基本養老保險制度個人賬戶改革探析

□文/蔣 姍

（湘潭大學公共管理學院 湖南·湘潭）

［提要］ 中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。要想著力推進社會公平正義，實現全體人民的共同富裕，就必須以健全的社會保障制度為依托。根據洛克的政府優先理論，從權責匹配視角出發，分析政府在基本養老保險個人賬戶給付方式中的權責屬性，發現政府僅擁有個人賬戶資金的籌集權卻承擔著無限兜底責任，存在著權責不匹配。為此，提出引入新的主體和重構個人賬戶兩點解決方案，以優化個人賬戶制度，提升制度設計的科學合理性。

引言

社會保障的基本原則包括公平性、福利性、前置性、普遍性和選擇性，其中公平性是社會保障最基本的原則。社會保障既是一種公共產品，又是一種公共資源，社會保障的目的是滿足全體社會成員基本生活需要。所以，社會保障的公平實施是保障社會公平的基礎，維護社會公平是社會保障制度設計和執行的基本出發點和歸宿。社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器，養老保險制度更是社會保障制度的重要組成部分。我國基本養老保險制度采取社會統籌賬戶和個人賬戶相結合模式，該制度提出之初的設想是以此種模式兼顧養老保險制度的公平性和激勵性。但回顧個人賬戶制度的發展不難看出，由于制度設計上存在天然缺陷，導致個人賬戶長期“空賬”運行，使“統賬結合”模式發展至今仍是現收現付制，這是研究該制度存在的問題以及探索解決思路的基本立足點。本文擬從政府在個人賬戶給付方式中的權利和責任的層面出發，從權責匹配視角分析如何優化“統賬結合”模式，以實現基本養老保險制度收支平衡的目標。

一、基本養老保險個人賬戶運行困境

2010 年頒布的《社會保險法》規定基本養老保險個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶可以繼承，此外政府也會出于兜底責任的原因給予一定補貼。從制度設計的角度來看，學術界普遍認同造成個人賬戶資金收支失衡的原因有兩項：（1）個人賬戶終身保障制。當前我國個人賬戶的養老金發放具有終身性質，同時個人賬戶養老金又深受預期壽命的影響。2000 年我國人口平均預期壽命是71.4 歲，2020 年上升為77.9 歲，20 年間增長了6.5 歲，且隨著醫療水平和人民生活水平的不斷提高，我國的人口平均預期壽命會不斷增長。按照現行制度，年滿60 歲的人口平均余命長達18 年，而我國養老保險個人賬戶的計發月數為11.6年。這意味著在平均預期壽命不斷增長的背景下，當前的計發月數無法滿足個人生命周期內養老金支付。也就是說，隨著我國人均壽命的增長，個人賬戶所負擔的支出也隨之增長，政府的財政補貼壓力也隨之上漲，這明顯不利于個人賬戶的可持續性發展。（2）個人賬戶可繼承性。1997 年《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定“個人賬戶儲存額，每年參考銀行同期存款利率計算利息，利息及投資收入全部計入個人賬戶”。當職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。我國養老保險個人賬戶實際上是由政府擔保的定額養老金，當個人提前死亡，個人賬戶資金就會以繼承的形式流失。一方面參保者領取完個人賬戶基金余額后依然存活的概率在人口平均預期壽命增長的情況下不斷增大，政府財政補貼用于長壽者的養老金支出整體增加。在當前計發方式下，我國基本養老保險個人賬戶基金無法實現精算平衡，基金缺口不可避免由政府填補。另一方面這樣的制度設計使個人賬戶喪失了風險分擔機制，不利于實現長壽者支出和制度可持續性發展的目標。

二、權責匹配視角下政府在基本養老保險個人賬戶給付方式中的權責屬性

洛克在《政府論》曾提出人們在自然狀態下，不需要得到任何人的許可或是授權，僅僅按照自身意志選擇處理他們的財產和人身的方式，這是一種完全平等的狀態，在這種平等中，不存在任何從屬或者受限方式，沒有人享有比別人更多的權利，人人有理由完全平等。但在自然狀態下，人們僅憑自己無法抵御生活中的所有風險，因此為創造抵御風險的條件，我們自然會想要和他人群居并共同生活，這是人類最初聯結起來成立政府的原因。在這個社會中，每一成員都讓渡了一部分權力給政府，政府接過這部分權力就必須承擔起盡可能地保護這個社會中所有成員財產的責任。比如：在自然社會中，人們擁有可以保有他的所有物不受他人侵害的權力，并且可以就他認為其他人罪有應得的違法行為施以裁判和處罰，必要時可以處以死刑。而在政治社會中，這部分權力被讓渡給政府，每個個別成員的一切私人判決都被排除，有關政府所建立保護請求的事項都交給政府來處理，政府由此成為了仲裁者，用明確規定的法律條文來公正公平地對待所有當事人。所謂責任，既包括責任主體應該要履行的職責和義務，即積極責任，也包括責任主體因未能履行責任和義務而承擔的后果，即消極責任。為了抵御老年風險，人們也讓渡了部分權力，使政府負擔起保證年老公民的老年生活需求的責任。

（一）個人賬戶資金的產權屬性。《社會保險法》第五條規定國家多渠道籌集社會保險資金。《全國社會保障基金條例》第二條規定全國社會保障基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構成。這表明法律認可了國家的籌集權。“籌集”的現代漢語用法指的是籌取征集、聚集，換句話說，養老保險個人賬戶的資金是由國家籌集，公民繳費而來。很明顯，個人賬戶的資金由國家依法籌集之后，匯聚成個人賬戶基金，但權力并沒有發生轉移，資金所有權仍歸個人所有，屬于私有屬性。國家籌集個人賬戶資金于公共利益沒有提升作用，于公民利益也沒有損害，而是為參加了工作的全體公民退休后基本生活需求起到了保障作用。這是憲法賦予公民在退出就業崗位后的請求物質幫助權，而物質幫助的程度是由社會經濟發展水平決定的。從這個角度來看，物質幫助權是有限度的，通常情況下，物質幫助權下限定位于養老保險待遇，而上限定位于國家財政負擔能力。因此，國家在基本養老保險中不能也無法負擔無限責任。就個人賬戶而言，國家對于公民的老年生活的保障責任以個人賬戶基金總額度為上限。這體現了國家通過依法強制籌集個人賬戶資金，對公民請求物質幫助權的一種回應和限定。我國養老保險個人賬戶資金全部來源于個人的繳費，實際上屬于公民個人的延期勞動報酬，籌集目的也是為了平滑公民的生命周期消費保障其老年生活，公民對于個人賬戶資金擁有排他性所有權。從個人賬戶資金的來源和用途來看，個人賬戶資金的所有權都應該歸屬參保者個人，產權不容置疑。只不過，由于個人賬戶資金是參保者在崗期間為日后養老儲蓄的資金，是國家強制籌集的，個人賬戶資金的占有、使用、收益和處分個人不能隨意支配，必須嚴格按照法律的規定進行，不能超出法律范圍。

（二）政府在個人賬戶資金籌集和發放中的權責不對等。養老保險作為一種為年老公民退出勞動力市場后提供一定經濟補償的經濟安排，必然要求責任主體采取某種供給機制以滿足公民退休后的正常消費。很明顯，在基本養老保險個人賬戶中，政府并不能構成一個獨立的責任主體，因為政府并不能獨立提供所有的養老資源，其所擁有的養老資源都來自于職工所繳納的個人賬戶資金。政府能夠成為個人賬戶制度的一方責任主體，是因為政府介入可以實現社會福利的最大化。也就是說，個人賬戶責任內部由政府責任與個人責任共同構成，且存在著此消彼長的替代關系。如前所述，我們雖然希望政府以足夠小的權力就可以承擔足夠大的職責與義務，但在實際行政環境中，這并不是好的選擇。個人責任與政府責任的替代關系會產生一系列制度效應和外溢效應，這些將直接影響到養老保險制度的可持續性。換句話說，政府責任的擴張和個人責任的萎縮并不意味著改善了社會的總體福利，反而會因為政府在個人賬戶資金籌集和發放中的權責不對等而導致效率低下、收支失衡。僅從2021 年度的城鎮職工基本養老保險基金收支情況來看，總收入60，455 億元，總支出56，481 億元，雖然收入總額大于支出總額，但支出相較上年增長10.09%，支出幅度大幅攀升，且去除政府財政補貼后城鎮職工基本養老保險已常年入不敷出。

權責匹配原則對于政府履行養老保險責任有兩方面的意義。首先，權責匹配為養老保險責任實現提供了必要條件，政府通過制定并執行符合民意的法律政策來保障公民的老年生活水平，這在客觀上要求政府掌握相應的公共權力，而權責匹配原則正是要求根據政府所應履行的職責和義務來賦予其相應的權力。如果說掌握權力是履行職責和義務的必要條件，那么權責匹配原則就是要為政府履行養老責任提供這樣的條件。其次，權責匹配原則通過規定權力運行的目的來保障職責和義務的實現，僅僅讓渡權力給政府只是使政府具備了履行養老責任的條件，關鍵問題是賦予政府的權力是否與政府應當承擔的責任相匹配，理想狀態下，我們當然希望政府掌握盡可能少的權力而承擔盡可能大的責任也就是權小而責大，但在實際政治生活中卻并不可行。在我國現行養老保險個人賬戶給付方式中政府的權責就存在不對等的現象，政府擁有個人賬戶資金的籌集權卻對資金方法發放無限責任，這顯然是權力小而責任大。雖然在理想行政生活中，這一情況很吸引人，但近年來個人賬戶的運行情況已經明顯表明政府因權力過小而難有作為無法負擔起這一責任。

三、基本養老保險個人賬戶優化路徑

（一）完善頂層設計，重構個人賬戶。“統賬結合”制度提出之初，是希望能夠充分發揮統籌賬戶的再分配功能和個人賬戶的激勵作用，使得“統賬結合”制度既有社會保險互助共濟、分散養老風險的作用，又能有激勵個人參保、強化個人風險自擔意識的作用。但在制度運行中已然偏離設計初衷，不僅導致個人賬戶長期空賬運行，使得參保人對個人賬戶喪失信心，而且混淆了個人責任和政府責任，過分擴大了政府責任，既加重了政府的財政負擔，也損害了個人賬戶的可持續性。想要重新劃分個人賬戶中的政府責任和個人責任，必須從頂層設計出發重新建構個人賬戶，將個人賬戶基金從城鎮職工基本養老保險中漸進式地分離出來。可以分為如下幾個步驟：首先，在基本養老保險體系內對個人賬戶和統籌賬戶實行“分賬管理”。很明顯，不償還完“隱形債務”個人賬戶就無從做實，更無法從基本養老保險中分離出來。因此，可以先考慮將統籌賬戶與個人賬戶分賬管理，統籌賬戶資金支付缺口可以由向個人賬戶進行有償借支來償還，將隱形債務顯性化，并建立個人賬戶名義積累額的統計測量指標，用以掌握隱形債務增長情況，為后續做實個人賬戶做準備。其次，從全國統籌層次解決隱形債務問題，逐步做實個人賬戶，這是個人賬戶改革的關鍵所在。我國曾有過有一些做實個人賬戶的嘗試，但效果不佳，究其原因，還是基金缺口過大，省級財政補貼難以填滿。所以，應當將做實個人賬戶提升至全國統籌層次，劃轉經濟發達地區的、基金尚有余額的個人賬戶資金進入做實個人賬戶困難的地區基本養老保險基金，中央視情況壓縮部分財政支出增量予以調劑來補充基本養老保險基金。最后，引入第三方機構作為個人賬戶又一責任主體，重新劃分各主體責任。將個人賬戶從基本養老保險中分離出來，從“新人”賬戶開始劃分出基本養老保險交由第三方機構進行獨立運營，政府在“新人”賬戶基金運營過程中主要起到監督責任，確保各責任主體的責任落實。對于前人未能做實的個人賬戶，繼續通過財政補貼等多種渠道予以補足。

（二）引入新的主體，各方協同推進。政府本身的缺陷已然決定了無法靠自身力量實現養老保險收支平衡并實現養老保障戰略目標，應當在養老保障制度運行中引入新的機制，以彌合政府存在的固有缺陷，這要求克服政府與私營部門之間的碎片化，進行統籌管理和協調，不斷向著充分合作的方向發展。在推進政府、個人、社會等多元治理主體協同合作中，強調政府的監督作用。要盡快出臺明確養老保險個人賬戶產權保護的法律法規，為維護個人賬戶產權提供依據，營造個人賬戶產權運營的良好社會環境，促進個人賬戶產權制度的發展。養老保障制度完善與勞動者利益密切相關，在個人賬戶的改革過程中，要將維護勞動者利益放在首要地位，體現他們的主體地位，保障他們參與決策權，建立暢通的利益溝通機制，減少養老保險制度個人賬戶改革中的碎片化問題。做到政府、社會和個人形成合力，共同推進我國養老保險制度個人賬戶改革。