理順新時代財政體系的“央地關系”

對于中央政府，應進一步加強其財權和事權，提高在產業發展和宏觀調控領域的職能。對于地方政府，應降低其事權和相應負擔，將工作重點從經濟發展轉向地區公共服務，從根本上降低地方政府的投資和舉債沖動，逐漸化解隱性債務負擔。

在改革開放以來的40余年中，中國經濟發展取得了輝煌的成績。其中，地方政府間競爭在中國經濟增長中起到了極為關鍵的作用。中國的地方政府除了提供公共服務外，還直接參與經濟建設，在宏觀經濟中扮演著準公司的角色，通過開展大規模公共投資來促進經濟增長。尤其是全球金融危機以來，我國經濟快速恢復得益于大規模的財政刺激，舉債主體就是地方政府。大量實證分析已經發現，基層政府之間的競爭是解釋中國經濟增長奇跡的重要因素。同時，我國地方政府還承擔著重要的宏觀調控任務。每當經濟出現下行跡象時，地方政府總是充當關鍵的角色，實施逆周期調節。

在取得舉世矚目成績的同時，這種依靠地方政府間競爭的發展模式也帶來一系列問題，包括創新驅動不足、資源配置失衡、地方財政風險等。隨著中國經濟向著新時代高質量發展階段的邁進，過去由地方區域間競爭而帶動經濟增長的模式愈發不適合于時代要求。實現經濟發展的關鍵已不再是傳統趕超型經濟中的模仿和復制，而是創新型經濟中最為關鍵的自主創新。我們要牢牢把握新時代做好經濟工作的規律性認識，不能再簡單延續過去經濟發展成功經驗的模板。通過地方政府間競爭和地方政府舉債投資的模式很難再將中國經濟重新拉回高速增長的軌道中。當前，我們更需要中央政府的頂層設計和統一協調，將關鍵資源應用于重點領域。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》標志著中國改革開放進入新階段，其中專門提到要建立事權和支出責任相適應的制度。在關乎到國防、外交、國家安全、維護全國統一市場的規則和管理等領域，要加強中央政府的事權和支出責任。地方政府則應主要承擔區域性公共服務的事權和支出責任，如地方教育、醫療衛生、城鄉建設、環境保護等。這些領域更貼近地方民眾的日常生活，地方政府對這些問題有更直接的認識和處理能力。這樣的制度設計，既可以充分發揮中央政府在宏觀調控和國家發展戰略方面的作用，也能夠保障地方政府在提供公共服務方面的自主性和靈活性，促進財政資源的合理配置和高效使用，進而推動經濟社會的均衡與全面發展。我們認為理順深化財稅改革并理順新時代“央地關系”是化解財政金融風險、增強經濟發展內生動力的關鍵一招。對于中央政府，應進一步加強其財權和事權，提高在產業發展和宏觀調控領域的職能。對于地方政府，應降低其事權和相應負擔，將工作重點從經濟發展轉向地區公共服務，從根本上降低地方政府的投資和舉債沖動，逐漸化解隱性債務負擔。

傳統地方政府間競爭模式已不適應于新時代發展要求

傳統的地方政府GDP錦標賽模式，即地方政府之間以經濟增長速度作為競爭的主要指標。在經濟處于高速增長階段時，采取“趕超戰略”，通過在較低要素價格的環境下模仿、引進技術前沿的方式實現本地的技術進步和產業升級，并以出口導向來占領海外市場。地方政府之間的GDP錦標賽發展模式非常適應于這種趕超經濟發展階段，通過改善地區的基礎設施、產業配套、營商環境、勞動力資源等要素，吸引企業投資，并積極參與地區之間的競爭。中國經濟的這種發展模式在過去幾十年里起到了重要推動作用，但在當前新時代的背景下已逐漸不適應發展要求。

一是創新驅動問題。地方政府在經濟發展中往往缺乏頂層設計思維，而傾向于短期行為，重視那些能夠快速實現經濟增長和產出效果的項目。這類項目通常是傳統產業或低端制造業的擴張，而對研發投入和創新活動的支持相對不足。這雖然可以在短期內提升經濟數據和創造就業，但往往會忽視長期的科技創新和產業升級。基礎設施項目和傳統產業擴張的經濟效益更直觀、更容易在短期內反映出來，而科技創新的成果往往需要較長時間才能顯現，風險更高，且具有較強的外部溢出效應。地方政府間的GDP競爭還可能導致地方保護主義現象的加劇，以及產業內部的簡單抄襲復制及惡性市場競爭，不利于創新技術和創新模式的投入。

二是資源配置失衡問題。大量地方政府為追求經濟增長所投資的基礎設施項目，如道路、橋梁和工業園區等，通常能夠在短期內貢獻較大的經濟增量，但忽略了教育、醫療、社會保障等公共服務領域的長期需求和發展，導致社會福祉和經濟發展之間的不平衡。資源往往會被集中到經濟發展水平較高、基礎設施較完善的地區，以期獲得更快的經濟增長，這導致發達地區與欠發達地區之間的發展差距進一步擴大。一些地方政府可能會選擇發展勞動密集型或資源消耗型產業，而忽視產業結構的優化升級和經濟轉型。這種做法雖然可以短期內帶來經濟增長，但長期來看會使得地區經濟過于依賴某一單一產業或資源，缺乏多元化發展，對經濟波動的抵御能力較弱。

三是環境污染問題。為了實現短期內的經濟增長目標，一些地方政府可能選擇犧牲環境保護，鼓勵或容忍高污染、高耗能的產業發展，如重工業和化工產業。這種做法雖然可以在短期內帶來經濟增長，但卻以犧牲環境質量為代價，導致環境污染問題。在經濟增長的壓力下，一些地方政府可能在實際執法過程中對環保法規執行不力，對違法排放的企業采取寬容態度，甚至出現為了吸引投資而降低環保標準的情況。這種行為不僅助長了企業的污染行為，也使得環境治理工作面臨更大的挑戰。為了促進經濟發展，地方政府可能支持或直接參與對自然資源的過度開發，如無序的礦產資源開采、過度的土地開發利用等，這些行為不僅破壞了生態環境，還可能導致資源枯竭，影響地區的可持續發展。

四是地方政府債務風險問題。1994年分稅制改革導致地方政府的收支嚴重失衡，地方政府的支出責任與其財權并不匹配。地方財政收入占比從1993年的78%降至1994年的44%，之后長期在40%～50%之間波動，而地方財政支出占比則始終保持在較高的水平上，常年超過80%。地方政府并未由于本級財政收入的下降而減少支出，相反，其財政支出在全國財政支出的占比及與GDP之比都是在上升的。地方政府投資項目通常需要巨額的資金投入，而地方政府為了獲取更多的資金支持，會通過發行地方債券、政府融資平臺借款等方式來籌集資金，從而增加了地方政府的財政支出和債務負擔。全球金融危機以來，我國地方財政收支缺口不斷拉大，地方政府通過隱性債務來舉債融資，形成了一定的政府債務風險。

五是“順周期調控”的問題。由于地方政府債務并沒有國家主權貨幣的支撐，而只能以其現有資產或未來收入進行抵押，地方債務很難體現出逆周期特征。由于“量入為出”的財政管理原則限制，在經濟增長期間，政府財政收入增加，容易導致支出擴張；而在經濟下行時期，財政收入減少，政府難以通過增加財政支出來實施有效的逆周期調節，從而加劇經濟波動。而過去一段時間，中央政府將穩定經濟增長的任務下放給地方，但未能提供相應的財政支持，使地方政府承擔過重負擔。為了促進地方經濟發展，地方政府可能會進行超出其財力范圍的支出，這包括大規模的基礎設施投資、優惠政策等，進而導致地方政府債務風險的集聚。

舉國體制下的自主技術創新

隨著中國經濟的體量不斷增大，一些重要產業的引進技術已經處于全球前沿，通過引進實現技術進步的空間逐漸消失，未來的發展只能依靠重點產業的自主技術創新和突破。而從中國歷史發展的經驗來看，大部分處于全球前沿領域的技術創新和突破都來自于舉國體制下中央政府對全國資源的協調分配。

在改革開放之前，被一致認為是舉國體制典范的成功案例是“兩彈一艇一星”項目，在計劃經濟下通過中央政府的全力支持實現了重大技術突破。改革開放之后，中國在高鐵、核電、大飛機、液晶面板、數控機床、新能源等產業領域從追趕到技術領先也主要來自于中央政府的頂層規劃及相應的產業支持政策。與中國的經驗相類似，美國在第二次世界大戰期間成立的戰時生產局和曼哈頓計劃，以及至今還在活躍的國防先進研究計劃署，也都是通過中央政府集中優勢資源來實現在核心領域的技術突破。這種結構安排與計劃經濟體制或市場經濟體制并不相關，而是主要取決于政治領導層的遠見、戰略意志和實現國家遠大目標的決心。

依靠中央政府的特殊機構或產業政策所帶動的重點產業發展，可以被看作一種“舉國體制”，即政府將國家資源和力量集中于特定領域或項目，以實現國家戰略目標的管理和組織方式。這種體制通常在經濟發展、科技創新、體育競技等領域實施，旨在通過國家層面的統籌規劃和資源配置，快速提升國家在某一領域的競爭力和影響力。舉國體制能夠使國家將有限的資源集中投入到最需要的領域，避免資源的分散和浪費，提高資源使用效率。在這種體制下，決策過程通常比較集中，能夠迅速做出決策并執行，特別是在面對國際競爭或緊急情況時，能夠快速響應。舉國體制還便于進行大規模的協調和規劃，有利于實現長遠的國家戰略目標，如科技進步、重大項目建設等。通過集中力量打造在某一領域的世界級競爭力，可以有效提升國家在國際上的影響力和地位。具體來說，中央政府在重點產業技術突破和創新方面可以起到三個方面的關鍵作用。

一是在頂層設計上，制定國家產業發展戰略和政策支持。中央政府通過制定長遠的發展戰略和政策支持，為重點產業的技術突破提供了明確的方向和強有力的推動。例如，在中國高鐵技術的技術創新中，政府的戰略決策和政策支持是推動技術進步的重要因素。中央政府通過優先發展重點領域、提供資金支持、實施重大科技項目等措施，為技術創新創造了有利條件。

二是引導和優化資源配置，促進科研領域上的創新。中央政府可以引導資源向重點領域和關鍵環節集中，優化了資源配置。這包括對教育、科研、制造業等各個環節的投入，確保了人才、資金、信息等資源的有效集聚，為技術突破提供了堅實的基礎。通過國家重大科技項目、國家實驗室、科研基金等形式，政府直接推動了科技創新體系的建設和科研成果的轉化。

三是創造市場需求和應用場景，保證重要產業的訂單和收入。中央政府可以通過大型基礎設施建設、產業升級改造等措施，為新技術的應用創造了廣闊的市場需求和應用場景。中國的高鐵、核電、新能源汽車等產業領域，都是通過一系列的產業政策創造市場需求和應用場景，促進了自主技術創新，在短短幾年內就實現了技術突破，生產出替代進口的產品，甚至是他國不能生產的產品。

強化中央財政事權和支出責任，擴大中央財政資金來源

隨著中國經濟邁入高質量發展時代，自主創新領域所需要的資金支出需求將越來越大，中央政府也需要承擔越來越多的支出責任。在新時代背景下，要重塑經濟發展中的“央地關系”，適度降低地方政府事權，減小地方政府的資金支出責任，由中央政府更多承擔戰略性的產業發展和宏觀調控責任。

一是在重點領域的產業政策上加強中央政府的事權和支出責任，通過頂層設計來實現重要產業的技術突破，推動國家經濟發展戰略并提升國際競爭力。中央政府通過加強財權和事權，可以有效地對重要產業進行資金、技術等資源的配置，確保資源能夠集中用于最需要的領域，避免資源分散和浪費。頂層設計能夠明確技術發展方向和目標，通過中央政府的引導和支持，促進重要產業的技術創新，加快實現技術突破，提升產業核心競爭力。中央政府可以制定清晰、具有前瞻性的產業發展規劃，明確未來發展的重點領域和關鍵技術，引導產業按照既定目標發展。通過設立專項基金、提供財政補貼等方式，集中財政資金對重點產業和關鍵技術進行支持，降低研發風險，鼓勵企業和研究機構投入技術創新。技術突破將為新時代中國經濟發展提供新的動能，促進經濟結構優化升級，增強經濟的持續增長動力。

二是中央財政主動承擔起逆周期宏觀調控的職責，在經濟下行周期中由中央政府發行國債籌措財力，主動實施積極的財政政策。經濟周期波動是市場經濟的固有特征，逆周期調控政策旨在通過擴張性或緊縮性的財政和貨幣政策來平抑經濟波動，保證經濟的穩定增長。而中國的中央財政在逆周期調控中長期缺位，很少主動實施積極的財政政策。雖然財政當局不斷提出“積極財政政策加力提效”等口號，但從實際政策上來看，財政政策很少進行逆周期調節。我國財政赤字率長期處于3%左右，大部分時間低于3%，且并未體現出與經濟周期相關的特征，2022年末中央政府債務與GDP之比僅為21.47%。而反觀美國，2000年以來聯邦政府的財政赤字率從-2.34%（2000年）到14.87%（2020年），面對新冠疫情沖擊，美國財政支出同比增速在2020年超過15%，政府部門通過社會福利向居民部門轉移支付了超過4萬億美元，相比2019年多轉移支付了1.1萬億美元，從而迅速熨平了經濟周期。中國的中央財政無論在每年的赤字率上，還是在債務余額規模上仍有非常大的逆周期調節空間，應加大中央政府的宏觀調控責任。

三是通過法律明確列舉中央政府和地方政府的職責范圍和事權，增加事權劃分的明確性和透明度。在列舉事權的基礎上，將未明確列出的事權默認歸屬于中央政府，可以確保在面對新興領域和跨區域問題時，中央政府有足夠的權力進行有效管理和調控。這種做法有助于減少中央政府與地方政府之間的職責沖突和重疊，提高政府工作效率，推進國家治理現代化。通過優化中央和地方的事權關系，可以更好地發揮中央政府在宏觀調控和區域發展平衡中的作用，同時賦予地方政府在促進地方經濟社會發展中的積極性。可以設立專門的機構或制度，定期評估和調整中央和地方的事權關系，確保其適應社會經濟發展的需要。

加強地方政府公共服務定位，降低其他支出責任

隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，公眾對優質公共服務的需求日益增長，這要求地方政府更多地關注教育、醫療、環境保護等公共服務領域。從要素驅動向創新驅動轉變，也需要地方政府更多地投入到公共服務和社會管理創新上，為可持續發展提供支持。地方政府應從過去主要聚焦于發展經濟的職能逐步過渡到公共服務型政府的角色。這是適應社會經濟發展新要求、實現高質量發展的必然選擇。這一轉變不僅涉及政府職能的重塑，也涉及治理理念和方式的根本變革。公共服務型政府更強調政府與市場、政府與社會的合理分工，通過提供高效的公共服務，提升政府治理的整體效能。

一是要限制地方政府為了經濟增長進行事權外支出的沖動，降低地方政府主導的無效投資。地方政府應重點關注教育、醫療、社會保障、環境保護等基本公共服務領域，提高服務質量和效率，滿足民眾需求。通過法律、政策等明確界定政府職能和市場范疇，減少政府對經濟活動的直接干預，讓市場在資源配置中發揮主導作用。

二是對地方政府進行必要的財政約束，尤其要限制地方政府的過度負債。建議編制并公布地方政府資產負債表，加大財政管理的透明度，讓公眾和決策者更清楚地了解政府的財政狀況。根據資產負債情況確定債務上限，有助于防范和控制財政風險，確保地方政府的債務水平在可持續范圍內。對高負債率的地區，除了基本公共保障外，應嚴格控制其他支出，以減輕財政壓力，防止債務危機的發生。也要將地方債務和相應的發展規劃以法律程序固定下來，增加權責一致性和政策穩定性，防止因官員變更導致的債務風險及發展路徑調整。

三是要規范中央和地方之間的事權關系，降低地方政府非必要的負擔。地方政府的主要職責是向全社會提供更為快捷有效的公共服務，而其他與經濟發展的事權應主要由中央政府承擔。因此應逐步減少并規范中央與地方共同事權，并根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責。中央政府及各部委在應減少向地方政府下達非必要的文件和要求，在給地方政府安排工作任務的同時也要安排好具體的資金來源，降低地方政府為完成中央任務而產生的舉債沖動。通過有效減輕地方政府的行政負擔，使其更多精力投入到提供公共服務上去。

對中央政府債務特殊性的再探討

對一個擁有貨幣主權的現代國家來說，中央政府以本幣計價的債務不同于其他任何部門所發行的債務。中央政府的債務是現代信用貨幣體系天然賦予的一種權利，而不需要用政府未來的財政收入或政府資產作為抵押。我們提出要加大中央政府財權，降低地方政府的負債沖動與支出責任，也需要理清中央政府債務的特殊性。

中央政府債務與通貨是政府負債的兩種形式的體現，前者以中央財政為負債主體，后者以中央銀行為負債主體。這二者既可以相互分離，也可以相互交叉。如果政府債券被中央銀行所持有，則對于一個包含了中央銀行的廣義政府來說，對其他部門的負債僅僅為被其他部門所持有的國債和現金，而不再包括由中央銀行持有國債這種形式所導致的廣義政府內部債務債券關系。國債和通貨，雖然從形式上看是兩種不同的資產，但其本質高度一致，都是政府憑借其天然主權地位所形成負債，并以此為基礎構建出一整套宏觀金融體系。

從邏輯上講，以本幣計價的中央政府債務完全不存在違約風險，而只存在通貨膨脹的風險。因為債務最終的清償是以本幣計價的，而本幣通貨又是中央銀行的一種債務形式，這就是用政府的一種債務償還另一種債務。只要政府部門掌握著主權貨幣的發行權，本幣計價的中央政府債務就一定能獲得清償，而不存在違約風險。從這個意義上來說，對本幣計價主權債務的評級不存在任何意義。我們可以說某個國家的貨幣存在匯率風險、貶值風險，但并不會說某國的本幣計價的主權債務存在償還風險。

對具有主權貨幣的國家來說，主權債務是一種國家權利，政府部門通過債務發行并調節相應的財政支出而對資金和資源進行再分配，實現國家的某些戰略目標。從經驗事實上來看，大部分發達國家在二戰之后的政府債務規模都是在不斷上升的，甚至其增速在大部分時間中都超過了名義GDP增速，由此導致政府部門杠桿率不斷上升，但并不存在主權債務危機。美國的中央政府債務在疫情期間大規模上升，政府將這些債務所籌集來的資金以現金等方式補貼到居民部門，從而實現了財富分配的增量調節。在調節的過程中，私人部門收入上升了，總需求上升了，經濟衰退的預期得到扭轉，名義經濟增速大幅上升，私人部門的投融資需求也再度重啟。這一經驗非常值得中國借鑒。

中央政府債務上升所帶來的唯一不利后果是通脹預期加強，因為總需求上升如果沒有相應的供給能力，則可能帶來一定的供給缺口而抬高物價。對未來可能存在的由發行通貨來償還政府債務的預期也會帶來通脹預期上升。而在當前中國面臨的主要矛盾是有效需求不足，一般價格水平負增長，加強通脹預期是非常有利的。

（劉磊為中國社會科學院經濟研究所、國家金融與發展實驗室研究員。責任編輯/周茗一）