高校二級學院內部控制建設研究

嚴玉琴

【摘要】高校二級學院是高校內部下屬的二級非獨立法人機構，近年來由于高校逐步下放財權，教育經費投入的增長，二級學院可支配的資金和資源逐年上升，但是其財務管理水平卻沒有得到相應的提高，出現了內部控制不完善、監督機制不到位等一系列的問題，以上種種弊端日漸成為制約高校進一步發展的突出問題。文章以高校二級學院內部控制建設情況為主題開展調查研究，切實破解建設難題，早日建成權責清晰、約束有力的高校二級學院內部控制監督體系。

【關鍵詞】高校二級學院；內部控制；調查研究

【基金項目】2021年度揚州大學人文社會科學基金項目“財務管理視角下節約型高校建設的對策研究”，課題編號（xjj2021-44）。

一、前言

近年來，高校的資金規模不斷擴大，《2022年全國教育經費執行情況統計快報》指出，2022年，全國教育經費總投入為61344億元，比上年增長6%（中華人民共和國教育部，2023），這對各高校的管理水平提出了更高的要求。二級學院是高校內部下屬的二級非獨立法人教學機構，是高校的基本辦學主體，貫徹執行黨委領導下的校長負責制，近年來由于各高校逐步下放權力，二級學院的可支配的資金和資源逐年上升，收入和支出項目和經費規模不斷擴大。經統計，部分高校的二級學院年經費達億元級別，超過許多高職院校資金規模。總體來看，二級學院的資金渠道多、來源廣、使用頻繁，經濟活動涉及預算、收入、支出、資產、采購、科研、合同等多個方面，因此，對二級學院在單位層面和各業務層面構建完善的內部控制體系，形成約束權力運行的監管機制，顯得尤為重要。

二、二級學院內部控制現狀調查分析

1.調查方法

通過材料收集、實地調研、深度訪談、調查問卷等方式，發現高校二級學院在內部控制建設過程中存在的共性問題，為明確二級學院的內部控制建設方向，早日構建完善的二級學院內部控制體系提供思路。

2.調查設計

首先，通過材料收集的方式，了解目前各高校二級學院內部控制建設基礎材料。其次，通過實地調研和深度訪談的方式，深入各高校二級學院，宣講訪談主要院領導，溝通內部控制建設過程中遇到的困難和問題，并對其中的共性問題進行歸納總結。最后，為證實上述問題的普遍性，設計《關于內部控制工作的調查問卷》，內容覆蓋內部控制意識、控制環境、風險評估、內部監督等方面，包括封閉式和開放式兩類問題。封閉式問題中主要調查了解二級學院對內部控制建設工作的認識和了解程度，及內部控制建設的現狀；開放式問題主要是了解二級學院在內部控制工作中遇到的困難及意見建議。

3.調查結果

通過調查發現，大部分高校的二級學院完成了內部控制的組織架構設置、管理制度整理、工作職責和崗位職責梳理等工作，但其他建設任務進展緩慢，主要經濟業務活動流程圖構建及風險識別評估等最關鍵的環節并未建設。

三、二級學院內部控制建設存在的問題及原因分析

通過訪談和問卷調查，分析高校二級學院內部控制建設中存在的問題和實際原因，將共性原因總結如下。

1.部分二級學院不夠重視或認識上存在誤區

部分高校二級學院沒有研究部署內部控制建設工作的機制，不清楚內部控制的意義和工作要求，以應付的態度對待內部控制工作。部分高校二級學院認為，經濟活動的風險都已經控制住了，不存在風險或風險等級很低，沒有必要按照規定開展內部控制建設，認為這是一件吃力不討好甚至是沒有意義的工作。根據問卷調查結果，超過30%的調查對象不太了解甚至完全不了解內部控制工作。

2.部分二級學院經濟活動規章制度較少

部分高校二級學院對經濟活動的管理完全依賴學校制度或會議研究，有的流于習慣做法甚至領導口頭決定，沒有切合單位實際的經濟活動管理規定，如經費支出決策與審批授權、收支范圍及管理規定、“三重一大”標準及議事規則、合同管理規定、資產管理規定、采購管理規定、實驗室設備維修與耗材管理規定、自籌經費管理規定等。根據問卷調查結果，超17%的調查對象認為二級學院的制度體系不完善。

3.部分二級學院風險缺乏控制與防范措施

部分高校二級學院的領導層的風險意識不足，對于權力運行過程中重點領域的重大風險識別不夠全面和準確，對應的風險預警和應對措施簡單、通用。部分高校二級學院直接用廉政風險點排查取代內部控制的風險和評估，又因缺乏高校層面風險數據庫的參考，導致二級學院層面的風險識別與評估工作流于形式，并未真正起到防范風險的作用。通過深度訪談，二級學院普遍認為，在內部控制建設工作中，最難以入手的環節就是風險的識別和評估。

4.部分二級學院負責內部控制建設的人員配備不夠、能力不足

高校二級學院內部控制建設的人員主要是綜合辦公室主任，但綜合辦主任分管攤子大、事務多、精力有限，他們了解內部控制的政策和要求，但卻與具體實操人員相脫節，信息不對稱，一面掌握要求不了解實際，一面掌握實際不了解要求，造成內部控制建設要求得不到有效落實。多數二級學院內部控制建設人員配備不夠，因此內部控制建設停滯不前。根據問卷調查結果，超80%調查對象均希望高校加強對內部控制工作的宣傳和培訓，制訂操作性強的建設指引。

四、二級學院內部控制建設措施

1.加強宣傳培訓，為二級學院內部控制建設提供堅定的思想保障

主要負責人的重視程度、全體職工的參與廣度是單位內部控制建設力度和速度的根本保證。針對目前高校二級學院對內部控制工作不熟悉不了解的現實情況，各高校要落實建設牽頭部門，全過程、全方位做好深入細致的宣傳培訓、組織推進、審查指導工作，如舉行內部控制編報工作專題培訓會，溝通編報細節、解答編報難題；舉辦“內部控制宣講月”活動，組織講解團開展多場“內部控制政策解讀與指導”；組織內部控制人員進行相互交流，定期組織碰頭會，答疑解惑、分享經驗、交流進展。通過以上方式，促進內部控制理念深入人心，增強參與內部控制建設的積極性和主動性，促進各二級學院加快形成內部控制規范。

2.加強頂層設計，為二級學院內部控制建設提供堅實的組織保障

《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》頒布以來，經過多年的建設，各高校均已按照制度要求建立了完善的內部控制組織結構，成立內部控制領導小組、內部控制工作小組和內部控制評價工作小組，落實了內部控制建設與評價的牽頭部門。二級學院要比照高校內部控制運行機制，建立分工明確、責任清晰、齊抓共管的內部控制組織架構。成立以主要院領導為組長，班子成員組成的內部控制領導小組；以分管院領導牽頭，其他關鍵人員組成的內部控制工作小組；以各經濟業務活動的責任人為組長，各活動的參與者為成員的業務小組。機構要切實落實內部控制主體責任，加強對本學院內部控制工作的組織領導。

3.優化業務流程，為二級學院內部控制建設提供堅實的質量保障

目前，大多數高校二級學院的內部控制制度建設還需要進一步規范和完善。二級學院要根據高校“三重一大”等制度規范要求，結合自身發展目標和需求，從全面性和適應性兩方面進一步完善內部控制制度。此外，二級學院要根據政策法規環境變化、風險防控要求變化、內部管理目標變化、機構組織架構調整、內部運行流程變動等內外部環境變化，不斷更新優化業務規范和內部控制制度，不重復管理、不增加冗余流程、也不出現管理空白區域，以此建立起科學合理的內部控制制度。

同時，二級學院內部控制制度建設應與各業務緊密結合，并全面梳理各業務層面的流程和環節，將內部控制的具體要求和各項業務管理活動相結合。針對業務流程梳理，首先要對業務進行分類，大致分為預決算管理、收入管理、支出管理、資產管理、債務管理、采購管理、建設項目管理、合同管理、科研經費管理等這幾大類，對每類業務再進行具體業務流程梳理，編制標準化內部控制流程圖，對流程圖中的負責部門、關鍵崗位及業務開展路徑進行明確，實現制度流程一體化管理。

4.建立風險數據庫，為二級學院內部控制建設提供堅實的執行保障

風險數據庫的建立對于學校風險防范有關鍵性作用。針對高校二級學院風險識別過程中存在的困難，內部控制建設的牽頭部門要切實擔負起責任，結合近幾年巡視、巡察、審計結果，特別是高校開展的二級學院領導干部經濟責任審計報告中反映的問題，梳理出重大政策落實、重要發展規劃任務落實、重大經濟事項決策、預決算管理、資產管理、收支管理、采購管理、合同管理、專項資金管理、科研項目管理等領域的風險點，形成各高校內部控制風險庫，供二級學院在風險識別時對照、參照。此外，二級學院需對識別出的風險進行評估打分，區分風險等級，對于不同等級的風險選取不同的控制方法，從而降低風險發生的可能性及危害程度。

5.運用評價機制，為二級學院內部控制建設提供堅實的監督保障

對內部控制建設與實施情況開展有效評價與監督，是內部控制是否有效的重要保障。以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、審時度勢，在黨的十九屆中央紀委四次全會上，做出健全黨和國家監督體系的戰略部署，將財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分。高校二級學院內部控制建設過程中，要充分發揮巡視巡察、紀檢監察、內外部審計、財會監督的力量，全校上下“一盤棋”，統籌協調，綜合施力，構建“巡檢審財”聯動機制。強化對重點業務重點領域的監督，通過定期或不定期開展日常監督和專項督察，動態跟蹤檢查學院內部控制實施過程中的制度執行、風險防控措施等是否得到有效落實。

大多數高校將審計部門作為內部控制評價與監督的牽頭部門，負責對內部控制的實施及執行的有效性進行評價和監督。審計部門可以每年有針對性的選擇幾個二級學院開展內部控制評價工作，以評促建、邊評邊建。二級學院要加強對內部控制評價報告的結果應用，根據評價結果，針對暴露出來的薄弱環節進行整改，堵塞內部控制制度和業務流程中存在的漏洞，明確下一步內部控制的建設重點，不斷完善優化內部控制體系。

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（作者單位：揚州大學）