協同聯動:反家暴治理效能提升的邏輯與進路

董青梅 李 悅

(西北政法大學 法治學院,西安 710000)

踐行社會主義核心價值觀,涵養優良家風,弘揚家庭道德,最大限度預防和制止家庭暴力,是我國一直以來倡導的優良美德。在立法上,國家頒布了一系列的法律法規及配套意見、辦法;在司法上,具體的裁判加大了對家庭暴力的懲罰與教育力度,預防家庭暴力的法律制度體系逐步形成。但由于多種因素的影響,家庭暴力仍時有發生,有的造成嚴重的不良后果,本文現就協同聯動治理家庭暴力作一探討。

一、家庭暴力的含義和范圍

2016年我國頒布實施的《中華人民共和國反家暴法》第二條明確指出,家庭暴力是家庭成員之間所實施的身體以及精神等侵害行為,包括但不限于以捆綁、毆打、殘害、限制人身自由及經常性謾罵、恐嚇等方式,這些行為使受害者身體或精神感到痛苦,并且損害了受害者的身體健康和人格尊嚴。家庭暴力(家庭+暴力)=家庭(夫妻、父母子女及其他法律規定的主體)+暴力(身體+精神),從這個公式看,暴力的范圍比刑法規定的暴力范圍要大,包涵了精神暴力。家庭暴力不單包括男性對女性的暴力,也包括女性對男性的暴力;不僅包含配偶之間的暴力,也包含對父母、子女、兄弟姐妹等家庭成員的暴力;按照受害者類型劃分,家庭暴力可分為親密伴侶暴力、兒童暴力、老年人暴力,一般有普遍性和嚴重性、反復性、形式多樣、暴力隱蔽等特征[1]。家庭暴力的促發因素常常來自于家庭經歷、子女教育、夫妻感情,工作、人際糾紛、精神疾病等問題。

二、家庭暴力防治工作存在的問題

(一)公民對防治家庭暴力的法律認知不足

一些人缺乏對防治家庭暴力的基本認知,有的施暴者和受害者并不知道有關家庭暴力的法律規定,也不知道當受侵害時該如何拿起法律武器保護自己。再者,家庭暴力與社會暴力行為有著顯著的區別,由于家庭暴力往往發生于家庭成員之間,隱蔽性極強,受害者大多忍氣吞聲,知情者選擇裝作毫不知情甚至把它當作一種個人秘密,這些都會導致家庭暴力事件的發生,助長施暴者肆無忌憚的心理,產生更加惡劣的影響。

(二)保障機制的缺失

家庭暴力案件有著一定的復雜性,法官在處理類似家事案件時會存在危急人身安全的風險,這些隱秘的風險往往被人們所忽視,不能為法官提供良好的保障措施必然會影響司法裁判工作的進行。

對于活躍在一線的反家暴工作者,社會通常缺乏關注。大部分反家暴工作者都會受到人身攻擊與語言威脅,缺失的安全保護和無力改變的共情之心使得反家暴工作開展更加艱難。重視反家暴工作不應只關注工作成效,更要重視從業者的心理健康和壓力,以及在極端情況下可能面臨的人身傷害風險。

(三)協同效率不高

家庭暴力協同治理涉及多個行政單位和執法機構,依照職能設置形成了條塊管理結構,“條”上的業務互動多,效率相應較高,但是“塊”上的部門互動較少,橫向之間缺乏制度化的互通與合作機制,協同程度低,辦案效率不理想。例如公安機關在處置家庭暴力案件中的過程和結果,并不能及時通知和分享給其他協同的職責單位,婦聯和社區要依靠當事人主動報案后或者得到相關部門的通知后才能介入,并提供相應的服務,案件發現、處置和跟蹤過程中的協同效率不高。

三、反家暴聯動干預機制的實踐邏輯

(一)國外反家暴聯動干預機制的實踐

美國形成了比較完整的家庭暴力案件處理程序。在社區成立反家庭暴力委員會,為受害者提供報警、庇護、預防、醫療等服務。為了有效地施行美國國會于1994年通過的《針對婦女暴力法案》,司法系統內部加強改革,出臺有力的針對性政策,嚴格執行起訴程序。對施暴者的治療過程進行全面、嚴密的監督,廣泛使用限制人身令限制施暴者的人身自由,任何違反規定的行為都將被起訴[2]。通過社區服務提供者和司法系統協同合作的方式,給受害者提供必要的資源,降低再次遭受家庭暴力的風險,同時運用司法系統和社會服務系統保護受害者,增加施暴者對自己行為負責的可能性。

2021年4月29日,《家庭暴力法案2021》正式成為英國法律。英國政府一直采取行動致力于建立更加公平公正的、對家暴“零容忍”的社會環境。該法案是英國第一次以法律的形式明確家庭暴力的含義,并將兒童列入受害者的范圍,更加清晰地界定了家庭暴力的行為類型。英國通過完善反家暴的法律體系,建立了全面的社會支持體系,通過優化社會救助等方式幫助家暴受害者脫離困境[3]。

2019年,澳大利亞政府發布了一項嚴厲的法令,禁止任何有家庭暴力犯罪前科的人員入境,同時對于已經入境但出現施加家庭暴力行為的外國人剝奪其居留權[4]。澳大利亞對于反家暴的立法開展較早,也有比較多的實踐。在應對家庭暴力案件方面,投入了大量的警力,對報警事件迅速響應,及時調查取證并且做好事后防范工作。在各州也有關于家庭保護令的規定,均由法院裁定頒發,保護被害人的權益。在國家層面持續關注家庭暴力問題并提供支持和幫助,不斷創新家庭暴力的受害者保護制度。

(二)國內反家暴聯動干預機制的實踐

我國首個有關防范家庭暴力的地方性規范文件是湖南省于1996年出臺的《關于防治家庭暴力的若干規定》。湖南省始終把家庭暴力事件的治理作為各級政府的重要工作,經過多年的發展,建立了一套由政府主導,聯動分管各部門、各組織綜合防治家庭暴力的工作體制。由公安和司法部門制定具體工作方案,保證接到案件后迅速出警。在市級法院成立婦女維權眾議庭,聯動派出所以及社區內的專業人士開展維權。對于人身保護令的案件獨立審案,快速完結審查和辦案。

2018年,云南省曲靖市將家庭安全風險評估納入市域社會治理現代化工作“一把手”重點工程,多方協同,加強對家庭安全的風險評估,以期更好地保障婦女和孩子的權利,打造家庭暴力治理“一呼百應、同頻共振”的新局面。通過建立跨越線上線下的多元化協同的綜合性公共服務平臺,將家庭暴力、性侵害、婚姻糾紛等事務納入網格員工作職責清單,讓全市婦女兒童能夠“一窗受理,集成服務”,保障社會的穩定發展。

深圳市寶安區在全國率先構建網格化基層治理體系和全區一體化大數據,以此為支撐探索推進智慧社區建設,打造“看得見、摸得著、可感受”的智能智慧社區,實現以智治促善治,使基層社區治理插上智慧的翅膀。經過幾年的實踐,初步形成多部門聯動協同、全流程閉環治理的家庭矛盾糾紛疏導和處置機制。2022年,寶安區的經驗得到中央八部委的認可,獲得“國家智能社會治理實驗基地—社區治理特色基地”稱號。

(三)陜西省的家庭暴力防治實踐

2020年12月1日,《陜西省實施〈中華人民共和國反家庭暴力法〉辦法》(以下簡稱《實施辦法》)開始執行,為陜西省的反家暴工作提供了強有力的保障,不僅有效地阻斷了家暴的發生,而且保障了婦女兒童的正當權利,這一舉措的推行,為陜西省的社會治理帶來新的突破。陜西省歷來重視反家庭暴力的立法實踐,省內各地區分別創新工作機制,開創基層社會治理新局面。

一是多舉措預防家庭暴力。《實施辦法》明確規定,醫療機構、人民調解組織、用人單位應當積極參與反對家庭暴力的宣傳教育,并將其納入基層自治體系特別是居委會、村委會制定的居民公約、村民公約,以達到有效預防家庭暴力的目的。結合網絡時代的媒介傳播特點,開發小視頻、微信公眾號等普法平臺和途徑,進一步提升反家庭暴力普法宣傳工作水平。

二是創建婦女權益保護新模式。漢陰縣婦聯積極響應國家政策,認真學習貫徹關于人民信訪工作的重要思想,根據“321”基層治理模式,以“黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系居民”為紐帶,采用等級類別管理,主動進行集體討論、結對幫助、入戶調研,深刻把握家庭暴力與侵犯他人合法權益的潛在風險,從根本上防止此類事件的發生。西安市雁塔區人民法院依托多元糾紛化解機制,打造“法院+婦聯”聯動合作,專門處理該類糾紛,“反家暴訴源治理解民憂”榮獲2023年全國法院一站式建設優秀改革創新成果之十大最受歡迎一站式建設改革創新成果。鄠邑區人民檢察院和婦聯合力構建司法救助模式,形成多元救助幫扶格局。以檢察機關數字化改革為契機,積極打造“數據篩查”模式,開展高質量監督,利用數字賦能篩選救助線索,使符合條件的婦女等均能夠及時得到救助,同時從落實資金、就業等方面進行幫扶,延伸司法工作的成效,從根本上提升被救助婦女的幸福指數。

三是筑就兒童保護屏障。經陜西省婦聯的調查,許多被家庭暴力和性侵害的兒童,多數是因為監護人對孩子的性保護意識不足、性教育不到位等原因受到傷害的。為了解決這一問題,陜西省婦聯和北京眾一公益基金會聯手,制定“種子計劃”,從法律教育領域招募擁有豐富經驗的專家和婦聯維權工作者,共同組建陜西省法律工作者協會。為更好地保障婦幼的權益,陜西省婦聯投入了更多的教育資源,成立了一支由資深志愿人員組成的團體,以期讓所有的孩子擺脫性侵害,為婦女兒童提供所需的支持和幫助。

四、反家暴聯動機制的優化路徑

(一)健全協同治理制度

健全相關的家庭暴力聯動處置機制,加強相關主體聯動,落實強制報告、首接負責、聯席會議等制度,保障家庭暴力處置有據可依、高效聯動。首先,由參與家庭暴力治理的多方主體召開聯席會議,各個部門溝通分析家庭暴力聯動過程中存在的重大問題,交流分享家庭暴力治理工作經驗。其次,轉變主導部門治理的固有觀念,借助信息化技術推動各部門協同治理,充分調動基層社會治理主體間的合作積極性,減輕各部門工作壓力。最后,擴大協同主體范圍。家庭暴力涉及家庭與社會多方面的問題,涉及教育、經濟、法律、心理多個領域,需要各方聯合、共同治理。

(二)構建反家暴社會支持網絡和聯動機制

家暴問題的根源在于社會支持體系的缺失,所以在反家暴工作中應重點協助構建反家暴社會支持體系,建立落實居委(村委)會、單位對家暴的強制報告制度,公安機關要加強宣傳,及時收集家暴和問題家庭的成員信息,提高預防家庭暴力能力。吸納第三方組織,補充政府人員短缺,增強矛盾解決的靈活性和有效性。通過管理單位的信息平臺、小程序、手機軟件等途徑,增加數字服務,設立“秦家護e線上平臺”、小程序,構建一站式多機制聯動防治體系,搭建反家暴大數據庫,構建互動融合、多端口、高效率的省域反家暴信息化體系,為省域社會治理提供數據分析和智力支撐。通過信息化處理實現高效便捷的存儲、流轉記錄和處置,案件全過程數字化記錄、全流程信息化查辦、高效流轉,以提高工作效率,對家庭暴力案件進行有效預防、處置,及時幫扶被害人。完善社會參與渠道,引導物業工作者、網格員、樓長等工作人員參與進來,切實將反家暴工作落實到一線,有效進行糾紛排查,降低民轉刑的概率。

(三)建立受暴者治療和施暴者矯治中心

建立受暴者診療中心不僅能夠為受暴者提供醫療干預,進行健康照顧服務,而且可以明確醫療機構的報告義務,拓寬家庭暴力事件的發現和救助渠道,有效辨別潛在的受害者,預防家庭暴力的再次發生,提供針對性的醫療救助。家庭暴力事件發生后,僅給受害者提供服務并不能有效阻止暴力的再次發生,也必須為施暴者提供干預治療服務。治療施暴者最常見的方法有:心理動力學治療、女性主義治療和認知—行為治療[5]。心理學是最早應用于施暴者治療的,心理學認為,施暴者的人格和情感傾向是對他人施加暴力的主要原因,要幫助他們充分認識到這一點,引導他們控制好情緒,控制自己的暴力沖動。

(四)提供保護性與支持性的社工服務

首先,建立庇護中心為受暴者提供安全庇護,幫助受暴者獲得生理和心理的健康恢復,保證她們能夠得到法律的幫助、老人子女受到照顧以及增強自強自立的能力。其次,提供心理教育和支持性的咨詢服務。包括家暴后治療及心理教育,針對不同問題提供個性化咨詢,有效改善受暴者的自尊水平,降低焦慮、抑郁和敵意等負面情緒。最后,建立互助團體。通過互助團體引導受暴者及時獲得支持和救助,開展互助交流活動,改善家庭溝通方式,分解互助成員的個人壓力,推動和諧家庭建設。

(五)創新反家暴社會工作宣傳

家庭暴力的頻繁發生與社會成員的冷漠以及缺乏法律意識密不可分。為了減少這種情況的發生,必須加強道德教育、法律宣傳以及思想教育,讓每一個人都能夠正確地認識到自己的權利和義務,提高人們對家庭暴力危害的認識,引導受害者糾正“逆來順受”等錯誤思想,讓更多的受害者拿起法律武器來維護自己的合法權益。加大宣傳反家庭暴力的典型案例,使每個公民提高認識、崇德守法。學校等機構應加強培養學生反家暴意識,遭遇家庭暴力時應及時向公安機關報案。

五、結語

有安全穩定的環境、良好的家庭后盾、健康的家庭生態,就能夠為個人發展提供有力支撐,就能夠為國家、所在單位安心工作并做出應有的貢獻。因此,反家庭暴力構成了政府基層社會治理工作的重要內容之一,亦是維護人格權益、社會文明、社會安定的必然要求。 家庭暴力的社會治理需要多部門協同合作,但是目前婦聯、公安機關、人民法院、法律援助、婚姻調解機構沒有在家庭暴力治理上形成信息的共享、相互配合的機制,存在“九龍治水”的情形,治理效果不明顯。加強家庭暴力社會治理的現代化和智能化水平,形成多機構聯動處理家庭暴力的工作模式,就會大大提高家暴處置效率,提高救助、干預的效率,提升家庭暴力治理水平,從而將惡性事件扼殺在搖籃里。