關于高標準農田基礎設施建設投入問題的思考

段云飛 張悅然

摘要：本文基于對河北省農田建設項目現狀以及財政投入情況進行實地考察，系統總結了中國當前農田建設投入管理的特點、存在問題及其根本原因。借鑒日本在農田基礎設施建設方面的經驗和做法，提出了一些政策建議，例如最大限度發揮參與農田建設的實體的作用、制定合理的投資標準、優化財政資金補助方式以及增加項目收益渠道。

關鍵詞：高標準農田 基礎設施建設 投入 管護

人多地少是我國的基本國情，農田不僅是農業生產的基本要素，也是保障糧食安全和農民收入的重要條件。習近平總書記強調“建設高標準農田是一個重要抓手，提高建設標準和質量，真正實現旱澇保收、高產穩產”。但從全國各地情況看，高標準農田建設投入標準低，投入渠道單一，農田建設項目工程管護不到位，不利于糧食生產能力提升，這是長期以來各地普遍存在但又亟需解決的大問題。近年來，河北省財政部門會同農業農村部門選取農田建設資金投入較大的市縣開展多次調研，全面梳理高標準農田建設項目資金管理的現狀、問題及存在根源，為下一步完善政策、制定創新農田建設投融資模式的專項政策提供決策依據。

從2019年開始，按照國家統一部署，河北省對行業間的高標準農田建設類資金進行了統籌整合，將原財政部門的農業綜合開發項目省級配套資金、國土部門的土地整治資金、水利部門的農田水利設施維修養護項目資金統籌整合為國家農田建設補助資金地方投入部分，統一用于全省高標準農田建設項目。2020年，河北省從預算源頭進行整合，將農業綜合開發項目省級配套資金、國土部門的土地整治資金在年度預算編制中統一為省級農田建設補助資金，用于高標準農田項目建設。

（一）建設面積情況

按照第三次全國土地調查公布數據，河北省耕地面積9051萬畝，其中基本農田面積7725萬畝、“兩區”（糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，以下同）劃定面積4817萬畝。根據國土空間規劃數據，河北省永久基本農田最低保有量為7666.81萬畝。按照《河北省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》要求，2021年—2025年，省財政和省發改委預算內基建渠道新建高標準農田1064萬畝，改造提升491萬畝；2026年—2030年，擬新建高標準農田541萬畝，改造提升820萬畝。其中，在基本農田區域范圍內建成1858萬畝，在“兩區”范圍內建成1331萬畝，其他類農田范圍內建成44萬畝。近年來，河北省始終堅持聚焦糧食主產區，將增加糧食產量確保糧食生產安全作為高標準農田建設支持政策目標。截至2023年底，河北省在永久基本農田上已建成4838萬畝高標準農田，達到耕地總面積的53%，未建成部分主要分布在山坡地和缺乏水源等自然環境不好的區域，高標準農田建設的任務越來越艱巨。

（二）建設周期情況

由于農田建設項目的特殊性，各地普遍反映很難做到當年立項、當年施工、當年竣工。項目建設周期長的主要原因，除壩上高寒地區受自然條件影響施工期短原因外，其余地區主要是因為項目申報審批環節較多，項目計劃批復下達較晚。一旦錯過當年春季施工時間，該項目建設周期就需要跨年完成。據河北省市、縣（區）統計數據分析，項目各階段時間構成情況如下：項目招標（含選定第三方招標代理機構）需要將近2個月時間，如招標前項目資金需財政評審，則招標所需時間需3—4個月左右時間。河北省平原地區全年施工有效期約7—8個月左右，每年的6—8月份由于受種植作物影響，不能施工；張家口、承德地區尤其是壩上區域，受冬季天寒地凍和作物生長規律期影響，農田項目最佳工程施工時間為4月中下旬至5月中旬、10月中旬至11月底，每年有效期約為3個月時間。工程竣工驗收與任務量、工程量大小關系密切，平均大致需要2個月左右。這就意味著項目只有在年初就開始有效推進，否則當年必然形不成實際支出。

（三）成本費用結構情況

農田建設成本由直接成本和其他費用構成。其中：直接成本包括改良土壤、平整土地、農田水利、輸電工程、機耕路等直接工程所需費用，河北省2022年項目直接施工費約占項目總投資的97%。其他費用包括勘測設計費、監理費以及項目驗收等管理性費用，約占工程投資的3%左右。其中項目管理性費用約占總投資的1%左右，包含了項目評審、實地考察、檢查驗收、工程實施監管、項目竣工決算審計、績效評價、工程招投標、資金和項目公示等，工程監理費占總投資的1%，工程勘測設計費占總投資的1%左右。

為規范使用農田建設項目補助資金，財政部專門制定了資金管理辦法，就管理費用的提取比例進行了明確，規定農田建設項目管理費用提取上限為不高于中央資金的3%。省級相應制定了實施細則，不允許市縣從省級高標準農田建設資金中提取管理費用。各地根據項目區立項條件進行項目建設內容規劃設計情況，決定畝均投入水平。2022年，全省最高畝均投入2800元，最低畝均投入800元。按照全省平均加權計算，河北省農田建設畝均財政投入1581元。

（四）建設責任主體情況

鄉（鎮）人民政府、村集體、新型經營主體和農民是農田建設項目管護的責任主體，在工程管護和利用過程中發揮主體責任，在項目竣工驗收移交后，建立管護制度、成立管護組織，安排管護人員，確保工程效益的發揮。

經調研發現，各地農業經營主體在土地流轉規模上發揮了重大作用，種糧積極性空前高漲。2022年底全省農村土地流轉面積已達3349.5萬畝，占家庭承保經營面積41.5%，全省農民合作社總數達11.1萬家，輻射帶動全省68.5%的農戶，覆蓋94%的行政村，注冊家庭農場數量達7.7萬家。越來越多的新型農業經營主體有差異化建設高標準農田的需求，以縣為單位只依賴財政投入，建設標準和建設內容“一刀切”的建設模式逐漸越來越不符合各地當前實際需求。為此，急需根據不同需求確定差異化建設內容，鼓勵引導各地農業經營主體主動作為，提高建設標準，同時自主承擔養護責任，這必將是提高農田建設補助資金的政策重點。

（一）財政資金投入情況

2019—2023年，河北省作為糧食主產省，連續多年主動擔當，在國家分配的高標準農田建設任務基礎上超額完成任務，獲得的中央財政支持資金也不斷增多。2019—2023年，國家分別下達同步發展高效節水灌溉任務127、120、120、158、85萬畝，河北省實際落實140、150、170、181、192萬畝。與此同時，中央安排河北省補助資金分別為29.89億元、32.89億元、38.74億元、44.87億元、35.57億元；省級財政安排資金分別為12.13億元、11.54億元、10.2億元、10.2億元、9.4億元。河北省的地方投入與中央投入相比，分別為1：0.41、1：0.33、1：0.26、1： 0.23、1：0.44，均超過國家要求的地方投入不低于中央資金20%的政策要求，畝均投資也逐步達到了1500元的政策標準。為減輕縣級負擔，省級財政承擔了全部地方投入任務，同時鼓勵市縣根據自身財力安排本級農田建設投入。

（二）政策支持情況

為加大農田建設投入力度，省財政積極發揮財政資金引導撬動作用，鼓勵引導市縣通過整合一般預算、政府性基金、地方政府債券等資金增加投入，通過“先建后獎”等方式，吸引農民合作社、新型經營主體等建設高標準農田。2022年，支持河北省供銷社采取“先建后補”模式，承擔了36萬畝建設任務。通過擴大托管土地面積，建設高效節水農業，增施有機肥等措施，增加糧食產能，打造“高標準農田+全產業鏈托管”新模式。省供銷社自籌資金每畝增加投資300元，共增加投入1.08億元。2023年，省財政廳、農業農村廳研究制定了《河北省創新農田建設投融資模式工作方案》，鼓勵農業經營主體先行籌資建設高標準農田項目（畝均投資不低于3000元），主管部門驗收合格后省給予獎補。鼓勵縣區通過新增耕地數量指標和糧食產能指標收益分配、貸款貼息等方式，增加參與主體收益，激發社會資本投入積極性，提升我省高標準農田建設整體投入水平。據了解，滄州市南皮縣已通過實施2019年高標準農田建設項目，新增耕地483.6畝，新增耕地國家利用平均等別為11.5等別，新增糧食產能21.8萬公斤。該縣已提質改造耕地4380畝，耕地國家利用等從項目實施前的11.1等別提升到9.7等別（耕地等別劃分標準：1-4等為優等地，5-8等為高等地，9-12等為中等地，13-15等為低等地），新增糧食產能61.4萬公斤。

（三）管護機制和管護資金安排情況

為解決高標準農田項目質量監管和后期管護難題，多渠道籌集管護資金，從2021年開始，選擇了部分縣開展積極探索，由商業保險機構為年度高標準農田項目主要工程投保“工程質量險”和“管護責任險”。2023年，我省印發了《關于開展區域推進高標準農田建設工程質量保險試點的通知》，對開展高標準農田建設工程質量保險試點的縣，省級予以補助。截至目前，保險公司已承保全省高標準農田13萬畝，為相關項目主要工程提供不少于10年的工程質量和后期管護保險保障。通過建立“保險+服務”機制，初步實現了“建管合一”，有效解決了項目后期管護責任缺失問題，更大限度發揮了財政資金效益。

盡管省級一直鼓勵市縣根據自身財力安排本級農田建設投入，但從實際情況看，由于近年來縣級財力非常有限，市縣財政大多數無力籌措資金投入高標準農田建設。2021—2023年，全省總投入156.9億元，其中各類財政類投入154.7億元，占比98.6%。省以上財政投入150.5億元，占財政總投入97.3%。除了財政投入之外，各類新型主體、涉農企業對高標準農田建設投入的參與積極性不高，各地普遍存在單純依靠財政資金投入高標準農田建設的現象。原因主要有兩方面：一是原有引導政策實施門檻過低，投入標準和建設內容與農業部門實施的項目基本一致，市場主體為規避單獨的審計檢查風險，寧愿納入農業農村部門統一規劃設計和實施的項目，而不愿單獨申請先建后補項目；二是原有方案提供市場主體參與高標準農田建設利益來源渠道單一，即只有種糧收益一項，導致市場主體積極性不高。

日本是一個資源貧乏、人口密集、自然災害頻發的國家，人均耕地面積只有約0.45畝，不到我國人均的三分之一（人均1.5畝），但卻能夠實現糧食自給率達到40%以上，其中水稻自給率達到98%，全國糧食產量超過口糧需求量。二戰后，日本政府大力開展農田基礎設施建設，也就是日本的土地改良事業。60多年來，農田基礎設施建設基本覆蓋了所有適宜改造的水田和大部分旱地，已建農田基礎設施工程質量好、壽命長、后續管理到位，不僅長期發揮作用，而且大幅提升了糧食生產能力。日本農田基礎設施建設和管理方面的成功做法，對我國農田基礎設施建設具有重要的借鑒意義。

（一）工程特點

一是工程覆蓋面大，達到耕地總面積的58%。日本耕地總面積454萬hm2。1949年以來，全日本共建有4795個土地改良區，累計實施土地改良工程的規模為264萬hm2，達到耕地總面積的58%。全國247萬hm2水田中，已經實施土地改良工程的面積為156萬hm2，實施率達到63%。全日本207萬hm2旱地中，農道建設完成率高達73%，田間設施建設完成率達21%以上。二是工程質量好，灌排工程有效使用年限達50年以上。自1949年以來，土地改良區建設至今已有60多年的歷史，區內設施狀況良好、壽命長，原因是日本土地改良區投資標準高。以日本近畿地區為例，近畿管區的土地改良工程項目從渠首開始算的上下水等末端投入約每公頃300萬至500萬日元。其中末端田間工程每公頃150萬日元，即每平方米約10萬日元。三是工程效果顯著。農業生產能力大幅提高，口糧自給有余。土地改良工程實施以來，日本的農業勞動生產率、農產品生產能力大幅提高。以稻米為例，稻米生產用工量從1960年的每公頃1700小時減少到2007年的300小時左右，稻米單產從3700kghm 2提高到5100kghm2左右，勞動生產率和農產品生產能力的大幅提高，保障了食品供給和糧食安全。

（二）建設投入來源

日本農田基礎設施建設項目投資是根據建設內容和工程量確定的，財政依據投資總額按固定比例補助。日本農田基礎設施建設是按照項目的實際建設內容審批投資，而不是按農田面積審批投資。每公頃投資相差很大，最低的折合人民幣6.22元，最高的竟高達73萬元。土地改良工程建設以國家投入為主，中央財政補助額度根據項目投資總額按比例確定，因建設主體不同，中央補助比例略有差異。農林水產省自行實施的項目，中央補助項目總投資66.6%、都道府縣政府出資17%、市町村級政府出資6%、受益農戶出資10.4%；都道府縣級政府實施的項目和市町村級政府實施的項目，中央補助總投資的50%，都道府縣承擔25%、市町村承擔10%、農戶自籌15%。在后期的土地改良實踐中，地方農戶的投入部分已由市町村承擔，農戶基本不需出資。

（三）運行管護主體

日本農田建設運行維護主體明確，管理機制有效。土地改良區建成后，維護主體包括農林水產省、都道府縣、土地改良區3類。農林水產省直接管理大規模的，公共性較強的國家設施，包括20個水壩、渠首等國營建造的設施和94km的主干排水渠占全國設施的1%左右，都道府縣負責管理農林水產省委托的國營設施及部分自建設施，占全國設施的33%。土地改良區負責管理農林水產省和都道府縣委托的國營設施，省營設施和自建設施，占全國設施的66%。從設施管理所占比例看，土地改良區充當了管理主體，就是農民自發組成法人團體，負責所轄區域內的農田基礎設施的建設、管理和維護。

（四）啟示

一是提高農田基礎設施建設標準和投資標準，確保工程長期穩定發揮效用。日本的土地改良事業具有單位面積投入高、設施建設標準高、工程使用壽命長的特點。二是建立國家財政支持農田基本建設的制度。改善農田基礎設施，提高生產能力，日本的農戶經營是土地改革后形成的自耕農體制，農戶無力憑借自己的力量投資農業基礎設施建設。國家通過投資補助推進土地改良事業的發展通過土地改良區的建設，已經逐步走上了規模化經營的道路。三是設立專門機構。理順農田基礎設施建設的管理機制、運行維護機制。以實際從事耕作的農戶為主成立的土地改良區組織被賦予決策權的做法，為農村基礎設施建設工程最大限度滿足農戶需求提供了保障。

針對當前我國高標準農田建設投入管理中存在的問題，借鑒日本經驗做法，建議從以下方面優化政策措施：

（一）發揮農田建設主體作用

鑒于當前種地農民已由傳統意義上的具有農村戶籍從事農業生產的人轉變為實際流轉大片土地并實際耕種的農業經營主體的現實情況，國家應進一步加大對新型農業經營主體和現代農業生產服務組織的培育力度，積極推進土地流轉的發展，將農業生產社會化服務貫穿于農業生產的產前、產中和產后的全過程。在充分尊重農民、種糧大戶、家庭農場等農業經營主體的意愿和權益基礎上，應注重發揮他們在農田基礎設施建設和維護中的主體作用，尤其是建成后的維護，更需要他們積極參與其中。

（二）合理確定投資標準

經過多年多部門連續實施，目前河北省大部分農田已實施過高標準農田建設項目，在新一輪建設和改造提升中，大部分原有農田基礎設施仍可繼續使用，不需要新建。為此，在項目投資測算以及考核時，中央不宜“一刀切”地要求各地按照畝均1500元或更高標準投入。建議按照“缺什么、補什么”原則，允許各省根據實際需求分區域分類型確定投入水平，同時，堅持因地制宜，通過加強高標準農田建設規劃和建設內容的審核管理，以及更加合理地設定考核指標，鼓勵各地更加關注高標準農田對耕地等級或等別的提升以及對糧食產量的貢獻度，而不只是完成以建設面積為主的任務。

（三）優化資金補助方式

鑒于高標準農田建設項目大多為跨年度實施項目，且受農作物生長周期影響，對于河北省來說，每年只有3—5個月適合工程施工。由于項目進度慢，造成財政資金支出進度也較慢，為此建議國家對高標準農田建設項目采取獎補方式，年度下達的中央轉移支付資金可由省級對上年度已完成項目進行獎補，一方面可以吸引社會主體提前投入建設，另一方面也可以加快資金支出進度，減少資金長時間閑置情況發生。

（四）增加項目收益渠道

目前河北省土地流轉率正在呈穩步提高趨勢，規?；N植的新型經營主體逐步成為高標準農田建設主體。為充分調動新型農業經營主體投資高標準農田建設積極性，除了靠種植收入彌補其投入成本外，建議國家有關部委在高標準農田新增耕地指標、提質改造耕地新增糧食產能指標交易方面，制定統一規范、簡捷有效的交易辦法，進一步提高農業新型經營主體在高標準農田建設項目中的收益能力，進一步吸引金融和社會資本增加投入。

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Reflection on Investment in High Standard Farmland Infrastructure Construction

——An Empirical Study Based on Diversified Investment in Farmland Construction in Hebei Province

Duan Yunfei Zhang Yueran

Abstract：Based on on-site investigations into the current status and financial inputs of agricultural land construction projects in Hebei Province， this paper systematically summarizes the characteristics， existing issues， and root causes of China’s current agricultural land construction investment management. Drawing inspiration from Japan’s experiences and practices in agricultural infrastructure construction， the paper proposes policy suggestions such as maximizing the role of entities involved in agricultural land construction， establishing reasonable investment standards， optimizing the methods of financial fund subsidies， and increasing project revenue channels.

Key words： High-standard farmland， infrastructure construction， investment， management and maintenance.

（作者單位：河北省財政廳美國田納西州貝勒中學）

責任編輯：宗宇翔