農村股份合作制改革的實踐進路與完善對策

高江 馬玉霞

摘要：農村股份合作制改革是繼家庭聯產承包制后對農村集體產權制度進行的又一次深刻變革。本文基于對新疆YF村的田野調查和樣本分析發現，新世紀以來農村發展環境的嬗變使得探索集體所有制新的“實現形式”成為必然，農村股份合作制改革應運而生。但此項改革目前處于名存實亡的狀態，通過對改革的“回頭看”探究由熱而冷的原因，繼而探討政府在這場改革中的作用，并提出了相應的完善對策。

關鍵詞：農村股份合作制改革 現實背景 原因探析 城市村居

西部地區的農村股份合作制改革，始于2010年以后，形成繼家庭聯產承包制后對農村集體產權制度進行改革的一大浪潮。各地的做法可能各有不同，但其基本點是相似的，就是把以土地為主的集體資產折股量化到集體成員個人，改村集體經濟組織為股份合作制企業。農村股份合作制改革既強調普惠共享，又注重合作共治，有利于實現“共建共治共享”的鄉村公共事務治理新格局。近年來，不少地方農村股份合作制改革處于名存實亡的狀態。本文通過對新疆昌吉市YF村的蹲點調查，分析此項改革由熱而冷的原因，并提出相應的完善措施。

本文調研的新疆昌吉市YF村是一個位于新疆天山北坡經濟帶核心區的城郊村。新世紀以來，該村大量土地被征收，產生了大量的“城中村”和“都市村民”，對原有城鄉分割的二元管理體制和家庭承包經營為基礎、統分結合的農村雙層經營體制產生巨大沖擊，成為對村集體資產進行股份合作制改革的主要動因。

（一）集體資產的總量和貨幣值快速增長

一是主要由征用土地補償款和從村社工業企業撤出的資金組成的村集體資產依托區位優勢轉向經營第三產業，形成了以固定資產為主要形式的巨額集體資產。二是在城市化擴張背景下，村集體資產并不都是自我積累發展起來的經營性集體資產，而主要是政府和企業征用土地后的補償款。土地出讓獲得的土地出讓金數額巨大，村集體資產在從農業生產使用的土地資產轉向工商業生產用地、商業活動用地的固定資產轉換過程中，集體資產的貨幣值快速增長（詳見表1）。

（二）產生平分村級集體土地出讓金的訴求

村集體資產在由土地直接轉為貨幣狀態的過程中，集體資產的流動性和不可控制性日益增長，出現了干部優親厚友、多拿多占，村干部挪用村集體資金隨意向外借款和擔保，嚴重損害集體和村民利益等問題，觸發了農民要求分割村級集體資產的群體性事件。加之，村民的自我擇業行為替代了原先對村集體經濟組織的依附性，離心傾向強化了村民分割集體資產的認知，強烈要求分割土地出讓金（詳見表2）。YF村開始假借各種名義向村民發放了土地出讓金。

（三）部分村民認為村級集體經濟收益分配不公

YF樣本村一共有1109戶，4900多人，村干部實行月工資制，坐班制人員22人左右，以全年收入計算，改制前一般都在3.2萬元以上，普通村民頗有怨言。雖然村民有資格享有村集體資產的利益，但村民的邊界卻難以界定，如新生代農民工，在城鎮出生，從未在鄉村生活，因企業倒閉回原籍村的人員、退伍軍人和大專院校畢業生回原籍村者、刑滿回到原籍村者以及“外嫁女”，在很長時間內，以上人員是否具有村民資格都爭論不休，已成為影響社會穩定的重要因素。改革原有村集體經濟組織，探索集體所有制新的“實現形式”成為必然。

（四）制止所謂的“私分集體資產問題”

針對城郊農村居民普遍的要求平分土地出讓金問題，村委會一方面要按上級要求遏制住這股私分集體資產的風波，另一方面還要給村民提供政府不準村集體把征地款分給村民的政策依據。從依法行政角度來看，地方政府或政府某部門若要對各村平分集體財產的行為加以制止，只有成為適格的執法主體，同時還得有作出此類行政行為的法律依據，可無論在程序法上還是實體法上都難以找到充分的依據。實踐呼喚著符合市場經濟要求和適應城市化過程的集體經濟管理模式和產權制度的出現，農村股份合作制改革應運而生。

（一）把村集體資產量化到戶

改革處于試點階段時，主導者就極力規避私有化的風險，改制方案就把“集體資產不可分割”作為首要原則，并把全部股份分為“集體積累股”和“個人分配股”。規定這兩種股份的股權均屬“總公司集體所有”，個人股東只享受“收益分配權”而沒有“所有權”。根據YF村的改制方案，其股權設置為：集體積累股占30%，個人分配股占70%。在個人分配股中，原始投入股占4.56%、勞動補償股占50.08%、社區人口股占有45.36%。其股東構成，除了集體積累股，原始投入股量化給合作化初期帶資入社的本村籍社員，以體現權益，以當時金額的300倍計算，共有金額628萬多元；勞動補償股量化給曾經在該村和公司參加過集體勞動的本籍人員，以體現勞動貢獻，以勞齡每年1500元計算，約5220萬元；社區人口股量化給改制時在冊的人口，以體現社區福利，以每人31000元計算，約4100萬元。

（二）解決集體經濟發展與村民利益斷裂的問題

改制符合廣大村民的愿望，因為所謂集體資產，如果不分配給村民，則是抽象的，與自家隔了一層關系，而改制，就是把這種抽象的集體利益具體而明確地與自身對應起來。對所有村民而言，最大的矛盾是分多分少問題而不是要不要分配問題，改制總體而言阻力不大。將集體資產量化到人，村民以股東身份享受經濟組織的收益分配權，從而解決長期以來集體經濟與村民利益不貼肉的問題。

（三）對于清晰村級財富利益邊界具有積極作用

隨著“社員資格條件”界定政策的明晰化，退伍軍人、學生及刑滿釋放人員等村籍問題基本得到解決，但農村“外嫁女”的社員待遇仍然是個老大難問題。由于村集體資產利益的分配采用父系家庭主義，男女跨村結婚，出嫁的“女兒”本村的村籍便自然取消，娶進村的“媳婦”便獲得本村社員的資格。如果丈夫家所在村的富裕程度好于原籍村，出嫁女就會到夫家村落戶，如果原籍村富裕，出嫁女通常不遷戶口，并要求繼續享有原籍村集體資產的利益，繼而產生諸多的社會矛盾。實行股份合作制改革以后，村集體資產產權量化到社員個人了。一個女社員如果不擁有股份，無論嫁與不嫁，都不會成為股東；如果是股東，無論嫁到什么地方，她擁有的股份都不會改變，對于清晰村級財富利益邊界具有積極作用。

（一）政府相關部門改制熱情的消退

一是“搭便車”征地現象并不普遍。所謂“搭便車”之說的邏輯設想是：原先，承包地在村民手中，改制后，土地集中在村集體了，政府要征地就無須與一家一戶談判了。而實際情況是，具備對村集體資產實行股份合作制改革的村大致可以分成兩類，有些村莊改制前土地基本上被征用了，村集體現有的只是“村留地”（指政府征地后按比例留給村里供村用作開發或村民宅基地的土地），并不存在政府征地問題；另外一些村莊，雖然擁有一定數量待征的土地，但這些土地大多早就集中于村集體，由集體統一經營，均以村集體經濟組織向村民“反承包”的方式集中起來，由村集體統一出租經營。

二是多數村民盼征地而不是怕征地。無論對村集體還是村民，非農化相對于繼續農耕要富裕得多。在本市，沒有一個村莊因農致富，但因土地開發而富起來的卻比比皆是，有的繁華地段的城中村因征地后，光“村留地”一項就價值幾千萬元；而即使地處偏僻地段工業區的村莊，在村莊整體搬遷后，村民們可以自由選擇宅基地或公寓房，村民的公寓房價格每間達60萬元，四口之家均能分到兩間公寓房。

三是改革的倒逼機制逐步減弱。現如今，參軍、上學以及判刑等人員回村的村籍問題已得到了解決，同時，從本區域看，“外嫁女”等問題雖然沒有得到根本性解決，但起碼已經不是維穩的重要事件。這就導致政府部門借用改制的手段解決此類矛盾的熱情下降。

（二）股份合作制企業與社區管治行為的沖突

實行股份合作制后的原行政村相應地改為股份合作制企業，如“總公司”或“集團公司”等。既然稱為公司，就應該受《公司法》等法律規范。但原行政村的治理結構與公司制或者股份合作制企業的治理結構是不同的，雖然，也設立如“經濟合作社”等所謂的集體經濟組織，但并非純粹的經濟組織，更多起著準政府的作用。“股權”與社區管理的“一人一票”原則如何平衡是不易解決的難題，致使股份合作社與村民會議及村民代表會議的關系問題難以協調，一些村莊的股改動議只好暫時擱置。

（三）改制弱化了村集體組織的凝聚力

根據對相關股改村的調查，村民對所在的村社沒有特有的認同感、榮譽感和依賴感。村居的自我管理是一種社區公共權力存在的表征，同時也是村居組織關系存在的紐帶之一，對社區公共權力的行使體現了社區居民在這一社區中擁有權力和利益。但是，處于城市邊緣的農村社區，隨著集體經濟組織資產形態的轉換，這種以貨幣資產形態和以物業收費為主要業態的經濟組織已經使集體資產失去了就業和增值功能，居民的生活無法從這種不增值的資產中獲得增長性的收入預期，村民不再依賴村集體經濟組織的收入維持生活。原先牢固的村籍制度失去了財產依據，村級組織的凝聚力弱化了，對農村基層社會治理模式形成新的沖擊和挑戰，政府對股改也產生了畏難情緒。

（四）改制的所謂“集體資產”保值增值效果不明顯

集體資產的保值增值是改制的一個重要目標。普遍認為在村集體資產股份合作制改革的同時，由于村民持有一部分股權會和集體資產產生捆綁機制進而實現保值增值。實際上村民在拿到股份以后更多的是關心自己手中的股份是否能變現、年底能帶來多少分紅收益，至于集體資產保值增值的問題卻少有人問津。貨幣資產來自土地出讓所得的土地出讓金，這種資產形態的出現并不意味著集體資產實現增值，而是把不可替代的土地資產轉換成為易于變化和不易控制的現金。集體資產表現出非經營性和封閉性，保值增值效果并不明顯，致使一些村莊的股改熱情大大減弱。

（五）改制導致一系列新的社會問題

集體資產功能和結構單一化導致一些社會問題在改制后不斷地顯現。原來村民的生活方式和就業技能無法適應新的城市經濟發展需要，很多村民整日無所事事，村集體資產的收益分配和房屋出租成為村民的收入來源。集體資產改制后，“城中村”成為城鄉功能過渡區，由于村民在村居改造方面沒有發言權，目前建設的城市村居基本上只體現居住功能，對于環境與人居的協調、與城市功能區塊配套，以及商業、景觀、就業等功能都無法體現。“城市村居”既不是完整意義的鄉村生活區，也不能融入城市功能體系當中形成相對獨立的功能社區，只能演變為新一代“都市鄉村”，誘發了更多的利益糾紛、農民上訪和基層治理困境。

股份合作制改革，對村民來說，確實是政府提供的一份“城市化套餐”，當政府向要改制的村莊推出這份城市化套餐時，城鎮戶口已經不值錢了。相反，農村戶口，特別是城區農村戶口卻價值不菲，如果村民轉為居民，將失去不少利益，撤村建居后村民變成城市市民，就不能再分配宅基地，將損失一大筆收益，這是村民在轉變其身份過程中看得較重的方面。因此，村民對農村股份合作制改革的認同度普遍較低，理所當然出現抵制行為（詳見表3）。

農村股份合作制改革屬于公共性的基層社會治理工作，牽涉多方利益主體、關涉多個領域，構成了復雜的“程序密碼”。在推進農村股份合作制改革進程中必須加強規范輸入與制度建設，通過政治組織網絡、社會經濟利益網絡的系統性重構，對原有治理范式進行機制創新和流程再造，規避負面影響，實現運行策略之間的良性循環。

（一）加強組織領導優化改革環境

推進農村股份合作制改革干部引導是關鍵。要強化督查落實，把農村股份合作制改革工作納入州（地、市）、縣（市、區）、鄉（鎮）三級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協調、統一領導當地的改革工作。各級黨委、政府要加強對農村股份合作制改革情況的督查，將該項工作納入鄉鎮、相關部門年度考核范圍之內。要加強農經管理隊伍建設。解決好農經管理機構面臨的隊伍不穩、經費不足等困難和問題，強化農經部門工作職能，建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構行政執法、行政管理、行政監督的職能作用，擔負起農村股份合作制改革管理重要職責。要加大對農村集體經濟組織的稅收、金融政策支持力度，為農村股份合作制改革營造良好的環境。

（二）加大宣傳力度營造改革共識

要多宣傳農村股份合作制改革的相關政策，做到以理服人，提升農村群眾的認同度。既要通過各種會議進行面對面的溝通動員，還要采用讓廣大村民更加容易接受的方式，如順口溜、墻體宣傳畫、新疆曲子、阿肯彈唱、互聯網新媒體手段等，切實提高農民的改革知曉率，激發參與改革的熱情。使村民切實體會到農村股份合作制改革是與群眾利益最相關、最現實的問題之一。深入認識農村股份合作制改革對進一步完善村民自治機制、促進共同富裕、培育良好政治生態等方面不可替代的功效。尋求最優解，尋找最大公約數，使村民自覺自愿地認可和接納，達到內化于心、外化于行的目的。

（三）提升農村集體統籌能力實現良性互動

要轉變“重分輕統”的產權改革模式，加強農村集體統籌能力建設，走出“重共享、輕共治”的改革誤區，實現基層有效治理。在農村股份合作制改革中村民的自治權利和以土地集體所有制為基礎的集體經濟管理模式要得到切實體現。要通過一系列措施和辦法把深入群眾、發動群眾、整合村民意愿、回應村民利益訴求嵌入到農村股份合作制改革的各個環節中。要平衡村“兩委”與集體經濟組織的利益鏈接點，促進農村集體統籌能力有效提升。在集體利益分配中要秉持彈性化、具有可調整空間的分配理念，實現經濟效益和社會效益的有機統一。

（四）發展新型農村集體經濟夯實共同富裕根基

大力發展新型農村集體經濟是農村股份合作制改革的目標導向，必須促使農村集體資產回歸本源，夯實實現共同富裕的制度性根基。要引入職業經理人制度，優化農村股份合作制企業內部治理機制，提高管理水平和經濟效益。堅持以“村級主導、市場主體、因地制宜、示范帶動、整體聯動”的主體思路，多元化選擇項目投資，發展鄉村特色產業，培育自主品牌。積極探索通過物業出租、資源發包、資產參股、居間服務等方式推動新型農村集體經濟發展，夯實共同富裕根基。

（五）加快改革賦權健全集體資產監管機制

切實做好清產核資和農村集體股權證書發放工作，探索集體股擔保抵押、有償退出和繼承等權能的有效實現形式。有序推進農村集體資產股份權能活化試點，實現資源→資產化、資產→股權化、集體與農民→股東化改革目標。構建村社居民和集體資產保值增值利益聯結機制，確保農民的財產權利不受侵蝕，激活農民參與集體經濟發展和村社管理的源動力。推動理事會、監事會和股東大會從選舉、決策、管理到監管的全過程人民民主建設，建立集體資源、資產、資金全過程監管及追溯機制，確保農村集體資產在陽光下運行，促進農村和諧，最大限度從源頭上遏制腐敗，防止集體資產流失，提高村莊信任水平和鄉村公共情感治理績效。

（六）完善相關制度措施增強群眾獲得感

農村股份合作制改革應秉承“因地制宜”“民主協商”的改革思路，不能簡單地搞“一刀切”，要制定差異化的目標導向和實施策略，有效區分改革任務重心。要以“互動化”的“協商民主”思想方式，彰顯政府和群眾互動的新境界，將群眾參與納入農村股份合作制改革體系中，搭建民意“直通車”，建起“百姓議事堂”。充分釋放群眾力量，營造人人知曉、人人支持、人人參與的良好氛圍，以“互動化”打開農村股份合作制改革的新空間。要通過加入一些新要素，摒棄一些舊要素，協調一些關鍵點、鋪設一些文化源等，實現基層治理機制的激活，寫好農村股份合作制改革的后半篇文章。要堅持時間服從質量的進度要求，建立健全改革驗收工作辦法，將群眾滿意度作為一項重要的改革驗收標準。

參考文獻：

[1]李創求.農村社區性合作組織產權制度改革——基于浙江臺州等地一些村個案的研究[J]，2004（69）29-36.

[2]徐勇.中國農村研究：2014年卷·下[M].中國社會科學出版社，北京：2014（07）64.

（作者單位：中共昌吉州黨校經濟學教研室）

責任編輯：李麗君