現代化基礎設施功能的內涵特征、存在問題及優化對策

曹琳　高國力　許景權

黨的二十大報告提出，“優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系”。優化基礎設施的功能正當其時，對提升基礎設施運行效能和服務水平，促進基礎設施高質量發展意義重大。當前，無論是學術界還是實務界，對基礎設施的功能仍然缺乏明確的定義，基礎設施的功能發揮也存在明顯問題。需要深刻認識把握基礎設施功能的內涵特征，進一步彌補各類功能短板、推動功能升級，促使基礎設施的功能更加適配需求、合理發揮、高效運作。

一、現代化基礎設施功能的內涵特征

（一）現代化基礎設施功能的特征表現

為深入認識現代化基礎設施功能的概念內涵，本文從細分領域、服務對象、目標導向三個方面切入，分析現代化基礎設施功能的特征表現。

1、細分領域

基礎設施在交通、能源、水利、信息等領域具有不同的服務屬性和專項用途，但基本上具有共性的功能，都是服務經濟社會發展與安全。

交通基礎設施的主要用途是提供人流物流的集疏運服務，根據《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，交通基礎設施應具備加速資源要素流動，促進跨行業融合發展、保障產業鏈供應鏈安全、支撐引領區域協調發展、保障國際互聯互通等功能。

能源基礎設施的主要用途是提供安全穩定的能源供應，根據《“十四五”現代能源體系規劃》，能源基礎設施應具備保障人民生產生活用能、保障產業鏈供應鏈穩定、帶動能源產業鏈發展、保障國家能源安全等功能。

水利基礎設施的主要用途是提供水源、控制洪水、防止旱災、發展水能資源、支持航運、改善環境，根據《“十四五”水安全保障規劃》《國家水網建設規劃綱要》，水利基礎設施的功能主要包括保障經濟社會用水、優化水資源配置、防洪減災、保護水生態系統。

信息基礎設施的主要用途是提供網絡服務、數據和算力服務，根據《“十四五”國家信息化規劃》《“十四五”信息通信行業發展規劃》，信息基礎設施應具備支撐民生改善、優化要素配置與信息流動、帶動數字經濟產業、保障網絡安全、促進區域協調等功能。

2、服務對象

基礎設施改善生存環境，為居民生活提供便利。一是提供基礎服務，營造宜居宜業環境。發達通順的交通、穩定的供電供水、多方面的數字平臺等都是生活的必需品，提升生活便利性，提高民眾獲得感。基礎設施降低了日常生活服務成本，刺激多樣化消費場景的涌現，改善了生活空間圈層生態，增進民眾幸福感。二是助力國家和地區脫貧共富。基礎設施的建設能夠有效改善低收入人群的生活條件。世界銀行研究表明，加強基礎設施服務公平性的投資和政策手段往往能幫助減少收入和空間方面的不平等。縱觀各發達國家歷史，基礎設施建設均為其扶持落后地區、補足經濟短板的工具之一。

基礎設施引導生產要素集聚，為社會生產提供支持。一是提高生產效率，降低交易成本。完備的基礎設施能提升各生產參與主體的生產效率從而增加產出，良好的基礎設施有利于交易雙方獲得充足的市場信息，降低交易成本。二是促進要素流動。網絡型基礎設施作為一種運輸通道，能實現各種生產要素在區域間進行流動和轉移，促使區域內生產要素實現優質高效配置，優化區域內的生產結構和組織體系。三是牽引關聯產業發展，撬動產業變革。首先，基礎設施自身就具備“有限競爭”的產業特性。其次，基礎設施帶動上下游產業發展。最后，基礎設施能夠撬動產業變革，成為推動戰略性高技術發展的新引擎。四是創造就業、擴大內需，激發經濟增長動能。基礎設施具有較高的乘數效應，能夠在關聯產業鏈中創造大量就業崗位，進一步拉動居民收入和消費，在經濟需求側提供強勁引擎。根據水利部相關測算，重大水利工程每投資1000億元，可帶動GDP增長0.15個百分點，新增就業崗位49萬個。

基礎設施克服自然障礙，為國家和地區有效運轉提供保障。一是保障安全。穩定的基礎設施體系有利于抵御地緣政治沖突、極端氣候變化、自然災害破壞帶來的用能、用水、用氣等安全問題，保障國民經濟穩定安全運行。二是支撐重大戰略。布局均衡、共建共享的基礎設施具有區域公共產品屬性，促進城鄉要素雙向流動，有利于縮小城鄉之間、不同層級城市之間和地區之間的發展差距，推動以城市群、都市圈為主要資源要素承載地和增長極的空間形態形成，實現新型城鎮化和鄉村振興戰略協調互動發展。三是促進國內國際雙循環。例如，沿海港航設施體系的完善為東部地區率先融入國際經貿體系奠定了基石，以中歐班列為代表的國際鐵路聯運通道建設為中西部地區打造內陸開放高地拓展了新空間，國際航空網絡、能源進口通道為人員高效流動和國家能源安全提供了重要保障。

3、目標導向

在經濟社會發展的不同階段，基礎設施的主導功能都與國家發展目標相適配，現代化基礎設施的功能需滿足中國式現代化的目標要求，服務高質量發展，推動共同富裕。

一是服務于中國式現代化。人口規模巨大的現代化，要求基礎設施進一步增強保障能力，持續提升可獲得性，為促進人員流動創造更好條件。全體人民共同富裕的現代化，要求基礎設施建設要堅持以人民為中心，更好服務國家重大戰略實施，促進城鄉協調發展。物質文明和精神文明相協調的現代化，要求基礎設施建設軟硬結合，既要在實體層面發揮支撐經濟發展的重要作用，又要進一步加強創新和研發，成為新技術革命和創新發展的關鍵領域。人與自然和諧共生的現代化，要求基礎設施建設走節約資源、綠色低碳之路。走和平發展道路的現代化，要求基礎設施在推進全球基礎設施互聯互通中發揮樞紐連結作用，為推動共建“一帶一路”提供更堅實的支撐。

二是支撐高質量發展。創新發展要求基礎設施探索功能創新，推動產業優化升級，以匹配日益增長的多樣化、多元化、多維化服務需求。協調發展要求基礎設施增強對城鄉協調發展、區域平衡發展的服務支撐能力。綠色發展要求保障基礎設施全生命周期的綠色安全韌性，有效應對氣候變化。開放發展要求基礎設施相關產品、技術、服務水平達到國際先進行列，推動區域及國際不同層面的互聯互通和國際接軌。共享發展要求基礎設施的功能惠及全體人民，進一步滿足人民群眾不斷增長的美好生活需求。

三是保障大變局下的國家安全。當今世界正面臨百年未有之大變局，經濟安全和國防安全被置于國家戰略的優先位置。構建現代化基礎設施體系已經成為保障大變局下國家安全的重要依托。2022年4月，中央財經委員會第十一次會議定調加強基礎設施建設的重大戰略意義，上升至國家發展與國家安全的新高度。

（二）現代化基礎設施功能的內涵重點

基于基本概念，梳理提煉細分領域、服務對象、目標導向三個方面的特征表現，現代化基礎設施功能的內涵重點可以概括為五個維度，分別是提供基礎服務、促進要素流動、引領產業發展、保障國家安全和支撐重大戰略。

一是提供基礎服務功能。基礎設施通過充分發揮其固有用途，提高生產效率，滿足人民美好生活需要，保障社會生產生活正常健康發展。

二是促進要素流動功能。網絡型基礎設施發揮運輸通道的作用，通過運輸鏈、物流鏈、信息鏈和供應鏈的組織，壓縮資源要素流動的時空距離和位移成本，加速各種生產要素在區域間進行流動和轉移，優化和構造經濟生態圈。

三是引領產業發展功能。基礎設施發揮自身的“有限競爭”產業特性，同時帶動上下游產業發展，創造就業并擴大內需，通過促進創新技術的研發與應用，催化相關產業發展產生新動能。

四是保障國家安全功能。基礎設施發揮其抵御地緣政治沖突和疫情沖擊的能力、應對不斷多發的自然災害和極端氣候變化的能力、平抑經濟波動的經濟增長“壓艙石”能力，支撐國民經濟穩定安全運行，保障百年未有之大變局時代國家安全。

五是支撐重大戰略功能。基礎設施建設具有顯著的空間和技術溢出效應，在支撐國家重大戰略、優化區域經濟格局等方面發揮重要作用。互聯互通的基礎設施也是開放經濟體系的重要保障，促進國內國際雙循環。

二、現代化基礎設施功能發揮現存問題

（一）基礎服務功能不精細，難以適應高質量發展需求

一是基礎設施質量和配套服務效率有待提升。根據《全球競爭力報告》，我國在道路質量、航空運輸服務效率、港口服務效率等方面排名較為靠后，2019年排名分別為第45位、66位、52位。二是重建設輕管養、重硬件輕軟件。如水利基礎設施存在眾多病險水庫，影響防洪安全功能發揮；部分已建水利工程年久失修、設備老化；部分農田水利設施缺乏后期管護資金預算，導致功能閑置。三是基礎設施全生命周期協同發展水平不高，精細化管理水平有待提升，設施服務供給難以適應多樣化、多元化需求。

（二）要素流動功能不高效，網絡運行效率亟需提升

一是基礎設施網絡互聯互通不夠充分。我國邊境地區和跨省交界地區的基礎設施互聯互通建設相對滯后，短板和瓶頸效應比較突出。二是樞紐通道還不完善。例如，全國大部分綜合樞紐場站已建設完成，但不同方向和不同運輸方式間客貨運輸的連續性不足，換乘、轉運等服務功能效率不高。三是設施分布不均衡。城鄉基礎設施互聯互通水平不足，如中部地區冷鏈物流基礎設施集中在武漢、鄭州，而農村與偏遠地區缺乏。

（三）產業帶動功能不健全，科技創新能力有待加強

總體創新水平不足，自主品牌意識和自主研發能力較薄弱。一些關鍵核心技術的開發和應用仍受制于人，在當前復雜的國際環境之下，某些技術的斷供就可能引發“卡脖子”，導致整個設施、整條產業鏈癱瘓。

（四）安全保障功能不完善，應急與韌性能力較弱

一是系統韌性能力亟需加強。例如，部分超大特大城市能源運輸、橋梁隧道、防洪排澇等基礎設施年代久遠、超負荷運行，應對極端天氣能力較薄弱，對沖風險并迅速恢復功能的能力不足。二是安全運營水平有待提升。例如，高鐵、橋梁隧道、地鐵等重大交通基礎設施進入20—60年不等的服役中后期，安全運營服務水平與安全保障能力之間不平衡不匹配的矛盾日漸顯現，潛在安全風險日益增加。三是應急保障能力不足。一些關鍵基礎設施如供電設施、橋梁隧道、軌道等，缺乏智能化風險檢測預警系統。基礎設施對重要戰略物資存儲、調度支撐保障功能也較弱。

（五）戰略支撐功能不協調，先導性引領性仍需提高

一是區域經濟發展格局轉變對基礎設施布局建設的精準化和協同化提出新要求，各種基礎設施的綜合規劃布局需進一步提升先導性和科學性。二是基礎設施對區域協調發展的支撐能力有待加強。目前基礎設施骨干網絡尚未完全貫通，基礎設施供給仍然存在發展不平衡、供給不充分等問題，我國人均基礎設施存量水平僅相當于發達國家的20%—30%。

三、現代化基礎設施功能的優化對策

（一）豐富現代化基礎設施的基礎服務功能

一是抓重點提升城市基礎設施“軟實力”。積極探索基礎設施全生命周期發展模式，著力提升基礎設施建設、運營、服務水平，增強基礎設施的便利性和智能化，更好發揮基礎設施體系的整體效能。二是以滿足群眾生產、生活對基礎設施的個性化、高品質需求為導向，推進基礎設施服務功能的特色化發展。例如，提供“一站式”交通出行服務，豐富定制化、個性化、專業化運輸服務產品，發展自動駕駛和車路協同等出行服務；應用5G、大數據、人工智能等新技術，推廣平臺化設計、智能化制造、網絡化協同、個性化定制、服務化延伸、數字化管理等信息服務新模式新業態。

（二）提升現代化基礎設施的要素流動功能

一是加強聯網。構建現代化綜合立體交通網、水網、能源網和信息網絡。加強出疆入藏、沿海沿邊沿江、西部陸海新通道等戰略骨干通道建設；科學推進一批重大引調排水工程規劃建設，加快構建國家水網主骨架和大動脈；發展特高壓輸電通道，實現大功率的中、遠距離輸電，以及實現遠距離的電力系統互聯，建成聯合電力系統；推進5G網絡向鄉鎮和農村覆蓋，持續擴大千兆光纖網絡覆蓋范圍，提升 IPv6 端到端貫通能力，構建通達全球的信息基礎設施。二是推動補網。提升西部地區鐵路覆蓋度、干線公路暢通性，增強革命老區、民族地區、邊境地區對外通道能力，高質量推進“四好農村路”建設，形成便捷高效的工業品下鄉、農產品出村雙向渠道。優化完善主干電網布局，加強城市配電網改造升級和局部電網建設，完善農村和邊遠地區電力基礎設施。加快國家重大水資源配置工程與區域重要水資源配置工程的互聯互通，推進區域河湖水系連通和引調排水工程建設。增強信息網絡基礎設施在欠發達地區的普及程度，同步推進發達地區和欠發達地區數字基礎設施的迭代升級。三是精準強鏈。立足產業鏈供應鏈穩定暢通，聚焦國家綜合立體交通網主骨架關鍵節點城市，“以點帶面、以硬促軟”，深入實施國家綜合貨運樞紐補鏈強鏈。加強電力基礎設施的安全和智能化水平，推動源網荷儲協調互動。加快推進控制性調蓄工程和重點水源工程建設，加強流域水工程的聯合調度，提升水資源調控能力。暢通數據資源大循環，推進“東數西算”工程，建設完善全國一體化大數據中心體系，建設數智融合的算力體系。

（三）強化現代化基礎設施的產業帶動功能

一是推進基礎設施數字化、智能化、綠色化升級。加強新一代信息技術、人工智能、云計算、區塊鏈、物聯網、大數據等新技術在基礎設施領域的推廣應用，建設智能調度體系；積極推進基礎設施智能化改造和綠色升級，降低設施功耗。二是推動基礎設施與產業融合發展。推進交通與郵政快遞、現代物流、旅游、裝備制造等相關產業融合發展，依托基礎設施網絡發展平臺經濟、樞紐經濟、通道經濟；加強國家水網與現代農業、電力行業、能源產業協同融合；加快信息技術和交通、能源、水利產業融合發展。三是強化核心技術研發和創新突破。加快產學研用協同攻關，解決一批“卡脖子”技術問題，整體提升基礎設施產業鏈供應鏈韌性和安全水平，如加強儲能、氫能等前沿科技攻關，提升能源核心關鍵技術產品產業化能力。

（四）筑牢現代化基礎設施的安全保障功能

一是提升基礎設施安全保障能力。加強基礎設施安全風險預警、防控機制和能力建設，構建包括監測、預警、響應、控制以及應急恢復等在內的關鍵信息基礎設施安全保護制度體系，提升重要融合基礎設施安全保障能力。二是提高基礎設施安全水平。建立完善現代化工程建設和運行質量全生命周期安全管理體系，健全基礎設施安全生產法規制度和標準規范。強化基礎設施預防性養護維護、安全評估，加強長期性能觀測，及時消除安全隱患。三是完善基礎設施應急保障體系。建立健全多部門聯動、多方式協同、多主體參與的基礎設施應急管理協調機制。構建應急保障大數據中心，推動信息互聯共享。加強重要通道應急裝備、應急通信、物資儲運、防災防疫、污染應急處置等配套設施建設，提高基礎設施快速修復能力和應對突發事件能力。著力提升基礎設施“平急兩用”功能，如道路、隧道、橋梁等交通設施的平時與應急使用轉換功能、能源設施日常和應急能源供應功能、通信網絡的備份功能等。

（五）夯實現代化基礎設施的戰略支撐功能

一是增強對國家重大戰略的支撐引領功能。圍繞京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略，找準重點領域，加快相關基礎設施的布局建設。二是強化對區域協調的優化促進功能。以城市群、都市圈為重點，加強互聯互通和一體銜接，推進一批國際樞紐機場、國家物流樞紐基地、大型綜合客運樞紐、綜合水利樞紐、能源儲備基地建設，推動形成若干重要的貿易走廊、產業軸帶和經濟中心。三是提升對國內國際雙循環的支撐保障功能。建立城鄉間基礎設施一體化管控平臺，實現城鄉間供電、供水、交通、垃圾處理等一體化建設，進一步提升城鄉間生產要素及各類資源的配置效率。加強國際設施聯通，有組織有重點地優化布局和聯動開發，促進基礎設施規劃設計、施工建造、投融資及相關技術研發、裝備制造等高質量、標準化、成體系地“走出去”。

〔本文系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心2023年度重點課題“構建現代化基礎設施體系戰略研究”（編號：2023A01）的研究成果〕

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）