社區養老服務協同治理思考

□文/李 楊 姜 超

（華北理工大學 河北·唐山）

［提要］ 我國老齡化問題持續加劇，社區居家養老成為解決養老問題的重要手段。本文基于SFIC 理論模型對社區養老服務問題進行研究，探討社區養老服務協同治理的路徑選擇。以河北省唐山市路北區社區調研為基礎，從起始條件、催化領導、制度設計和協同過程等四個層面分析社區養老服務協同治理困境，提出構建社區養老服務協同治理協調機制、激勵機制、約束機制和整合機制的路徑選擇。

“十四五”時期，我國老年人口預計將達3 億人，進入中度老齡化社會。2022 年政府工作報告提出的要求，需要高度關注“一老一小”問題，增加養老托育供給設施，為老年人提供更好的精神文化需求和養老服務。但是，現有社區養老服務資源呈現碎片化，缺少有效整合，存在社會參與度較低以及各主體參與協同性差等問題。因此，本文以SFIC 協同治理為研究視角，對我國社區養老服務治理面臨的困境進行分析，結合調研分析社區養老服務協同治理的選擇路徑，為社區養老服務高質量發展提供參考。

一、社區養老SFIC 協同治理框架

協同治理是一種在合作主義指導下的政府治理新模式，強調政府、市場和社會各方在平等公正的前提下，可以進行公開、合理的交流和協商，建立并維持一種深層次的信任和理解，從而在不同利益相關者之間形成一種動態均衡。本文中協同治理是指以政府為主導，以社區為依托，家庭為基礎，匯聚社會有效力量參與到社區養老服務中去，為共同目標相互溝通、配合、共享，以實現收益最大化，促進社區養老體系健康可持續發展。

SFIC 理論模型由起始條件（S）、催化領導（F）、制度設計（I）、協同過程（C）四個要素構成，對社區養老服務問題研究具有較高的適用性，其構建源于對137 個不同國家和不同政策領域案例分析和綜合研究。社區養老服務問題的協同治理，需要對養老服務各參與主體進行分析。因此，構建政府、企業、社區、社會組織、家庭5 個主體的協同治理模式進行社區養老服務問題的治理。本文以SFIC 模型作為社區養老服務協同治理的分析框架，模型各組成部分間相互聯系、相互影響、相互促進，提高協同治理的效率。其中，協同過程的前提是起始條件、制度設計和催化領導，協同過程是最重要的要素，處于核心位置，四個要素共同影響協同結果，使得整個模型形成循環過程。

二、SFIC 框架下社區養老服務協同治理困境

目前，我國大部分城市均進入老齡化城市，部分城市已步入中度老齡化，高齡老人、失能失智老人、空巢獨居老人等人群明顯增加。本文以中度老齡化城市河北省唐山市路北區社區養老服務為研究對象，通過問卷調查、實地訪談法對10 個社區100 余名老年人、老年人子女、社區中青年人，以及部分街道辦事處、社區委員會、社區物業、社會服務組織的相關工作人員進行調研。依托調研結果，以SFIC 協同治理模型對社區養老服務問題進行分析。

（一）起始條件層面——服務開展缺乏有利環境

1、參與服務各主體協同性較差。社區養老服務存在協同性差、資源分散等問題。政府部門、具有養老服務的企業、社區養老服務中心、社會組織、家庭5 個主體參與共同構建服務體系，但缺少有效整合。主要體現在：企業以盈利為主，老年人資金有限不愿高投入，養老服務以微薄利潤模式開展，缺乏積極性；社區養老中心依靠政府購買，缺乏運營活力；社會組織是主力軍，但政策未能有效支持規模相對較小的社區社會組織。

2、養老服務產業發展滯后。在國家大力推廣社區養老服務并鼓勵建立“一刻鐘”社區養老服務圈的背景下，社區養老服務產業發展主要存在以下幾個問題：一是服務內容不全面，覆蓋面小，社區居民對養老政策了解程度不高；二是疫情常態化管控影響，政府資金支持有限，小規模企業經營壓力大；三是養老服務行業規模較小，老年人購買力相對較弱，難以形成產業化規模；四是企業、養老機構、社區之間聯動性較弱。

（二）催化領導層面——服務主體社會組織發育較差

1、社會組織服務內容缺乏新穎性。政府大力倡導社會力量參與社區養老服務，社區社會組織具有數量大、規模小、組織結構薄弱等原生特性，在現有分級分類管理機制下主要由街道辦事處或社區黨組織進行備案、指導和管理，仍未能從根本上擺脫“千條線一根針”的工作狀態，社區自治的“善治”局面尚未完全形成，社會組織的服務通常按照政府指令開展，服務內容大體一致，缺乏新穎性。

2、社會組織服務參與不足。社會組織由于自身運營資金不足，缺乏政府資金支持機制和補償機制，導致專業人員缺乏，發展規模較小。同時由于管理機制不夠完善，難以與其他組織融合發展，在社區養老服務過程中參與力明顯不足，缺乏后備力量。調研顯示，經營情況中僅1.52%的養老服務社會組織屬于高利潤經營，39.39%處于虧損階段，經營情況不容樂觀。

（三）制度設計層面——服務專業化水平不達標

1、社區養老服務質量不高。根據訪談結果，部分老年人認為社區養老服務缺乏對其精神需求的滿足。調研數據顯示，目前對從業人員的專業培訓方面較為重視，但培訓內容偏基礎，缺乏專業技能和知識提升。養老服務團隊缺乏專業性，大多采用社區工作者，無法為失能和半失能老年人提供專業服務。

2、社區養老服務從業人員穩定性低。存在結構性矛盾，養老產業人才需求多、專業要求高，但整體工作待遇差、社會地位低。目前路北區從事養老服務的從業人員，大多學歷偏低，年齡集中在40～59 歲之間。工資薪酬待遇低，職業保障能力相對較低，且無職業上升通道，隊伍穩定性差，難以實現長效發展。

（四）協同過程層面——服務內容供需失衡

1、現有個性化設施不足。老年人居住模式的多樣性和醫療需求增加的問題突出。目前，約69%的老年人與配偶同住或獨居，約30%的老年人選擇與子女同住，“空巢”老人比例高于總體水平3.5%，老年人對于常見老年病的醫療護理服務需求尤為重要，現有社區醫院醫療項目難以滿足服務需求。據調查，約92%的老年人希望社區醫院提供基礎醫療服務以及日常保健、健康咨詢、急救、老年人門診、體檢、慢性病管理、中醫理療、個人健康檔案、癌癥篩選等服務。當前存在醫療需求和養老服務技術含量較低之間的矛盾，不同養老方式對于醫養結合模式的推進力度仍然不足。

2、智慧化養老需求增加。智慧化養老是利用互聯網的快速傳播性。調研顯示，社區中71%以上的社區居民希望社區可以為老人提供預約助浴、家政服務、日常維修等日常生活幫助，生命監測、電子健康檔案、一鍵呼叫等醫療健康服務，網上訂購、在線代購、送貨上門等生活物資供應，監控生活起居、安裝智能家具材料、GPS 實時定位等遠程監控服務。但目前智慧服務資源儲備量不足，技術人員數量嚴重短缺。

三、社區養老服務協同治理路徑選擇

（一）構建社區養老服務協同治理協調機制。社區養老服務中協調治理的協調機制主要體現在協調組織間關系、協調組織間信息差異兩個方面。

1、營造優質政策環境，增加激勵機制。政府按照不同的主體制定優惠政策，以調動各參與主體的積極性，優質的政策環境需要政府、社會組織、企業等各方協同保證。對于政府部門，針對特殊人才引進、企業激勵優惠等制定制度政策，實行市場機制調控，對社區養老服務各主體的責任與義務進行明確，把老年人滿意度作為政府部門的考核標準增加至考核體系內，鼓勵使用創新思維制定社區養老服務；對于企業，按照企業規模及好評率實施減稅降費；對于社會組織，積極擴大宣傳，吸引更多志愿者參與進來，增加其社會影響力，給予一定補貼，鼓勵其擴大發展；對于社區居委會及養老服務中心，按照服務質量給予從業人員獎勵，按照老年人參與程度給予居委會物質及精神表彰。

2、優化要素資源配置，擴大財政投入。將養老服務體系建設經費列入地方財政預算，完善多渠道籌資機制。調整完善地方財政支持政策，全面落實支持養老服務發展的稅費優惠政策。對現有資源配置進行調整，對養老機構、居家養老服務組織、社區、醫養結合進行有機結合；針對群體結構特征開展精準供給的資源配置，避免無效資源投入。政府進一步增加財政投入，制定養老服務專項資金保障制度，避免社區養老服務參與企業、社區、社會組織由于資金受阻降低服務質量或提高收費標準。

（二）構建社區養老服務協同治理激勵機制。社區養老服務中協調治理的激勵機制主要體現在各參與主體間激勵、各參與主體內部激勵兩個方面。

1、創新高效管理機制，重塑社會組織在創新社會治理中的作用。形成由黨委、政府、社會、全民參與的治理格局，是促進養老服務協同治理的重要手段。創新多元共治的基層治理機制，保障社區黨委的引領作用，以社區居委會為管理平臺，積極推進社區層“樞紐型”社會組織建設和工作延伸。將社會組織作為構建互動式治理結構的依托和抓手，還原居民自治組織權利，做到規范指導、高質量發展要求，將各類社區社會組織作為社區工作的具體執行者和落實者，切實提升基層治理能力。

2、強化共治管理理念，確保社會組織納入黨和政府的工作體系。根據社區社會組織分級分類管理要求，社區社會組織的管理與服務主要由街道辦事處、社區居委會負責，在協同治理過程中，需要對其主體責任進行明確；政府相關職能部門必須統一認識，制定更加完善、具有細節的實際操作辦法，明確社會組織備案、登記等環節具體措施；街道辦事處可以結合實際情況擴充社會組織隊伍，組建更有效的社會組織聯合會，整合現有社區服務中心等資源，促進現有資源發揮功能性作用，積極探索適合社會組織的工作體系，增強社會組織凝聚力，激發組織活力。

（三）構建社區養老服務協同治理約束機制。主要體現在外部約束、內部約束兩個方面。

1、提升監督管理水平。從政府角度出發，政府的主要職責在于監督，為多元化主體制定多樣化的監管機制。從宏觀角度進行整體把控，引進第三方進行監督管理，建立嚴格的準入機制，提高行業準入門檻，對整個養老服務行業進行常態化檢查，設立統一的監督平臺。從市場角度出發，既要提升行業內監督管理水平，提高服務質量，又要對政府在協同治理過程中出現的政府職能越位、缺位及錯位現象進行監督，及時糾錯，推動平等的治理環境的發展。

2、加強社區養老服務人才隊伍建設。加大在崗人員培訓力度，構建長效培訓機制。通過產業調整，轉變養老服務產業以下游產業為主的現狀，全方位轉變對養老產業從業的認識；政府應引導高校開展養老服務專業招生，設立培訓實訓基地，推進行業資格證書的考試與教育；引進高層次養老服務產業人才，提供優質社會保障待遇；落實薪資待遇，切實保障從業人員的結構穩定性，促進養老服務科學化、規范化；進一步鼓勵有條件的養老機構、社區和居家養老服務組織引進高水平的專業醫療人才，完善醫療康養服務項目，保障老年人的醫療康養需求。

（四）構建社區養老服務協同治理整合機制。社區養老服務中協調治理的整合機制主要體現在參與社區養老服務各主體間相互合作、參與社區養老服務各主體間信息共享兩個方面。

1、整合社會養老服務資源，服務多形式養老需求。大力發展社區嵌入式養老模式，將小型養老機構和社會組織嵌入社區服務平臺，形成信息共享，提高服務精準度；聚集和培育養老服務組織，提高社區服務、社會服務組織對居家養老的支持和結合度，實現需求、供給一體化模式；建立健全全市社會保障制度、醫療保障制度，建立全市老年人口健康檔案，并實現共通共聯，保障老年人醫療診斷能夠依據健康檔案高效開展。

2、加快推進養老服務信息化、智慧化和現代化進程。加強智慧城市建設與養老服務相結合，加快智慧化養老服務平臺的建設步伐；利用互聯網的快速便捷性，及時為居家養老的老年人排除安全隱患，增添老年人的生活溫度；通過養老服務網絡等信息技術，實現集現代技術與服務于一體，加強養老服務的管理模式，同時明確分工，來保障多元主體平等參與社區居家養老服務，減少老年人與多元主體之間信息互動的不對等。

黨的二十大報告提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”社區居家養老是長時間內我國國情下主要養老模式，高度重視發現社區養老問題，重點快速解決養老供給瓶頸，是實現中國式現代化在老齡化工作高質量發展上的關鍵內容。