論濕地保護(hù)領(lǐng)域中的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟

陳秀萍 李志明

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100）

近年來(lái)，國(guó)家高度重視濕地保護(hù)工作，在國(guó)家和省級(jí)層面共建立起97項(xiàng)濕地相關(guān)制度，初步形成了濕地保護(hù)法律制度體系（蔣衛(wèi)國(guó)等, 2023）。但這些制度未能實(shí)現(xiàn)“從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的轉(zhuǎn)型（呂忠梅, 2019），與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）所確立的“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”基本原則并不相符。為實(shí)現(xiàn)濕地的全過(guò)程保護(hù)，在濕地可能遭受破壞或即將被破壞時(shí)進(jìn)行預(yù)防性保護(hù)，國(guó)家應(yīng)構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度，使其與現(xiàn)行濕地保護(hù)制度共同構(gòu)成對(duì)濕地生態(tài)“有效且無(wú)漏洞”的保護(hù)體系。

1 以預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行濕地保護(hù)的必要性

根據(jù)行使權(quán)力的不同，可將濕地保護(hù)模式分為兩種，分別是行政規(guī)制及司法規(guī)制，其中，行政規(guī)制是濕地保護(hù)的主要模式，而司法規(guī)制則發(fā)揮監(jiān)督輔助作用。

1.1 以行政規(guī)制進(jìn)行濕地保護(hù)的相對(duì)劣勢(shì)

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》）于2022年6月1日正式實(shí)施，標(biāo)志著濕地治理進(jìn)入了法治化新階段（王瑞卿等,2022）。《濕地保護(hù)法》明確了濕地定義，確立了由林業(yè)草原主管部門牽頭，其他相關(guān)部門配合的濕地保護(hù)工作機(jī)制。然而，以行政規(guī)制進(jìn)行濕地保護(hù)較之于司法規(guī)制，具有“行政執(zhí)法人員的機(jī)會(huì)主義”“多元規(guī)制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)難題”“持續(xù)性的運(yùn)行成本支出”等相對(duì)劣勢(shì)（張百靈, 2021）。例如，在最高檢2023年6月頒布的濕地保護(hù)公益訴訟典型案例“浙江省麗水市人民檢察院督促保護(hù)九龍國(guó)家濕地公園行政公益訴訟案”中（最高人民檢察院,2023a），林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及水行政等濕地主管部門對(duì)于麗水市即將實(shí)施的可能破壞濕地鳥類棲息地的治理提升改造工程項(xiàng)目“不聞不問(wèn)”。后經(jīng)群眾舉報(bào)，由麗水市人民檢察院通過(guò)預(yù)防性行政公益訴訟對(duì)這一工程予以制止，由此可見，僅憑行政規(guī)制手段難以實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地生態(tài)的全面保護(hù)。

1.2 以預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行濕地保護(hù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

相較于行政規(guī)制，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在濕地風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制上具有“管轄權(quán)配置相對(duì)清晰”“法官的機(jī)會(huì)主義相對(duì)較弱”的優(yōu)勢(shì)。在功能定位上，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是行政規(guī)制的補(bǔ)充，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)濕地風(fēng)險(xiǎn)管控。

在行政訴訟內(nèi)部，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟能夠彌補(bǔ)救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟的不足，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范。救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)“有損害才有救濟(jì)”，盡管已有學(xué)者對(duì)此提出批評(píng)，強(qiáng)調(diào)要重視環(huán)境公益訴訟司法救濟(jì)的預(yù)防性功能（唐塘,2019），但以損害結(jié)果為重心的訴訟模式仍是環(huán)境行政公益訴訟的主流模式。從最高人民檢察院頒布的兩批濕地保護(hù)典型案例來(lái)看，20起案例中僅有2例實(shí)現(xiàn)了預(yù)防性保護(hù)，其余18例皆在濕地生態(tài)遭受破壞以后才展開救濟(jì)（表1），可由此見事后救濟(jì)仍是濕地環(huán)境公益訴訟中的常態(tài)（最高人民檢察院,2023b, 2023c）。

表1 典型案例中環(huán)境公益訴訟的運(yùn)用階段Table 1 The application stage of environmental public interest litigation in typical cases

環(huán)境行政公益訴訟之所以具有明顯的事后救濟(jì)特征與成熟規(guī)則有關(guān)，即環(huán)境行政公益訴訟的提起以行政行為成熟為前提。而預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟相較于救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟的最大優(yōu)勢(shì)在于，其能在損害可能發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)采取措施，從而防止損害結(jié)果的出現(xiàn)。可以說(shuō)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟一定程度上突破了成熟規(guī)則，能以更快捷、更靈活的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地生態(tài)的保護(hù)。

2 濕地保護(hù)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度及其有效性

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，依法提起行政公益訴訟的制度。針對(duì)濕地保護(hù)主體、客體及程序的特殊性，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟可通過(guò)檢察建議和環(huán)境行政公益訴訟兩種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的有效保護(hù)。

2.1 濕地保護(hù)的特殊性

2.1.1 濕地保護(hù)主體的特殊性在于主體多元化《濕地保護(hù)法》第4條規(guī)定，濕地保護(hù)的主體是縣級(jí)以上地方人民政府，但人民政府本身是一個(gè)高度集合概念，其下涵蓋了多個(gè)部門。故《濕地保護(hù)法》第5條規(guī)定對(duì)濕地保護(hù)主體進(jìn)行了明確，確立了由國(guó)務(wù)院林業(yè)草原部門主管，國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門相配合的綜合性濕地保護(hù)機(jī)制。由此可見，濕地保護(hù)主體多元化且依舊存在“九龍治水”的可能。

2.1.2 濕地保護(hù)客體的特殊性在于濕地一旦遭受破壞修復(fù)成本巨大濕地保護(hù)的客體即濕地，濕地保護(hù)的目標(biāo)是維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性，保障生態(tài)安全。濕地作為環(huán)境公益訴訟的保護(hù)客體，一旦遭受破壞，具有恢復(fù)成本高、難度大、生態(tài)功能恢復(fù)速度緩慢、針對(duì)濕地生境的損害不可逆的特征（戴適云, 2022）。

2.1.3 濕地保護(hù)程序的特殊性在于需多部門協(xié)調(diào)《濕地保護(hù)法》確立了由林業(yè)草原部門主管，其他部門相配合的濕地管理模式，但這一模式在本質(zhì)上仍屬于“多頭管理”。在行政層級(jí)上，林業(yè)草原部門與水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政主管部門平級(jí)，這意味著林業(yè)草原部門的建議對(duì)其它行政部門而言并不具備強(qiáng)制力。最終會(huì)導(dǎo)致濕地保護(hù)程序能否全方位啟動(dòng)的關(guān)鍵在于當(dāng)?shù)卣橇謽I(yè)草原部門。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，考慮的因素眾多，因而濕地保護(hù)能否作為當(dāng)?shù)卣紤]的第一事項(xiàng)有待商榷。

2.2 預(yù)防性環(huán)境行政公益制度對(duì)濕地保護(hù)的價(jià)值

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟在濕地領(lǐng)域具有保護(hù)濕地及監(jiān)督行政的雙重功效。在濕地保護(hù)領(lǐng)域，離不開行政執(zhí)法與公益訴訟關(guān)系的探討，從現(xiàn)有研究來(lái)看，學(xué)界普遍認(rèn)為二者的關(guān)系密不可分。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“對(duì)政府行為進(jìn)行約束與監(jiān)督是環(huán)境公益訴訟制度功能的首要方面” （陳海嵩, 2014），更有觀點(diǎn)直接指出“行政執(zhí)法在公益救濟(jì)方面的內(nèi)在缺陷是公益訴訟興起的根源” （鞏固, 2019）。就濕地保護(hù)而言，行政執(zhí)法高度依賴林業(yè)草原、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門的執(zhí)法能力和意愿，考慮到“濕地問(wèn)題”對(duì)地方政績(jī)影響較小，濕地修復(fù)周期長(zhǎng)且需要較高投入，還有可能面臨技術(shù)、價(jià)值、利益等方面的爭(zhēng)議，執(zhí)法者往往“習(xí)慣性懶惰”、缺乏積極性。有鑒于此，應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，通過(guò)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟督促林業(yè)草原等濕地主管部門積極履職，切實(shí)維護(hù)濕地生態(tài)。

當(dāng)濕地生態(tài)遭受破壞以后再進(jìn)行救濟(jì)、修復(fù)，無(wú)疑是“亡羊補(bǔ)牢”。換言之，損害行為終止或損害結(jié)果出現(xiàn)以后再進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，不僅會(huì)違背環(huán)境保護(hù)“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”的基本原則，而且也會(huì)造成濕地生態(tài)公益的極大破壞，增加濕地保護(hù)和濕地生態(tài)治理恢復(fù)的成本。考慮到濕地生態(tài)修復(fù)難度大、時(shí)間長(zhǎng)、成本高等特點(diǎn)，應(yīng)盡量避免事后救濟(jì)，宜采用預(yù)防性措施，從源頭對(duì)濕地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，防止?jié)竦厣鷳B(tài)遭遇破壞。

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟通過(guò)獨(dú)特的訴前程序能夠督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、啟動(dòng)濕地保護(hù)程序。行政公益訴訟的訴前程序要求檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前必須向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，以督促其依法履職。在濕地保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議對(duì)濕地主管部門予以“警告”，能夠切實(shí)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性。換言之，檢察機(jī)關(guān)在濕地被破壞之前即可通過(guò)檢察建議的方式督促林業(yè)草原、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等濕地主管部門積極履職，防止?jié)竦厣鷳B(tài)遭受破壞。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不采取行動(dòng)的，檢察機(jī)關(guān)可提起環(huán)境行政公益訴訟。

3 濕地保護(hù)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建

通過(guò)預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟能夠充分貫徹落實(shí)《濕地保護(hù)法》，增強(qiáng)各方主體的濕地保護(hù)意識(shí)，維護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，破解濕地保護(hù)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)多頭管轄、行政不作為的“歷史性頑疾”。具體而言，應(yīng)通過(guò)立法或司法解釋，明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提起范圍、提出時(shí)機(jī)和訴訟程序。

3.1 濕地保護(hù)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

在已有的預(yù)防性行政訴訟研究成果中，有不少學(xué)者提議要在我國(guó)建立預(yù)防性行政訴訟制度，但其建議往往限定了提起范圍，建議將少量的、可能損害公益的案件作為預(yù)防性行政訴訟的受案范圍（王春業(yè), 2018）。本文認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍不需加以限制，因大量的濕地保護(hù)案件通過(guò)行政公益訴訟的訴前程序即可得到有效解決，并且檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中維護(hù)的是公共利益，并不涉及自身利益，無(wú)“濫訴”之可能。此外，在濕地環(huán)境被破壞之前就進(jìn)行及時(shí)的保護(hù)，較傳統(tǒng)的事后救濟(jì)模式而言更具經(jīng)濟(jì)性。因此，濕地領(lǐng)域中的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)包括所有涉及濕地的案件，而無(wú)需再作限制。換言之，只要是涉及到濕地生態(tài)保護(hù)，都可通過(guò)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟對(duì)其加以保護(hù)，以防行政規(guī)則的弊端。

3.2 濕地保護(hù)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提出時(shí)機(jī)

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提出時(shí)機(jī)，根據(jù)被訴行政行為類型，劃分為違法行政行為和不作為兩種情況。當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出可能會(huì)破壞濕地生態(tài)的違法行政行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立即啟動(dòng)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，以制止即將到來(lái)的損害。例如，批次二案例9中（最高人民檢察院, 2023d），普洱市自然資源和規(guī)劃局違反《濕地保護(hù)法》第19條的規(guī)定，擅自將野鴨湖濕地（普洱五湖國(guó)家濕地公園的重要組成部分）規(guī)劃為建設(shè)用地，導(dǎo)致濕地生態(tài)即將遭受破壞。普洱市人民檢察院立即啟動(dòng)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，向其發(fā)送檢察建議，督促其修改有關(guān)規(guī)劃。當(dāng)針對(duì)濕地的損害行為可能或即將發(fā)生，而濕地行政主管部門仍未履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，以保護(hù)濕地生態(tài)。例如，批次二案例6中，麗水市擬實(shí)施治理提升改造工程項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及濕地紅線保護(hù)范圍，可能破壞濕地鳥類棲息地。麗水市林業(yè)草原部門在了解有關(guān)情況后并未采取積極行動(dòng)予以制止，后經(jīng)麗水市人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，多方協(xié)商優(yōu)化工程方案，使得九龍國(guó)家濕地公園免于破壞。

3.3 濕地保護(hù)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的特別程序

3.3.1 訴前程序的特殊內(nèi)容預(yù)防性環(huán)境檢察公益訴訟形式上表現(xiàn)為“官告官”，但其實(shí)質(zhì)意義上并不是為了代替行政執(zhí)法，而是行使法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，督促行政主管部門積極履職以維護(hù)生態(tài)環(huán)境（李丹, 2023），故檢察機(jī)關(guān)在正式提起訴訟前必須向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不作為或存在違法行為，致使?jié)竦厣鷳B(tài)可能遭受破壞時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)禁止令，防止造成難以彌補(bǔ)的損害。

3.3.2 提起訴訟材料的特殊要求《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第22條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)應(yīng)提交行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料。但在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中并不存在損害結(jié)果的直接證明，因而檢察機(jī)關(guān)可組織專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)論證，相應(yīng)的論證材料用以替代損害結(jié)果的直接證明。

3.3.3 舉證責(zé)任的特殊預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟尚處于探索階段，欠缺法律規(guī)定對(duì)其舉證責(zé)任予以明確（楊茹凱, 2023）。《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)承擔(dān)較多的舉證責(zé)任，但這一規(guī)定在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域并不適宜。理由在于，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的是“可能發(fā)生之事實(shí)”，而非已有損害結(jié)果之訴。故在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)減少檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，將庭審重心集中在損害有無(wú)發(fā)生之可能的論證上。

3.4 通過(guò)立法或司法解釋將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟納入濕地保護(hù)體系

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟融入立法是環(huán)境保護(hù)由“事后救濟(jì)”轉(zhuǎn)向“事先預(yù)防”的必然之舉。從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第1章強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)事前預(yù)防措施降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及損害程度，向預(yù)防環(huán)境損害轉(zhuǎn)變；《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》提出要探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。由此可見，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟受到了國(guó)家的高度重視。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，欲建立起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，需歷經(jīng)環(huán)境單行法立法、修改環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)及制定專門的環(huán)境公益訴訟法3個(gè)階段（吳凱杰, 2021）。其中，第一階段即是在環(huán)境單行法中先行建立預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。因此，《濕地保護(hù)法》在未來(lái)的修法過(guò)程中，應(yīng)加入預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度的有關(guān)條款，而《檢察公益訴訟司法解釋》也應(yīng)隨之修改，降低環(huán)境行政公益訴訟的起訴門檻。二者共同搭建起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地生態(tài)的全過(guò)程保護(hù)。

4 結(jié)語(yǔ)

從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理，再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，是環(huán)境管理者從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路（呂忠梅, 2019）。在濕地保護(hù)過(guò)程中，由檢察機(jī)關(guān)發(fā)起的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟具備保護(hù)濕地及監(jiān)督林業(yè)草原等濕地行政主管部門的雙重功效，當(dāng)針對(duì)濕地的損害尚未發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)，可通過(guò)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地公益的風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，應(yīng)盡快搭建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度，使之與現(xiàn)行濕地保護(hù)制度共同形成對(duì)濕地生態(tài)“有效且無(wú)漏洞”的保護(hù)。