煙花爆竹禁燃令“松綁”

周群峰

2024年1月1日，安徽馬鞍山市當涂縣，公安局執勤警力在可燃放煙花區域執勤。圖/視覺中國

春節臨近，能否燃放煙花爆竹再次成為熱議話題。近日，在中央層面上，多地推出的“全面禁燃令”被明確要求修改。

2023年12月26日，全國人大常委會法工委主任沈春耀向十四屆全國人大常委會第七次會議報告2023年備案審查工作情況。報告稱，有的地方性法規規定，全面禁止銷售、燃放煙花爆竹。有公民和企業對全面禁止性規定提出審查建議。

法工委經審查認為，大氣污染防治法、國務院制定的煙花爆竹安全管理條例等法律、行政法規對于銷售、燃放符合質量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定。關于全面禁售、禁燃的問題，認識上有分歧，實踐中也較難執行，應當按照上位法規定的精神予以修改。經溝通，制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

據此，全國人大常委會法工委與有關部門督促有關機關對通告予以廢止，支持有關主管部門在全國范圍內部署開展自查自糾，防止、避免出現類似情況，確保執法司法工作在法治軌道上規范推進。

法工委作出表態后，“禁燃令松綁”這一詞條迅速登上熱搜榜單。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文告訴《中國新聞周刊》，近年來很多人希望一些地方修改“禁燃令”，他很高興全國人大法工委對此作出積極回應。“在一些重大節假日和活動時燃放煙花爆竹是我國的傳統，‘禁燃令’調整后可以讓大家更好地感受到節日氛圍和法規的溫情。”

回顧多地對煙花爆竹的監管政策，都逃不過“禁”與“限”二字，這也是我國傳統民俗與環境保護、公共安全之間的博弈。

“禁燃令”最早可以追溯到20世紀80年代。改革開放后，隨著生活水平的提高，百姓燃放煙花爆竹的數量越來越多，因此帶來了一些火災和傷害事故。

1986年11月10日，北京市政府頒布《煙花爆竹安全管理暫行規定》，明確除因特殊情況，經市公安局批準外，天安門地區，火車站、汽車站、機場及公共交通路口，體育館（場）、公共娛樂游覽場所、醫院等地點一律禁止燃放煙花爆竹。1993年12月1日，北京實施《禁止燃放煙花爆竹的規定》，在西城區、東城區、海淀區、朝陽區等大部分區域范圍內禁燃，并將“逐步在本市行政區域內全面禁止燃放煙花爆竹”。

原《法制日報》曾報道稱，此后，一場“禁放潮”波及全國，包括上海、武漢、西安在內的282個城市頒布了類似法令，禁放煙花爆竹。其中，大多數頒布禁令時間集中在1992年至1995年。

多地下發“禁燃令”后，關于“希望燃放鞭炮，找回年味兒”等呼聲不斷出現，在此背景下，有的城市政策開始松動。

2003年12月，山東青島率先修改政策，允許在春節期間燃放煙花爆竹。2005年春節前，北京市政府規定，允許居住在城八區五環以外地區的居民燃放煙花爆竹。

據媒體統計，在爆竹聲中度過2005年春節的“開禁”城市達106個。到2006年年底，全國有200多個城市實行了“禁改限”。

2013年，嚴重霧霾席卷全國多個城市。此后，多地燃放煙花爆竹的政策開始收緊。

據公安部數據顯示，2017年，全國共有444個城市禁止燃放煙花爆竹，764個城市限制燃放；2018年，全國803個縣級以上城市禁止燃放煙花爆竹。

有的地方推行“禁燃令”并不順利。例如，2017年1月14日，河南省環境污染防治攻堅戰領導小組辦公室發出緊急通知，進一步擴大禁止燃放煙花爆竹區域范圍，全省包括鄉鎮、農村在春節期間全面禁止燃放煙花爆竹。這也被稱為河南省“最嚴禁燃令”。

讓制定者意外的是，該“禁燃令”引來一片反對聲。河南省近百名煙花爆竹經銷商在鄭州聚集，要向河南省政府反映情況。當年1月16日，上述辦公室緊急下發文件，收回“禁燃令”。該辦公室工作人員對媒體稱“轉彎轉得太快，有點措手不及了”。河南省環保廳工作人員對外解釋稱，文件下發后，民眾反應比較強烈，考慮到該通知與中國傳統文化可能產生矛盾，經過研究，決定收回該通知。

政策在變化，觀點的博弈更是從未停止。

江蘇省連云港市生態環境局副局長劉海軍曾表示，煙花爆竹燃放會產生二氧化硫、一氧化碳等氣態污染物，而春節期間是煙花爆竹燃放的高發時間段，尤其是大量煙花爆竹集中燃放后，可造成環境空氣質量瞬時達重度及以上污染水平。在不利氣象條件下，產生的大氣污染物無法在短時間內及時擴散，還將導致長時間連續性環境污染。

北京政府法制研究會副會長解志勇認為，從保護優秀傳統文化或者民俗文化的角度來講，限制燃放或者禁燃對于保護空氣質量和城市密集區的安全其實是有好處的，但是也造成了負面影響，年味越來越淡，沒有“爆竹聲中一歲除”的感觸，這其實是我們一種很大的、隱性的文化損失。

常紀文告訴《中國新聞周刊》，他對燃放煙火爆竹的態度也有一個從支持“嚴控甚至禁放”到呼吁“禁改限”的轉變過程。

2013年，基于當時大氣污染的嚴重形勢，常紀文認為，為了公民的健康，地方政府可以結合氣象和大氣污染現狀，對春節期間燃放煙花爆竹的行為進行限制甚至禁止。

常紀文稱，近年來，通過多種措施，我國大氣治理的成效不斷顯現，特別是最近兩年來，很多城市年均PM2.5濃度為每立方米20～30微克。盡管還要繼續改善，但春節期間如允許燃放煙花爆竹，大氣污染物濃度年度占比也非常小。所以現在“禁改限”已有客觀必要性。

為此，他多次向全國人大常委會相關機構領導和北京市人大呼吁“禁改限”。常紀文的轉變也代表了許多人的想法。2023年以來，多地渴望放開“禁燃令”的呼聲高漲，深圳市還有11位人大代表提出《關于解除城市民眾燃放煙花爆竹的建議》。

2023年12月11日，深圳市應急管理局網站發布消息回應稱，深圳不宜放開煙花爆竹禁令。當前，市場銷售的煙花爆竹已經不是傳統意義上的煙花爆竹了。為了追求震撼效果，煙花爆竹體積越做越大、花樣越來越新奇，燃放爆炸的殺傷半徑不等，部分爆炸威力已相當于小型炸彈，很容易致人傷殘甚至死亡。

該局還稱，2023年春節，北京、上海等城市在城鄉接合部的空曠地帶劃定區域，允許市民群眾在限定時段燃放煙花爆竹，但深圳卻難以做到。深圳除了高密度的建筑，就是草木茂盛的城市公園，找不到空曠的城鄉接合部。在燃放煙花爆竹問題上，深圳的自然條件和政策取向與國內其他一線城市沒有可比性。

《中國新聞周刊》注意到，2023年12月，全國仍有多地宣布全域全時段禁止燃放煙花爆竹。

2023年12月7日，陜西咸陽市發布通告稱，該市行政管理區域內全域全時段禁止銷售燃放煙花爆竹；同年12月14日，河南固始縣稱，該縣全域全時段禁止燃放煙花爆竹。此外，安徽省亳州市渦陽縣、河南省許昌市等也發布了全域禁燃的通告。

這些城市在發布“禁燃令”時，也提到了罰款的懲戒措施。

2023年10月23日，陜西省西安市周至縣政府發布《關于禁售禁放煙花爆竹的通告》稱，非法經營煙花爆竹制品的，由應急管理部門責令停止非法經營活動，處2萬元以上10萬元以下罰款，并沒收非法經營的物品及違法所得。

周至縣應急管理局一位郭姓科長告訴《中國新聞周刊》，周至縣全面禁售禁放煙花爆竹已持續數年，包括農村在內的全縣所有區域都禁售禁放。“從處罰情況看，罰款數萬元的很多，很多人還因非法儲存、銷售煙花爆竹等原因被拘留過。”

在全國人大法工委履行備案審查職責，表態地方要修改“禁燃令”后，有的區縣已積極回應，將全域禁放放寬為劃區禁放。

2023年12月29日，濟南市章丘區政府發布公告稱，根據《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規定》，結合章丘區實際，劃定了禁止燃放煙花爆竹范圍。公告自2023年12月30日起施行，有效期至2027年9月30日。

此前，章丘區政府曾發布公告稱，自2019年1月1日起，在全區范圍內禁止燃放煙花爆竹，不得銷售（儲存）煙花爆竹。

中國政法大學行政法學教授王成棟告訴《中國新聞周刊》，燃放煙花爆竹本是公民的一項自然權利，也是中國人表達情感的一種重要方式，有了相關立法后公民燃放煙花爆竹的權利也沒有完全剝奪。但從現實情況看，全國人大以及國務院的一些限制性規定，在地方上被層層加碼了，甚至一些區縣要求“全域禁燃”“全時段禁放”，這是對公民權利的一種剝奪。此次全國人大法工委發聲，是對群眾呼聲的一種回應。

2006年，國務院出臺的《煙花爆竹安全管理條例》明確，“縣級以上地方人民政府可以根據本行政區域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類”。

輿論分析認為，這一授權規定，較大程度賦予了縣級以上地方政府裁量判斷余地，一個目的正是推動各地根據現實情況綜合考量，靈活機動地作出科學安排和部署，避免“一刀切”式的生硬施策。

但現實中，不少地方政府還是采取了“全域禁燃”的措施。常紀文稱，多地“全域禁燃”的根本原因是大氣污染治理考核壓力。

常紀文告訴《中國新聞周刊》，他曾跟多位市長、區縣長、環保局局長等探討過該話題，他們也普遍認為“全域禁燃”的一刀切做法不合理，希望可以“禁改限”。但在大氣污染治理的考核壓力下，如果全面放開，他們也擔心被追責。

2018年12月27日，安徽省委、安徽省政府發布通報，問責了151名干部。其中提到，亳州市大氣污染防治工作不力、空氣質量持續惡化污染嚴重問題。“亳州市政府不顧重污染天氣，在組織有關活動時，仍然多次燃放煙花，加劇局部空氣污染程度。”時任亳州市長、時任亳州市環保局局長等因此受到警告處分。

2023年12月26日，甘肅平涼市，派出所民輔警在一家煙花爆竹售賣點開展安全檢查。圖/中新

安徽亳州市渦陽縣應急管理局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，根據亳州市相關文件等，2023年12月，渦陽縣發布《關于全面禁止燃放煙花爆竹的通告》。渦陽縣實施全面禁燃已有多年，這幾年每年1月1日到3月31日都全面禁放。“亳州大氣污染程度非常嚴重，亳州市壓力都很大”。

陜西省周至縣應急管理局一位科長也告訴《中國新聞周刊》，周至縣全域禁售禁放與大氣污染嚴重有關。

2023年4月6日，周至縣召開全縣大氣污染治理專項行動動員會。會上，縣委書記聞其偉指出：近年來，周至縣空氣質量呈現穩中向好趨勢，但成效并不穩固。大氣污染治理工作面臨的形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。

常紀文強調，“禁改限”是根據大氣污染情況和民眾呼聲作出的調整，并非是對此前大氣污染防治工作的否定。他建議，為讓一些地方主政者和環保官員沒有后顧之憂，可以規定在大年除夕夜、春節和元宵節時，大氣污染指數不納入考核指標。

王成棟也認為，今后要想將“禁改限”落到實處，關鍵是要調整環保考核方法，“不能既讓馬兒跑，又想馬兒不吃草。只有讓大氣污染考核方面更科學，才能讓‘禁改限’不流于形式。當然，這種松綁力度還需要相關部門研討制定”。

我國地域幅員遼闊，城市間差異性大，這也決定了制定“禁改限”政策時，考驗著地方政府的應對能力。

常紀文表示，相關城市要根據自身情況，劃定可燃放的區域與時間，規范煙花炮竹的品種，減少污染與噪聲。他建議，可以規定除樓道、樓頂、小區內、人群密集場所、醫院等場所不得燃放外，各地可劃定允許在小區門口、大型廣場、空曠區域等地段定時燃放的區域，規定燃放的煙花爆竹品種。一些煙花爆竹企業也應當改進技術，研制環保型煙花，降低大氣污染。

王成棟認為，“禁改限”后，在人口密集的城區，可燃物多的地方（加油站、化工廠等）、特殊場所（醫院、養老機構等）不適合放開。哪些地方可以燃放，不同的城市要根據自身特點來劃定，在此過程中，要集思廣益，廣泛征求群眾意見。

他說，目前離春節還有一個多月時間。進入2024年1月后，地方上各級人大都要開會，各地政策調整應該會集中在春節前。預計在各地人大會，包括政府的相關會議上就會有所落實。

“所以我的判斷是，今年的春節會聽到更多的鞭炮聲，比往年熱鬧一點。”王成棟稱。

備案審查糾偏“禁燃令”后，備案審查制度也受到關注。

據媒體報道，備案審查就是對法規、司法解釋等規范性文件中的合憲性、合法性、適當性等問題開展審查研究，對存在不符合憲法法律規定、明顯不適當等問題的，督促制定機關予以改正。主要負責這一工作的部門是全國人大常委會法工委。

中國備案審查機制始于1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，該法規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

王成棟表示，立法法明確，公民、社會團體、企業事業組織等都可向人大常委會提出審查建議，由常務委員會工作機構進行審查。具體向哪里提意見要看具體的被審查對象。

“比如河北省石家莊市人大及常委會通過了一個地方性法規，河北省人大常委會有權直接對其審查。其他主體（如公民、石家莊市政府、市人大、市檢察院等）可以向石家莊市人大及上級人大直至全國人大常委會法工委提出審查建議。”王成棟舉例稱。

武漢大學法學院教授秦前紅稱，備案審查主要是一種事后監督形式，其直接目的在于保障法治的統一。備案審查制度設立運行至今已有40多年時間，越來越多為外界所見是官方和民間“雙向合力”的結果。

他認為，因為一個個具體個案，備案審查制度被“激活”了。最典型的比如孫志剛案，人們在法治空間里尋找改變路徑，發現了備案審查制度，通過給全國人大常委會提請備案審查，最終促使國務院主動廢止了收容教育制度。

2017年以來，全國人大常委會會議每年都聽取和審議法工委關于備案審查工作情況的報告。時任全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹曾在2017年12月介紹說，全國人大常委會法工委收到公民、組織提出的審查建議后，每件都要登記造冊且都要有編號，因此絕對不會出現石沉大海的現象。

據介紹，通常，收到審查建議后，登記之后要進行梳理，看是否屬于審查范圍。如果不屬于全國人大常委會審查范圍，會轉送相關部門，轉送同時也會發轉送函，要求相關部門把結果反饋審查建議人，必要時也要向全國人大常委會反饋。納入審查范圍的，全國人大常委會會將審查建議發送給行政法規、地方性法規、司法解釋的制定機關，比如國務院、兩高、地方人大等，要求在規定期限內作出說明、反饋意見，限十五天或一個月。

沈春耀介紹，2023年，共收到公民、組織提出的審查建議2827件，其中，書面寄送的2282件，通過備案審查在線提交平臺提出的545件。全國人大法工委對審查建議逐一進行研究，提出審查意見，并按規定向審查建議人反饋。

王成棟告訴《中國新聞周刊》，現在我國的備案審查制度已比較完善。根據監督法和立法法的規定，各級人大都有監督權。現在的備案審查監督工作主要集中在全國人大。“實際上尤其是省一級的人大及其常委會，較大的市（如省會城市、副省級城市等）人大及其常委會，也應分別履行職責，不能把所有問題都聚集到全國人大。”