踐行數字普惠金融的三級支付體系，從而促進了支付交易量持續增長，數字普惠金融成效顯著。在數字金融下，數字普惠金融較傳統普惠金融而言成本更低，更易獲得。

（三）農村數字普惠金融蓬勃發展

互聯網時期電商行業發展積累了大量用戶信用信息， 夯實了數字普惠金融進一步發展的基礎。隨著中國信息科技的高速發展以及農村地區數字基礎設施建設，普惠金融可依托的數字技術越來越豐富，提供的金融服務趨于多元化，并且非金融機構逐步占據主導地位（4）。 提供更為豐富的創新型金融產品和金融服務模式，以滿足傳統金融機構無法覆蓋的弱勢群體的各種金融需求。 例如阿里巴巴、蘇寧易購等電商巨頭推出的“百順寶”“余額寶”“蘇寧眾籌”等金融產品。 “十四五規劃”對數字化經濟提出了更高要求，科學技術發展不會停歇，數字技術將不斷進步創新。 這意味著數字普惠金融發展前景廣闊，將會有更為豐富的、能滿足高質量發展要求的金融產品與服務涌入，為農村弱勢群體實現金融發展權貢獻力量。

數字普惠金融實踐整體向好的現狀毋庸置疑。然而，農村地區數字普惠金融的發展尚存在一系列亟待解決的問題。 中國數字普惠金融在技術上位于世界前列，但技術革新會帶來新的機遇，亦會伴隨新的挑戰，迫切要求農村數字普惠金融走向強監管階段。 以此平衡金融技術與金融風險所帶來的沖擊，保障農村數字普惠金融目標實現。

二、中國農村數字普惠金融的立法現狀及問題探析

（一）立法現狀

從現有資料整理所得信息顯示的有關數字普惠金融相關法律、政策不難看出，中國在數字普惠金融發展的法律保障和政策指引方面不斷努力。 首先，《中華人民共和國憲法》明確的發展權就是農村普惠金融的精神內核。 除此之外，中國2021 年開始實施的《民法典》中的公民信用權亦間接保護了農村數字普惠金融主體的合法權益。 近年來也不斷從金融監管和防范風險等維度制定法律法規抑或出臺政策。 例如《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》 等法律法規； 國務院、央行、銀保監會等出臺的一些規范性文件，例如《互聯網金融從業機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等可對農村數字普惠金融開展過程中出現的一些風險問題加以防范和規制。 另外，經濟法中規范金融行業的一系列法律法規均可間接對農村數字普惠金融發展起調控作用。 最新出臺的《中華人民共和國鄉村振興促進法》也是立足于綱領角度，對發展農村數字普惠金融提出要求，雖然不是針對農村數字普惠金融具體性和直接性的法律，但也在面上推動了農村普惠金融的發展。

中國和農村數字普惠金融發展相關的多為規制農村金融發展的規范性文件（2）。比如中共中央、國務院《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》、中共中央、國務院《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》、 中國銀保監會辦公廳《關于銀行業保險業數字化轉型的指導意見》等都提出發展農村數字普惠金融的要求與作用，或如何開展數字普惠金融的指引性條文及政府扶持、補貼政策。

綜上，中國目前尚不存在具體的專門針對普惠金融的立法，更何況作為普惠金融高級形態的數字普惠金融。 一些規范性條文位階低，權威性遠不如部門法。 大部分圍繞“如何發展普惠金融”提出寬泛抽象的指導意見，不能滿足數字普惠金融發展過程中的風險應對與金融監管的需求。

（二）問題探析

1.立法體系不健全。 立法理念對于科學立法及實現立法目標而言意義重大，中國有關農村普惠金融的立法理念革新受傳統普惠金融的影響往往落后于技術創新。 這導致數字技術在農村普惠金融的應用上迅速發展，但相關法律體系和制度構建缺乏合理性和高效性的現象。

（1）表現為立法理念落后。 中國有關農村數字普惠金融的立法過于保守和固化。 一方面，新型農村普惠金融的立法理念多沿用傳統金融的理念。 比如強調金融安全的同時兼顧利益最大化，這自然有利于金融市場穩定和經濟有效運行。 但同樣導致金融機構囿于對農村普惠金融主體的偏見而過于考慮安全問題，不愿意或者消極滿足弱勢群體的金融需求。 一部分金融機構往往偏頗地認為農戶、小微型信用風險大、金融知識淡薄、還款能力差、存在信息不對稱而不愿意將金融資源向這些群體傾斜，否則會使金融機構面臨風險損害自身利益。 但實際上近年來中國涉農貸款的回收率持上升趨勢，政府也在大力扶持數字基礎設施建設、努力消弭數字鴻溝以解決安全問題。 更何況普惠金融的“普惠”核心在于公平地滿足社會各階層的金融需求，這要求金融機構發揮積極作用，具備服務意識，而不只是單純地關注利益最大化。 另一方面，普惠金融的內核要求相關立法蘊含公平、平等理念（5），重視弱勢群體金融發展權。 在立法理念方面，不能只關注一方需求而忽視另一方利益。 前述要求金融機構不要關注自身利益并不是讓其放棄盈利，畢竟金融機構是商業機構而非“慈善家”，這就要求政府在制定法律和構建制度之時為金融機構在利益與利民之間尋求平衡。 不只對金融需求者進行規范保護和政策扶持，也要切實維護金融供給者的合法權益，這才是真正公平的體現。 在實踐中，農戶、鄉村微型企業等弱勢群體常因金融排斥而難以獲得信貸權，進而不能實現發展權。 實質上也是由于缺乏蘊含金融發展權的相關法律指導和規制。

（2）表現為立法層級低。 由于數字普惠金融在中國農村地區并沒有長時間、系統地開展，立法方面有諸多不足。 現如今，對于農村普惠金融的調控尚且存在于層級較低的少量部門規章、地方法規和政策性文件中，例如《數字鄉村發展戰略綱要》《中國銀保監會辦公廳關于銀行業保險業數字化轉型的指導意見》等，而沒有以數字技術為依托的新型普惠金融形態。 這類文件普遍是為在農村開展普惠金融活動提供引領意見， 具有抽象性和宏觀指導性，并非在風險防范、責任承擔、安全監管等具體方向上予以規制。 加之法律位階低，缺乏約束力，未能引起相關主體重視，無法達到強制效果。

（3）表現為缺乏具體法律的指導。 中國尚未出臺針對農村數字普惠金融的專門性、具體性法律法規，甚至在基本法中亦沒有明確可行的內容，能夠適用的法律法規、部門規章等較為分散。 例如，對于鄉鎮金融機構數字普惠金融服務面臨的法律風險、技術風險問題可參考和應用《互聯網金融從業機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》中的內容。 數字普惠金融投資者和消費者的合法權益由《消費者權益保護法》《中國互聯網金融協會信息披露自律管理規范》加以保護。 其他經濟法如《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《信貸法》《公司法》等可應用于參與數字普惠金融活動的金融機構甚至非金融機構予以監管。 缺乏統一性、專門性、針對性的立法致使農村地區數字普惠金融活動較難實施，各類主體權益無法得到有效保障，難以促進數字普惠金融在農村的發展。

2.司法體系不完備。 為了適應當前經濟形勢的變化，解決金融形式日新月異、金融案件頻發等導致普通法院內設金融審判組織難以負荷的問題，中國在借鑒國外經驗的基礎上在部分地區設立了金融法院。 以更為專業化的司法水平應對金融糾紛的繁雜， 為金融業市場發展提供了穩健的法治化環境。 與此同時，國內曾在金融糾紛多發地區的部分法院設立的金融審判庭依然在發揮著作用，并且一些地區將全市范圍內金融案件交由某一基層人民法院集中管轄以提高金融審判的質量和效率。 但目前中國金融法院的數量有效，難以滿足金融發展需求， 設有審判庭的普通法院并非按照城鄉區域劃分，未能精準區分城鄉金融服務需求的差異從而致使農戶、中小企業這類金融弱勢群體的權利難以得到保障。

在數字化的背景下，市場所需要的金融司法專業化的程度逐年升高。 但根據中國裁判文書網上的數據顯示，審結與執行的金融案件多為傳統民間借貸合同糾紛。 隨著數字化技術在金融領域的適用，簡單的借貸模式金融已衍生出多種多樣的新形式，互聯網金融糾紛案件已經占據大部分比例。 但實踐中，即使是金融審判庭的司法工作人員由于條件限制不全為金融專業人士，此種現象在經濟較為落后的基層法院尤為突出，加之法院外部吸收金融專業人才參與審判的機制尚未建立，難以適應金融新型模式帶來的沖擊（6）。

上述針對農村金融法律服務的專業審判組織缺少以及金融司法專業化程度與新型金融模式的不適應性共同導致了鄉村地區數字普惠金融發展所面臨的法治方面的困境。 另外，目前在農村地區推動普惠金融仍然以“線上貸款”為主要形式。 金融供需方掌握的信息不對稱，存在無擔保、催收款項困難、貸后易失聯等問題，這些問題直接導致了司法實踐中調解難和規模化救濟難，進而使金融案件堆積（7）。

3.監管體系混亂。 主要表現為三個方面：

首先是多重主體結構致監管交叉。 中國目前金融監管采用金融穩定發展委員會、央行、銀保監會、證監會為監管主體的“一委一行兩會”模式，這種監管模式自然是科學的。 但是隨著數字技術的迅速發展，普惠金融各行業之間的邊界逐漸模糊，金融機構的業務逐步擴大，甚至非金融機構也開始占據主導地位為弱勢群體提供金融服務。 傳統分業監管模式需要新鮮血液以提高監管效率。 不同監管主體從自身角度對金融市場進行監督管理，都認為自己管轄范圍內是合理的，在此期間各自出臺一系列監管措施。 隨著實踐經驗的累積又陸續出臺了一系列更為全面的規范性文件，有力地促進了當時農村金融貸款業的發展（8）。 然而這類法規和規范性文件發布主體眾多， 并且金融活動監管主體一直在變動，例如民間金融活動曾由央行監管， 后變為銀監會，最后又賦予地方金融辦以監管權。 這些主體相互之間沒有隸屬關系，很難統一協調，導致監管主體不明或監管重復交叉，容易出現監管責任相互推諉或者監管重疊（7）。

其次是差異化監管制度缺乏。 長期以來的城鄉發展結構造成了城市與農村金融需求大相徑庭，但當前中國農村地區并沒有建立專屬性監管制度，而是借鑒城市地區監管模式，未能立足于農村地區實際發展情況。 例如對鄉鎮銀行的考核與懲戒不能與城市大型商業銀行同標準， 相反要更多予以激勵，以免挫傷金融供給的積極性，適得其反而無法達到普惠目的。 對于數字技術在普惠金融領域的應用，受金融排斥的農村弱勢群體更是能力受限，因此農村數字普惠金融應當遵循“差異化監管”根據農村金融發展的具體需求確立監管理念， 制定監管措施，確保農村數字普惠金融平衡與穩定。

最后是傳統監管機制應用瓶頸突出。 這就引發了監管機構與金融供給機構之間存在技術博弈，金融機構掌握更加先進的技術就足以利用技術的優勢在監管中獲取主動，這樣監管機構只能依靠新的立法補充監管（9）。 然而由于法律法規本身具有滯后性， 法律監管難以緊跟技術風險生成的節奏和速度，因此需要更新傳統監管機制，升級監管技術以全面應對各類金融技術風險。

三、農村數字普惠金融發展的法治原則

（一）城鄉一體化發展原則

城鄉一體化是為了破解中國城鄉二元格局，打破城鄉發展壁壘提出的重要指導思想。 城鄉一體化要求將城鄉經濟社會作為一個整體統籌發展，在城鄉地區逐步實現要素合理分配， 縮小城鄉差距，逐步實現城鄉互補、平等、協調發展。 城鄉一體化既是中國鄉村振興戰略實施的有效途徑，也是實現中華民族偉大復興的重要課題。 農村經濟發展是城鄉一體化的基礎，因此著力解決好“三農”問題，優化資源配置，提高農村經濟發展水平是實現城鄉一體化的前提。 農村經濟的發展離不開金融的有力支撐。目前中國正在加大金融支農的工作力度，秉持為農村特殊群體提供金融服務，最大程度地實現金融公平化的理念，為農村群體與組織提供了各類參與金融活動的機會，促進了農村地區經濟健康發展。 同時，數字技術為農村地區開展普惠金融活動注入新鮮血液， 促進了金融資源向農村弱勢群體傾斜，為落實金融發展構建可行路徑，奠定了城鄉一體化實現的基礎。

（二）農業農村優先發展原則

堅持農業農村優先發展是中國當前 “三農”工作的總方針。 當前中國發展最大的不充分就是農村地區發展不充分，因此堅持農業農村優先發展是解決這種不充分的根本之策。 “三農”問題是全黨工作的重中之重，做好“三農”工作是實現城鄉一體化，實施鄉村振興戰略的關鍵之舉。 堅持農業農村優先發展才能切實穩住農業農村農民這個基本盤，才能切實發揮“三農”壓艙石作用，對城鄉經濟協調、穩定發展至關重要。 金融資源公平配置是數字普惠金融的內生價值， 在農村地區開展數字普惠金融活動，意味著為受到金融排斥的弱勢群體提供更多低成本、可獲得的金融機會，滿足農戶、農村地區小微企業等主體的金融需求，貫徹落實農業農村優先發展的方針，為“三農”工作貢獻金融力量。

（三）包容性監管原則

包容性監管是在金融排斥向金融包容過渡以及金融管制法向金融服務法轉型的背景下應運而生的一種助力農村金融善治實現的監管理念。 主要表現為：差異化監管理論、適度監管理論、柔性監管理論（10）。 差異化監管強調全方位考慮金融環境、市場主體之間的差異性，“因地制宜”地實施監管而非適用統一的監管框架。 尤其是在金融排斥較為嚴重的農村地區進行金融治理，更應注重視差異化監管理念。 適度監管理論是農村治理的理性圖景。 由于中國金融資源配置多傾向于城市而非鄉村，監管者往往會陷入對于農村金融治理應該加強管制還是推行自由的兩難境地。 過分管制會抑制金融創新活力，監管不足則會誘發金融風險，適度監管理論則要求監管者科學合理地掌握二者之間的尺度。 金融監管向來體現的是國家法律規范的強制性，但現代法治側重于尋求多協商，少強制，實現更高自由的理念。 誘導監管對象在競爭過程中自發預防和規避風險，即柔性監管理論。

差異化監管理論、適度監管理論、柔性監管理論均是助推農村金融發展的科學理論， 農村數字普惠金融的監管必然要立足于包容性監管理論， 把握發展機會，從而實現農村金融的有效治理和協調發展。

四、農村數字普惠金融發展的法治實現路徑

（一）完善立法體系

中國目前農村普惠金融的政策、法律規范并沒有形成完整體系， 現行相關規范多為政策性文件，缺少數字普惠金融領域基本法（11）。 中國數字金融技術要明確立法目標、基本原則、所有參與主體的權利與義務等。 參與主體應當囊括數字普惠金融的參與者以及非正規普惠金融的參與者，并在此法中明確金融機構在普惠金融活動中所承擔的社會責任，提高金融機構的積極性和自覺性，使之在實踐過程中發揮最大化、統籌性的指引與規范作用。

當然，因為中國對于普惠金融的監管方面尚沒有明確的法律規定，可以制定《農村普惠金融管理法》。 由于數字普惠金融是一種較為特殊的形式，可能涉及央行、銀保監會之外的監管主體和新型監管方式，所以將數字普惠金融的監管在本法中單獨列出予以規制。 在本法中對各個監管主體的監管范圍和監管職責以及所擁有的權利加以明晰。 根據農村地區金融狀況更新傳統監管手段，增加監管彈性和活性，以期在一定程度上克服監管的滯后性。 對于在數字普惠金融監管的責任后果承擔也需做出具體詳盡的規定，避免監管主體相互推諉，逃避責任的情形。 另外，為實現發展權，維護弱勢群體公平發展所帶來的利益，應當對數字普惠金融參與主體給予最大保護。 由于數字普惠金融消費不同于普通金融消費，更需要在《消費者權益保護法》中增加與數字普惠金融消費者相關的法律條文，以保障農戶獲取普惠金融利益的權利。

（二）構筑科學專業的司法體系

針對城鄉發展的差異性，目前設立專門處理農村金融案件的法院而言成本過高且非必要，但是可以在現有的金融法院以及金融審判庭的基礎上設立針對農村金融機構金融糾紛的辦公區。 當然，金融法院的制度體系優化與完善亦十分重要，在現有基礎上在金融中心地區應適當增加金融法院的數量。 在法律上明確專門金融法院的組織、職權、審判組成人員等，并由最高人民法院制定關于專門金融法院審判流程管理細則等規章制度（12）。 此外，無論是金融法院還是法院內設的金融審判庭，人員配置都應當選拔金融專業知識與審判經驗兼備的人才，并要求有農村工作經驗等，要加強人才培養配套機制。 為適應數字化要求，委派、調解、確認全流程可實施線上化，提高糾紛調解便利度（6）。為構筑農村金融安全屏障， 要完善懲治金融犯罪的法律法規，重點打擊涉農互聯網金融、證券期貨市場和農村金融機構的犯罪活動。 還要根據形勢發展，及時調整司法政策。

（三）健全包容性監管體系

1.要明確監管機構并構建協調機制。 要在2017年設立的金融穩定發展委員會以加強央行金融監管職責的基礎上，以二者為監管中心，領導銀保監會、證監會進行分業監管。同時可以將功能性監管機制融入進來。功能性監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管，較之機構性監管，它能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調、且更有連續性和一致性（13）。由于同樣是建立在分業監管的基礎上，在此可以參考法國的牽頭式功能監管模式， 由金融穩定發展委員會牽頭，在各個分業監管主體機構之間建立磋商協調平臺相互交換監管信息，協調運作拓展監管的深度和范圍（14）。以適應農村數字普惠金融服務的地域特殊性。

2.要強化監管手段的科技性。 監管部門可利用大數據、云計算技術來獲取監管對象的交易數據，建立智能風險分析模型，實現動態化監管。將不同地區的差異化監管政策或者措施歸納整理存儲至統一云平臺，以便監管對象進行自我審查。 同時，要引進國外的“監管沙盒”這一監管領域創新模式。 監管沙盒即金融監管機構創造一個有時間限制的真實空間，在這個安全空間內， 監管機構允許金融科技企業對產品進行創新和測試， 同時在一定程度上賦予監管豁免政策， 如果產品測試結果得到了監管機構的認可，就可以進行大面積的推廣（15）。“監管沙盒”體現了包容性監管的理念， 在充分保障金融消費者權益及有效防范金融風險的同時，促進金融創新、提高金融監管的及時性和針對性（16）。 可以將其適當納入中國數字普惠金融監管領域，實現金融監管創新，有效解決金融創新帶來的風險問題。