我國高等教育治理體系的現代化研究

劉衛鋒 程樸

摘? ? 要：政府對高等教育的管理不僅要在內容上合法，也要在過程上合法。若制定的高等教育行政管理規范過于強調競爭和經濟，會影響到高校的知名度和發展。對德國、美國、法國如何克服利益沖突進行比較法學研究，同時對我國高等教育治理體系的基本法理和法哲學進行梳理，提出建構以尊重高校自主權為基礎的現代化治理體系，修正注重經濟利益的評價標準。此外，還應當根據距離原則和比例原則，調整政府與高校之間的距離，以保障高等教育更好地服務于社會經濟的發展。

關鍵詞：高校結構性改革；高等教育；治理體系；現代化

中圖分類號：G649.21? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1002-4107（2024）03-0006-08

一、問題提出

隨著中國教育進入新時代，經濟高質量發展、高等教育普及化推進、新興城市快速發展等因素成為我國高等教育結構調整的重要動力。目前，中國已成為名副其實的高等教育大國，然而，在高等教育結構調整上，是強化對高校自律教育的研究與規范以增加高校財務的穩健性和自給自足能力，還是放松管制強化高校的自由來保障教育，這都需要深思熟慮。在此種背景下，這兩種視角的矛盾逐漸加深。吉魯（Giroux）在反對新自由主義的戰爭中指出以“公共”為基礎的高校正逐漸企業化（商業化）[1]。《中國教育現代化2035》提出了要“建成中國特色、世界一流的高等教育體系，高等教育普及程度達到發達國家水平”。面對建設教育強國的總體部署和戰略設計的要求，針對高等教育結構調整面臨的問題必須進行重新審視[2]。

盡管我國出臺了高等教育相關的方針政策和行政法規，但高校債務問題引發的財政危機現象并未從根本上得到解決。盡管我國高等教育的縱向層次結構日趨成熟，但重點高校均集中于一、二線城市，中小城市高等教育逐漸稀薄。不僅如此，教育部關于高等教育的管理規范并沒有充分發揮作用。高等教育與社會之間的討論與溝通沒有充分考慮，現行的部分行政管理規范已不合時宜。基于這一背景，有必要審視高等教育治理體系的標準、內容和方式是否恰當，以及存在的問題，甚至應當檢討問題的根本性成因等。基于上述問題，采用比較分析法和歷史分析法進行研究，以及針對現行問題通過法學理論與法哲學進行論證，最后提出相應的解決對策。

二、高等教育治理體系的比較法審視

（一）德國高等教育治理體系的改革

德國《教育基本法》第7條第1款規定：“所有學校制度均受國家監管。”據此，雖然由州立高校根據各州的“文化主權”來制定，但受聯邦監管。因此，聯邦和州共同對高等教育進行監管。這意味著國家控制教育，也意味著當高等教育機制運行失靈時，國家也會直接進行管理。在德國，對高等教育管理的態度不是片面的專制或自由放任，而是原則上尊重高校自治，但在該機制運行不正常時進行干預或者管控。德國的高等教育制度經歷了兩次改革。自洪堡和施賴耶爾之后，德國一直在思考和尋求保護高等教育不受“政治干預”和“經濟約束”的合理化方案。20世紀60年代初期，德國高校在新自由主義浪潮、美國的高校評估體系、經濟危機等因素的影響下，其治理體系臨近崩潰邊緣。這種情形下，改革論者和現有高校體制的維持論者之間展開了激烈爭論。德國高校第一次改革的浪潮始于“68運動”，這次運動為德國高等教育的政策發展和協調奠定了基礎。當時，德國正處于是否要依賴新自由主義下的美國式高等教育的爭辯中，這次改革對促進德國高等教育現代化改革和改善惡劣教育環境提供了契機，又稱為“技術主義高校改革”。但是，德國并沒有迎合側重于經濟的新自由主義和美國的高校評價體系，而是從質的方向和價值上進行修正，有效地克服了高等教育面臨的危機，落實了高水平的高等教育體系改革。針對德國而言，德國高等教育的第一個目標是在理論層面保證對質量的重視，而不是關注經濟效用。在德國，高等教育以公辦高校為中心，落實聯邦和州的財政責任。同時，企業為了落實社會責任，加強了對公辦高校和民辦高校的資金支持力度。

德國高等教育的第二次改革浪潮始于1999年的《博洛尼亞宣言》（Bologna Declaration），這次改革推動了歐洲高等教育的質的飛躍[3]。然而，在《2005年卑爾根宣言》和《2007年倫敦宣言》中，討論的重點是提高和保證高等教育質量，而不是高校的數量增長。德國一直在規劃一個不同階段的規模教育體系，如通過考試攻讀碩士和博士課程，而目前轉變為面向碩士和博士生的“兩級教學系統”。此外，在引入歐洲學分轉換系統（ECTS）的同時，還引入了相對評價學分系統和模塊系統。

但是，需要注意的是，這種外部變化并不意味著向美國式高等教育體系量化的轉變，而是追求一種和諧的方式，在保證德國高等教育質量的同時，部分適用簡便的美國模式。關于引入競爭自由這一德國高等教育改革的核心理念，克恩斯滕在德國公法學者大會上明確解釋了其含義，即不是在無限競爭的自由下脫離高等教育，而是引入競爭自由進而創造競爭以實現公平。因此，德國在一定時期內接受歐洲其他國家的教育，并獲得全球化教育的支持。這為我國高等教育改革提供了借鑒。然而，隨著我國高等教育規范數量的不斷增加，不禁令人開始反思是不是錯誤理解和運用“競爭自由”的內涵。從比較法的角度來看，盡管德國在美國高等教育評價標準和體系下的評價不理想，但德國高校在學術水平和研究層面長期保持世界第一。

（二）法國高等教育治理體系的舉措及理念

法國高等教育的改革始于法蘭西第三共和國時期，在法國涂爾干學校的影響下，大多數高校開始主張高校教育的權利，并由此引發了革命性變革的浪潮。這也導致了高等教育管理的重大變革——轉向民主和系統的方向發展。在這里，備受關注的是全球高等教育改革具有共同性，且相互影響。這也意味著可以為我國高等教育治理體系的現代化提供重要借鑒意義。《費里法案》（Loi Faure）的頒布被視為高等教育重大改革的成

果。該法案保障了教師和研究人員的獨立性和創造性，同時保障了最佳課程和學生的自由選擇。此外，該法案還強調跨學科教育，實行教育研究委員會、高校指導委員會、校長選舉等學校自治的行政和教學方式，以及教育內容的自治、高校財政的自治。在此基礎上，法國高等教育改革繼續被推進，又頒布了《薩瓦利法案》（Loi

Savary），該法案對《費里法案》進行了一些修正。這次改革的目的是提高全體公民的教育水平，進而為優秀人才創造附加值。《薩瓦利法案》的一個重要特點是引入了“高校教育公共服務”的概念，著力開展就業指導，降低高校生不及格率，在行政、教育、財政三個領域基本實現高等學校的自主權。法國于2006年又頒布了《政策研究法案》（Loi de programme pour la recherche），以加強高等學校的研究功能，并將分散的高校合并成綜合型高校。

為了適應歐盟不斷變化的教育環境，法國通過頒布《大學自由和責任法案》（Loi Pécresse）繼續進行教育改革，以此來促進高校學生就業，同時增加了其職業規劃和就業指導。此外，為解決低效率運營的問題，在高校內部設立多個運營委員會，采用校長負責制的高校經營方法。總之，《大學自由和責任法案》是一部檢討以往安逸的官僚主義方式而導致的高校設施落后和對惡劣的研究環境置之不理的法律。同時，法國為了保障高校“研究中心”的地位，規定了應當給予高校最大的支持以加強其科研力量，達到國際水平。不僅如此，還規定了以公開和適當的方式對科研成果進行評價，強化了“科研成果保障”的目的。為了與高校的公共性相協調，尊重高校的民主性和教育領域的裁量職能，明確了其裁量權范圍。運營委員會應當側重于聘用外部人員，提高其效率和專業性。《大學自由和責任法案》的制定是為了實現高校的自治，校長有權對學校的任何干預持反對意見。在人員方面，改進教師聘任方式，實行公開、適度招聘制度。在高校財務方面，允許高校自主進行預算和人員管理，以及調整高校教師的課時。隨后，法國又頒布《菲奧拉索法案》（Loi Fioraso），其宗旨是在保障高校自主權的同時，降低高校畢業生的畢業率，為學生提供切實的救濟，加強職業規劃和就業選擇。總之，法國試圖通過強調高校和教育的公共性并將其視為與政府密切相關的公共管理部門來忠實履行其國家和社會責任。

（三）美國高等教育治理體系的探索

美國高等教育改革的典型特征是徹底保障高校的“競爭自由”，盡可能地體現出“競爭制度”。然而，美國高校在新自由主義和新公共管理理論下也面臨危機。高校徹底地被企業化和全球化可能使高校的現代屬性和本質面臨崩潰，最終成為“職業主義的工具”甚至“人力輸出機構”。美國高校的世界競爭力也是在這種背景下形成的。新自由主義和新公共管理理論的核心是競爭自由和市場經濟理論，而美國高等教育的改革方向迎合了這一潮流。

然而，值得關注的是美國高校的改革方向并不僅僅專注于新自由主義的市場經濟理論。哈佛大學在最初以新自由主義和新公共管理理論為主導的情況下，也進行了以任人唯賢為主的高等教育改革。哈佛大學等克服了新自由主義的負面影響，修正了新公共管理理論，轉向“后期新公共管理理論（Post-NPM）”這一全球趨勢，同時致力于充分接受基于平等與社會正義的高校自由與民主主義。哈佛大學克服傳統的學院形式，將其轉變為研究型大學，在大學的角色和功能上實現了學術和技術的雙重保障。不僅如此，部分美國高校也在受德國等歐洲高校的影響，且正朝著這種方向修正。

三、高等教育治理體系的理論檢討

帕森斯提出了高等教育制度必須同時具備的四個要件。第一，技能性和學術性的人才培養是核心。第二，專業訓練和新信息及通訊的生產。第三，落實普遍教育。第四，對社會進行文化上自我理解和知識上啟蒙。為了充分滿足帕森斯提出的四個要件，不僅需要從法學理論上進行完善，而且還需要對高等教育治理體系的內容進行檢討。

（一）高等教育的公共性與學術性追求

《憲法》第19條明確規定了普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育，以及強調發展社會主義教育事業的重要作用。根據《教育法》的規定，我國的學校（包括高等學校）享有下列權利：按照章程自主管理；組織實施教育教學活動；招收學生或者其他受教育者；對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；對受教育者頒發相應的學業證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或處分；管理、使用本單位的設施和經費；拒絕任何組織和個人對教育活動的非法干涉；法律、法規規定的其他權利。此外，根據《高等教育法》的相關規定，高等學校有權根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例；依法自主設置和調整學科、專業；根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務；按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作；根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配；對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。從現行規定來看，我國高校所享有的自主權利相對比較充分，但也存在相應問題。首先，法律是從宏觀層面展開的，而高校、學院、高等專科學校面臨實際問題各不相同，缺乏針對性。其次，尚未形成一個良好的法治社會的制度環境，存在教育行政機關侵犯其自主權的行為，且缺乏有效的救濟途徑等。最后，對高等學校自主權的性質缺乏清晰的認識。

另外，由于法律規定的抽象、模糊，根據環境、社會和歷史的特殊性以及社會成員的價值觀，其實施過程大相徑庭。當根據現行法律和政策制定高校教育管理條例時，在條例的性質和形式以及所追求的意識形態上形成了眾多利益，同時也伴隨著沖突和對抗。此外，高等教育是一個憲法層面的問題，是一個國家智力發展的基礎，因此，高等教育應當成為尋找正確方向的溝通和話語的對象，以防止由此產生的沖突與對抗。社會的最終共同點通過法律的制定或修訂而收斂，因而有必要分析如此集中的法律、政策意義，解讀其問題所在，并且以理論為基礎檢討其應當改善的方向并提出相應的對策。

在管理和規范高等教育時，選擇重視能力、才能以及經濟性成果還是側重于高校的公共性與社會正義存在極大爭議。例如，在人口數量下降的情況下，雖然是冷門學科，但是在為社會和國家的發展提供有意義的基礎時，根據該學科的重要性是否應該廢除，以及用怎樣的標準進行處理，其規范的合法性也會有所不同。如果缺乏這種制度，最終會像企業一樣不僅不能創造利潤，反而導致成本增加，這種情形下，否定高校和相關學院的存在價值和必要性的行政規制評價標準就會蔓延。中國高校的嚴重問題在于其監管立足于不甚合理的“評價標準”，其中批判能力和反省能力被排在實用性和有用性之后，包括教育部在內的行政機關應不斷地審視競爭自由的內涵，以及是否會出現將競爭自由統一適用于所有高校的問題。對此，柯恩斯頓（Kernsten）重新界定了其內涵，認為高校在憲法上的競爭自由必須得到保障，包括對高校學生的生存關懷。

（二）法律價值與經濟利益的平衡

正如羅爾斯在《正義論》（A Theory of Justice）一書中所強調的正義：“只有在自由和平等都能得到和諧保障情況下才能實現。”諾齊克（Nozick）和哈耶克（Hayek）等自由主義者則主張將高等教育交給市場經濟來調節。相反，像羅爾斯這種追求自由與平等者認為如果不能基本滿足高等教育在社會、經濟上的需求，在市民權利和政治自由上可能喪失其意義。羅爾斯認為政府應當把每個人的受教育程度作為一種權利來對待和提供。當國家或地方政府對高等教育的管理進行規范或者改革時，應當在這種新視角下修正評價標準，同時不應當過度傾向于與企業相同的經濟觀點[4]。以新自由主義法學理論為基礎的行政法規范目前已經跟不上時代要求。相反，最大限度地運用新自由主義競爭制度、尊重市場自治、任人唯賢等優勢，同時兼顧民主、自由、公共性、國家的保障責任等已成為全球趨勢。例如在有的國家，一門課程即使只有1名學生選修，也不會取消該課程開設。相反，在我國部分高校開設科目的選課生未達到15人或20人時則不予開課，由此每學期基本上被取消的科目達數十門。

在對比全球競爭力是否與教育部和政府的評估相符的過程中，得到了出人意料的結果：哈佛大學并不接受美國教育部和政府的評價，但仍在美國高校中排名最高。哈佛大學的教育管理排名之所以評價最高是因為它結合了定量和定性評價，高度評價了高校對社會貢獻價值和高校的公共性。高等教育的治理體系應當適當平衡涉及的利益，形成“與公共利益相協調的市場”，而不是“冷淡、清醒和自私的市場”。總之，在對高校進行評價時，有必要將憲法價值和經濟利益比較衡量，不能遺漏憲法價值、公益性以及學術性等方面的利益，以及不能錯誤地評價或者僅通過利益來衡量。

（三）高校社會責任的重新審視

早期的新公共管理理論者將高校等同于企業，因未能正確地理解高校的本質與特性，最終導致高校結構性改革的畸形。那么，是從否定高校社會責任的角度出發進行高等教育規范的改革亦或是在承認的立場上來進行，對于這一問題存在著不同選擇，高校教育的改革和管理可能將出現截然不同的結果。德國高校之所以能發展到世界水平，是因為德國高等教育的改革和規范是朝著承認和履行高校社會責任的方向進行。英國高校改革的開始也可以看作是對高校和社會責任的認可。

近年來，連企業都承認“企業社會責任”，反對單純追求經濟利益的呼聲也越來越高，但如果完全否認高校的社會責任，僅從經濟角度對高校進行管理，則犯了一個根本性的錯誤，與憲法的價值秩序格格不入。那么，高校有別于企業和其他國家機構的社會責任是什么呢？ 那就是研究、教學和向后代傳授理論基礎，使他們能夠在社會上令人信服地發揮領導作用，并在理論上參與和促進國家的管理。這種對社會和國家的學術貢獻是高校最重要的責任，因此，以高校無利可圖、待遇過高為由提出關閉或停辦大學，是非常不合理的。高校應當是知識產業革命的土壤和基礎，不應當用企業的標準，即增加銷售額和利潤，降低成本，來削減大學的規模。

（四）高等教育改革成果的理論保障

針對高等教育，有必要確保克服其中不合理、矛盾、浪費的因素。新自由主義和新公共管理理論的出發點，即引入民營企業的管理和評價方法來保障高校的績效，這顯然缺乏說服力。相反，這種做法旨在確保任人唯賢的結果，消除大學中明顯和潛在的腐敗現象，并實現一定程度的平等，在提高效率和效益方面發揮重要作用，但忽視了高校的特性與責任，試圖將其與民營企業同樣對待，會產生嚴重的錯誤和副作用。

如上所述，以修正后的新自由主義和晚期新公共管理理論為基礎的保障國家論正在德國發展為管理國家的一種工具。在這里強調的重點之一是輸出控制和競爭控制。即使在高校中，傳統的預算編制觀點也將投入作為重要的評價標準和規定內容，以分配多少資金來降低成本。但是，修正后的理論是面向社會公平，并非以儲蓄和預算本身的合理分配為目的。因此，不僅要考慮經濟效益，還要綜合考慮大學成員和公民所提供和享有的便利與滿意度，以及參與的民主價值，并據此進行調控。

（五）確保高校自主性與民主性

將經濟導向的標準強加給所有大學的高等教育管理規范，不符合憲法價值，也因不了解高校的特點而存在根本缺陷。在高校改革的方向和內容上，必須保證高校的自主性和民主性，而不是在行使高度權力的同時強迫高校進行重組和改革。在我國，高校與政府之間是一種行政管理關系，具有一定的依附性，但同時高校具有相對的自主性。《高等教育法》對此也進行了明確規定，高校是實施高等教育、面向社會自助辦學實行民主管理的事業法人，并且規定了高校的發展方向和發展目標——面向社會、自主辦學、自我發展、自我約束。然而，從實踐來看，黨委書記與校長之間權責不明，往往出現黨委書記實際掌握高校主要權力和資源的情形，導致政校不分，形成高校管理的科層化、行政化傾向。由此，高校自主、民主管理的發展目標失去了體制保障和成長環境。鑒于此，“高等教育改革的鐘聲為誰敲響”這一問題值得深思。

哈貝馬斯還強調，針對實現高校民主主義而進行的懸而未決的問題應當在高校內部“共同討論的場合”得到認可。針對高等教育管理規范在沒有這種參與和程序的前提下單方、依職權進行規范的做法應當擯棄并克服。德國或者法國等國家，在對高等教育改革過程中，規定了必須經過多數利害關系人乃至普通人及相關行政機關之間長時間的討論和協商。事實上，教育委員會和教育部以及高校委員會等各種利害關系人之間通過溝通和合作的交互式行政是非常必要的。

四、高等教育治理體系現代化的對策

（一）高校公共性保障與經濟成果的平衡

對過于偏向新自由主義理論，注重經濟、效率和生產力的高校評價標準，以及以此為基礎的高等教育管理必須進行修正。各種破壞高校公共性本質的評價標準和政策，應予以摒棄和修正。為了高校的自由和民主主義、憲法價值與經濟價值不相協調，有必要啟動協調原則。

另外，不是停留在理論上的修正，而是應當通過法律的制定和修訂來追求和諧的高等教育。針對新自由主義的競爭自由和尊重市場自主性，即使在高等教育改革下也具有不可否認的優勢。因此，從高等教育管理上也不能否定的“競爭自由和尊重市場自主性”是新自由主義的優點。但是，競爭本身不應該成為盲目的目的。只有實現經濟性和公益性的協調，修正高等教育管理規范才較為合理。公益性包括高校的自由和批判性思考以及創造性思考的涵養等。從人工智能和大數據的第四次工業革命中可以看出，我們需要持續秉持著創造性、劃時代、打破現有框架的思考方式。因此，為了培養出符合未來知識產業的創意型人才，針對現在沒有人氣或在經濟上不能創造出利潤的科目或學科，高校等不能隨意貶低，應該和其他學科受到同等的尊重。不僅如此，教育是面向未來的投資，并不是像公司那樣可以立即創造收益。

究竟是重視高校的“實用性”還是“知識本身的價值與體系”，事實上本身存在著沖突。然而，創造性能力并不是通過學科廢除、調整或者政策需要等來實現。相反，即使不考慮經濟效益，也應當在培養自由思考和批判性思考的高校土壤上實現。哈貝馬斯強調，高校的理念是根據客觀精神創造的各種形態所形成的原則。因此，不能任意誘導高校為了符合政府的經濟標準、行業和職業指向性標準而扭曲高校本身存在的方式。為了高校治理的現代化，教育部需要慎重考慮院系合并，以及高校教師和學生不愿意選擇的專業批量生產。對于通過誘導畸形的學科合并而產生的所有融合學科，教育部和政府究竟能保障其繼續存在多久。政府對高等教育管理的政策隨時轉向將被廢除的學科時，政府還能如何負責。

總之，高等教育的政策和評價標準及規范方式需要變化和改革。高等教育改革應該消除人為的壁壘、地理壁壘和財政壁壘，確保高校的自主性和創造性，并營造自主研究的環境。

（二）基于競爭自由與公益性平衡修訂成本效益分析

根據新自由主義為背景的新公共管理理論，美國式高校評價和監管標準是以“競爭力”“生產力”“效率”

等為中心。然而，從德國高校的“68運動”中可以看出，后期力圖克服新自由主義并對其進行修正的新公共管理理論體現了“民主”“社會性”和“進步性”等以人為本的價值觀。德國高校的成功模式是通過實證數據得出，同時也證明美國式教育評價標準的修訂是十分必要且合理。在我國高校中，根據相關規定，對于選修課，如果超過一定數量的學生沒有選擇該課程，則取消課程。高等教育過度的量化評價使高校在展示我國高校行政時暴露出諸多的問題。哈佛大學堪稱高校改革的典范，雖然引入了從現有的“學科指定制”到“選修制”的競爭制度，但并未集中于量化評價。基于此，即使一個學生申請課程，也不會給負責教師帶來任何不利。法國制定

《菲奧拉索法案》時，規定了高等教育研究評估高級委員會一直負責高校評價。此時需要注意的是，定性評價并不偏向定量評價，重點是建議高校的改進方向，而不是提高高校排名。

（三）高等教育管理規范與憲法的平衡

1.高校與企業評估方式的區分。最近，教育部對高校評價的標準類似于對企業的評價標準，這不得不讓眾人深思高校是不是企業，是不是賺錢的工具和手段。近年來，針對教育部的高校評估問題，我國高校正在進行取消法學、經營學、政治學等學科，并將其轉換為自然科學和理工科等的不合理結構調整。這其中存在著很多問題：通過各高校不愿意的方式誘使結構調整的行政指導和管理是否妥當；教育部是否對高校改制標準進行了徹底的核查和評估；這種企業式的評估方式是否征求過各個高校的意見，以及是否存在單方面的誘導與強迫等。

在德國，高校可以自由開始神學、醫學、法學、文學、哲學等。而英國直接排斥職業教育或研究，采取了向往人文教養教育的學院模式。法國將高校定位為負責高等教育的機構，而研究是以設立國立研究機構的方式進行。正如在哈佛大學所看到的，美國采取折中體制，在院系中保留法學院、醫學院、工商管理學院等，同時以文理研究生院為中心保持作為學院的屬性，又像德國的研究生院一樣，同時保持作為研究中心機構的高校屬性，構筑協調體系。

因此，高等教育管理規范過于傾向企業式評價方式導致了我國高校人文社會科學等不合理結構改革的行政法規標準，這種做法應當進行修正和改革。

2.福利國家下保障責任的擴大。所謂的“福利國家”，作為一種保障人民生命和身體及財產安全并承擔責任的國家觀呈現。最初討論福利國家是為了克服民營化的弊端。但是，如今正在發展成為一種行政改革的價值理念，其中國家承擔各種責任，在尊重市場自由的同時，又適當、多層次對其進行監管和控制的“控制國家”出現。福利國家也需要介入高等教育這一公共性較強的部門，履行保障責任。高校教育改革標準應當與經濟可行性相協調，兼顧問責制。因此，應當以不同于企業的視野對待高校，并努力提供基于公共性質的支援對策和財源，不能把高校運營或學費等費用全部轉嫁給高校或學生，放任不管。

當高校的學術自由和研究環境通過市場自治得到保障時，應盡量減少政府干預。然而，盡管學術研究自由和批判性思維培養是高校最重要的基本功能，但是，當市場逐利邏輯不能有效地保障時，政府應該干預并制定各種措施和規范給予保障。盡管如此，政府不應試圖鼓勵和誘導市場秩序向學術自由和研究環境自由的方向扭曲。否則，不可能妥善履行福利國家的保障責任。就像現在一樣，政府以防止市場失靈為名進行干預后，導致市場失靈的風險更高。

（四）地域限制的克服

1.與地方分權的平衡。伯頓·克拉克提出：“過于集中的權力成了高等教育系統運轉過程中最大的風險。對權力的任何形式壟斷只能體現部分團體的利益和觀點，而其他團體的利益卻遭到了排斥。”[5]從這種意義上來說，基于高等教育良性發展的需要應當將權力分散，將部分權力下放到地方。同時，由于我國高校規模的不斷增長，地方高校的占比也逐漸加大，地方的差異性也對中央行政機構的統一管理帶來了困難，比如管理方式的一刀切會壓抑高校的創新性。這就要求，在與地方分權的同時，還應當注意其中的平衡。因此，高校的改革方向應該設定為能夠對地方自治團體的發展作出貢獻，同時能夠培養出人才的方向，并放寬對此的限制規定。如法國于1968年頒布的《費里法案》規定時，允許地方政府和社會團體參與高校的運營。

2.積極應對全球化。在新自由主義的影響下，高校的民族主義逐漸被削弱。在全球化的趨勢下，高校又面臨著新的危機。隨著全球化趨勢的不斷加深，高等教育的國際化也提上了日程。過去我國高等教育發展的國際化一直是處于相對被動的狀態，為了更好地克服地域帶來的限制，應當化被動為主動，利用好國際化的這一舞臺，完善在高等教育國際化方面的不足。對此，應當積極克服高校本土局限，引進外國學生并進行交流，以此帶動教師之間的交流。從文化交流方面而言，不僅可以在國際舞臺上展現我國的優秀傳統文化，同時還可以吸收其他國家在高校教育方面的先進之處。然而，這種交流需要國家或者地方政府的支持，針對積極推進全球化或國際化的高校，需要給予評價上的支持。在這種全球化或國際化的趨勢下，要與人類普遍認同的觀點相協調，而不是只從國內的角度強調高校的宣傳。

（五）法學等傳統學科的價值認同

美國雖然以理工科強大的人力資源而自豪，但對人和法律的理解等尚未達到歐洲的水平。最近，歐洲法院（European Court of Justice）裁定美國關于人類保護程度的法律標準不可靠且違法。美國放棄了以往的安全港人類保護標準，轉而制定了更高的隱私保護標準，稱為“隱私保護盾”。然而，美國一直在“逆國際潮流而動”，實施針對大學的法律、制度和標準。與國際趨勢背道而馳的行政和法律政策對國家和公司造成的潛在損害似乎是巨大的。為了減少人文學科，擴大科學和工程領域，一些高校的補貼遠低于主要項目。在全球合法競爭的時代，必須注意不要因為法學就業率差而失去通過工業產品獲得的很大一部分利潤。另外，哈佛大學重視文科教育，培養學生的批判性思維以及獨立思考和行動的能力。哈佛大學對新自由主義并不盲目，而是修正和協調地進行。

然而，隨著研究機構正在擴大，國家財政在投資于科學和工程領域的基礎研究項目、核研發項目和源技術開發項目的同時，有必要向學術和人文社會項目等層面側重。舒珀特在德國國家法學會議上強調：“世界上出口最多的產品之一是德國的法律，而不是汽車或電子產品。”我國利用多年來在法律領域積累的人力，也成功地在亞洲達到相當高的水平，并向其他國家輸出我國的法律和制度。然而，同時還要考慮到這種輸出與日本、韓國等國家存在競爭關系。這種情況下，如果我們放棄了法學人才的培養，讓法學的理論土壤喪失，這對于人民而言是極不負責任的。無論通過第四次工業革命取得多少技術進步，如果最終在國際市場上被歧視，其發展都將成為國家和社會層面的浪費。現代法律制度和法律內容非常敏感，這是由多方面的因素所決定。對于由非專業的法律人員擔任立法和行政所產生的成本，現行的方針政策既無知又短視。在法學院教育中，實際上偏向于以憲法、民法、刑法為核心的應試教育。不僅如此，在普通研究生院的創造性和深入的法律教育也在消弱。由于法學院的存在，法學教育的基礎應該擴大和加強。例如，經營學專業學生有必要學習《民法》《商法》《經濟法》及《勞動法》，學習合法、透明地經營公司的相關法律。為了不讓科學家們補違反生命倫理、不輕視隱私，有必要讓他們聽取憲法。為了防止企業、經商的本科生從事非法經營，有必要學習行政法。為了提高對人工智能、大數據的法哲學和法倫理的理解能力，還需要增設一些法哲學、法社會學科等基礎法學課程。另一方面，教育部應當避免因行政法規的不明確而導致相關課程廢除的情形，正如哈佛大學一樣，至少應當在教師、助教和學生共同參與下確定。

（六）高校財政的多元化

為了不喪失高校的公共性和研究性等本來的屬性，有必要確保不依賴外部的多樣性財源。另外，從高校的公共性角度出發，為了使其能夠維持其特性，國家和地方自治團體等從履行保障責任的角度出發，有必要進行全面的財政支援。就像在德國一樣，從學費和生活費到國家和地方自治團體等行政主體的費用分擔和責任分擔，需要制定相關的立法，并為此尋求具體的方法。在德國，人們對學術經費的資助已從單純的生活補助等社會政策關懷轉變為參與學術課程和研究而支付應有的勞動報酬。從這個角度來看，學術活動的支援費用被稱為“研究報酬”。因此，我們也應從這個角度來看待對高校財政撥款的支援和對學生學業的支援。例如，美國的哈佛大學就是通過資產管理公司來管理財產，引進專門經營體制來運營，進而成功地結合了民主和自律的決策過程，從而實質性地大幅減輕了學費負擔。

2007年法國制定了《大學自由和責任法案》，規定了對高校捐贈的企業在稅法上給予最大優惠的“高校捐贈獎勵制度”。該法還規定：“只要高校需要國有不動產，那么就可以轉移其所有權。”法國承認高校教育的公共性，并對此盡到國家的責任，自《大學自由和責任法案》實施以來，將高等教育預算增加到了50%，開始出售法國電力公司（EDF）部分資本，籌集50億歐元來吸引高校優秀研究人員和學生。法國通過這種努力將學生的學費和家長收入比例支付“差異化學費”，使其符合比例原則和平等原則。

總之，國家和地方政府應當承認高校的公共性，履行保障責任，尊重高校的公共性，通過建立各種財力資源，維護公共教育系統。國家和地方政府不應當忽視這一責任，而試圖將經濟負擔放在高校和學生身上。

（七）為增強法律和法律理論的國際競爭力奠定基礎

在德國公法學者大會上，勞施寧表示：“即使面對英美法學界激烈地爭論，德國法和德國法律方法論在國際上也具有較好的競爭力。”此外，吉格里希（Giegerich）強調：“德國法律之所以具有競爭力并不是單純地采納羅馬法等外國法律，而是通過與德國國內法律傳統的全面融合，使其成為德國獨特的法律。因此，德國最重要的出口產品不是汽車和電子產品等工業產品，而是法律和法理。”更重要的是，美國法律與歐洲法律在網絡產品貿易問題上發生沖突，而美國最終敗訴進而修訂了相關法律。

然而，我國在法學教育上面臨著以下問題：第一是總體定位不清，法學教育到底是通識教育還是職業教育；第二，法學教育到底是大眾教育還是精英教育；第三，法學教育現在的低起點與法律職業高素質要求之間存在著較大的差距，怎樣克服矛盾來平衡這一差異目前還未有更好的道路；第四，法學教育到底是人文教育還是科學教育或者是二者兼有。此外，中國法學教育還存在兩個方面的缺陷：一是中國法學教育當中缺乏司法倫理的訓練。沒有司法倫理的法官、檢察官和律師是很危險的；二是中國法學教育當中缺乏職業技巧培訓。沒有職業技巧的法官、檢察官和律師就不能適應職業的要求。基于以上問題和根本性缺陷，我國的法律和法律理論在未來是否具有競爭力這一問題的答案不言而喻。我們不會無視國際社會欲出口我國的工業產業產品，但因法律障礙而面臨嚴重困難的事實。實際上，如果真能在我國高校培養法律競爭力，就必須放棄對國家和社會作貢獻。基于此，是否應當以職業教育和工業人才培養為主也值得考量。拉爾森（Larsen）也認為，就業目標不僅壓倒了教育舉措，而且使教育目標落空，人才再造的目標也隨之落空。

近年來，我國在法學教育方面投入了大量的資金，也取得了令人矚目的發展。從我國的教育管理政策內容來看，它能否在與日本、韓國等亞洲國家的競爭中占有優勢仍然存疑，更不用說與德國或美國去競爭。從國際趨勢來看，目前我國高等教育管理似乎與這一潮流背道而馳，因此有必要提請決策者和相關專家關注和重現。

（八）管理機構的設立與運營

我國高等教育應當轉變直接介入高校自由和經營的傳統慣例，減少負責直接制定行政規范部門的規模，讓高校自主決定，改變其組織架構。對此，可以借鑒法國的做法。法國設立專門負責高校評估的管理機構、國家評估委員會（CNE）、研究和高級教育評估機構等，以便國家機構對高校進行專業評估。另外，根據2013年制定的《菲奧拉索法案》，規定高等教育研究評估上級評議會（HCERES）是專門進行高校評價的國家機構。這被視為尊重高校的自主性，保持距離的重要表現。當自主性功能不能發揮時，可以再通過政策來干預，退而求其次。這是福利國家所追求的管理方式，符合管理國家的宗旨且合理，也是我們今后要參考的重要方式。

在管理國家層面，根據政府與高校之間的距離，管理的強度有所不同，又可以視為“智能管理”。此外，還應當并行“軟管理”，保障高校的自律性。教育部等對高校實施單邊、高權威的管理，易于陷入專制監管的風險，進而帶來不利的社會反響。“距離原則（Distanz Gebot）”是判斷統治國家的高校規范是否違憲或違法的一個新的重要標準，且能夠有效緩解專制監管所帶來的風險，使得高等教育的行政管理向著良性方向更好發展。因此，國家應該根據距離原則，適當調整政府與高校之間的距離來規范高校。

（九）通過公私合作（PPP）加強高校改革方面的專業知識

通過公私合作（PPP，Public Private Partnership），可以和諧地追求高校的公共性和經濟可行性，并進一步創造更高質量和更好的高等教育。法國曾于2004年在《教育與成長報告書》中呼吁：“為了提高經濟效益，應當擯棄將高校人力資源的供需政策交給高層公務員全權負責的做法，并通過與相關領域專家的合作來解決問題。”在這種背景下，不僅法國，歐洲的其他國家也開始探索高等教育改革方法，分擔作用并采取協助的“公開調整方法”的協調方式。

（十）利用IT環境克服教育障礙和減輕成本

首先，通過線上線下方式教育相結合的方式，可以克服因教室和場所限制而導致的教師短缺和自我開發程序不足等問題。不僅如此，這種方式可以降低線下建筑的建設成本和維護維修成本。此外，可以在全國范圍內確保更多學生獲得更為豐富的教育資源。尤其是在疫情形勢嚴峻的背景下，這種轉變也是非常有必要。總之，所謂的“看不見的高校”可以確保更多實質內容來為社會教育做出貢獻。此外，它也有助于擴大高校作為終身教育機構的功能，以及達到降低高校運營所需勞動力成本的效果。

五、結論

如上所述，本文對高等教育治理體系的現代化提出了很多認真的思考：政府對高等教育的管理規范是否具有內容上的正當性和程序上的合法性；以競爭力和經濟性為前提的高等教育管理制度是否威脅了高校的公共性；高校是否應該淪落為職業教育學校；以批判性省察和思考為基礎，這是否能成為社會發展的基礎。此外，為了客觀地評價高等教育管理規范，從比較法的角度闡述分析了德國、美國、法國如何努力地克服高校自治與競爭自由、經濟性之間的沖突。盡管歐盟和國際上顯然具有共同目標，但每個國家都有自身獨特的歷史，且因情形而異。最后，對高等教育管理的基本法理和法哲學進行了考察。總之，現行的高等教育規范應當尊重高校的自主性，根據統治國家的“距離原則”適當調整與高校之間的距離，并與軟監管并行。對此，提出了具體的應對方案：首先，有必要協調高校的公共性保障與經濟可行性，修正過于偏向經濟可行性的管理規范。從這一層面來看，有必要通過修正后的成本效益來明確高等教育的評價與管理的標準。同時，為保障和促進高校的自治，有必要適當調整、控制與高校之間的距離。在這一范圍內，允許引入高校競爭原理。再次，教育部應當促進高校之間交流和參與，克服高校排名所帶來的負面影響，鼓勵高校參與全球化，提高國際競爭力。在這一過程中，法學等傳統學科的價值不應當忽視，應當設計相關措施作為一種無形的價值存在。因此，我們應當用發展的眼光，從長遠角度來看待這一問題。此外，當歐盟法制與美國法制相沖突，面對貿易制裁所施加的法律壁壘時，我們不應當把職業教育重點放在培養科學和工程領域的人力資源上，失去平衡的法律政策也會帶來潛在的危機風險。為了發揮高校的經濟性和公共性的力量，有必要使高校的財源多樣化。在對高校的評估、支持高校自主權、加強研究能力等方面，有必要由教育部的執行職能、強化管控機制方向轉向三維行政組織。高等教育管理應當發展為一種多元化的管理方式。最后，有必要讓高校和學生家長、社會成員、專家等多方參與，通過公開辯論來確保程序合法性，并通過公私合作（PPP）謀求改革的客觀性和專業性，最終達成社會共識。

高校的本質在于追求真理，應發揮其本質屬性和功能。在此基礎上，新自由主義與新公共管理理論之間的競爭優勢應當是相互的，這是修正后的新自由主義和后新公共管理理論的另一種范例。但是，我們對高等教育管理的標準和內容卻使高校本質變質為企業（Enterprise， Company， Business）。主客顛倒的高等教育管理帶來了非常慘淡的收益。針對高等教育的評價標準、內容及管理規范反饋是非常必要的。

我們應當考慮在沒有深厚而豐富的法學哲學和法學理論基礎上所制定的法律或者政策可能會給高等教育管理帶來的嚴重風險。若高校的管理像企業一樣，只著眼于短期績效和經濟改善，以及沒有如此透徹的教育理念和法學理論，可能會產生嚴重的腐敗，讓位于私人領域。針對教育市場，繼小學、初中、高中教育之后，高等教育管理也可以存在“政府失靈”的風險，高校不應當再淪為培養工業人才的職業學校。高等教育管理應當通過求真、創造性思維和批判性研究為社會做貢獻，這才是高等教育的內在屬性。

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