我國基礎設施建設投資規制中的ESG表現調查研究
——基于文本分析方法

王盈盈，黃小蕓

（1.清華大學公共管理學院，北京 100084；2.清華大學投融資政策研究中心，北京 100084；3.浙江寧波市婦女聯合會，浙江寧波 315066）

引言

作為一種社會先行資本，基礎設施建設投資是經濟增長的重要前提條件，對經濟增長存在外部溢出效應或正外部性[1]。基礎設施建設投資在我國獲得了極大重視，并推動了我國經濟的高速增長[2]。我國的實踐經驗表明，基礎設施的超前發展具有“乘數效應”，可通過直接和間接等多種方式促進產出增長、優化經濟結構，有力推動經濟增長[3]。由于基礎設施具有公共性、基礎性和外部性[4]，當談到基礎設施建設投資時，決策者和投資人不僅需要關注財務回報效益，更要考慮到項目對環境、社會和項目干系人等的影響。而且，基礎設施建設投資過程也會產生階段性的環境、社會和治理等方面影響，更有必要在綜合多方面利益因素后再做出建設投資決策。因此，基礎設施建設投資除了采取經濟性規制手段之外，還要采取社會性規制措施。2022年國家發展改革委發布的《關于進一步完善政策環境加大力度支持民間投資發展的意見》（發改投資〔2022〕1652 號）中，明確指出“充分借鑒國際經驗，結合國內資本市場、綠色金融等方面的具體實踐，研究開展投資項目ESG評價”，為基礎設施建設投資規制與ESG 理念融合指明了方向。

環境、社會和治理（ESG）是一種由國際資本市場發展形成的融合多利益相關方訴求的新理念，目的是推動實現可持續發展[5]。它也是負責任投資理念的延伸和豐富，已成為目前國際資本市場衡量可持續性的重要標準[6]。其中，環境責任強調投資活動對生態環境的影響及其應對措施，社會責任強調投資活動對社會發展的影響及其應對措施，治理責任則強調投資活動對利益相關者的影響及其應對措施。在ESG 框架下，投資者不僅關注財務回報和經濟效益，還會考慮投資帶來的多方面綜合影響。如果將ESG評價工具引入基礎設施建設投資規制中，那么能夠幫助監管機構和投資者了解一項基礎設施建設投資過程和結果的ESG表現，有利于引導基礎設施建設投資決策形成ESG 價值取向。但是既有研究更多關注企業ESG表現，較少關注項目ESG表現，研究開展投資項目ESG評價，需要調查清楚既有政策和項目中的ESG表現情況。

既有的環境影響評價、節能評估審查、重大項目社會穩定風險評估等表明基礎設施建設投資規制體系雖未有ESG 的整合稱呼和規定，但已表現出與ESG相關的評價要素。在探索現有基礎設施建設投資規制體系與ESG 理念融合之前，需要開展我國基礎設施建設投資規制中的ESG表現調查研究，對于完善基礎設施建設投資規制體系和對標高標準國際規則具有重要理論價值和現實意義。為此，本文將以基礎設施建設投資的規制政策和項目報告為研究對象，采用文本分析方法，開展我國基礎設施建設投資政策和項目中的ESG表現調查研究。

1 文獻回顧與分析框架

1.1 文獻回顧

基礎設施建設投資問題在20世紀70年代就開始引起國內外學者的廣泛關注。有關基礎設施建設投資對經濟增長的作用受到了廣泛關注，產生了大量實證研究成果。與此同時，基礎設施的生產效率研究也備受關注，包括各種效率模型迭代、投入產出視角的基礎設施建設投資績效評價[7]，以及港口[8]、環保[9]等具體領域的評價研究。當前，基礎設施建設投資不局限于財務指標、技術經濟等方面評價，還包括節能評估、風險評價、效益評價、項目后評價等[10]。項目評價方法也在不斷豐富和精細，包括模糊綜合評價法、熵權法、層次分析法等[11]。有關可持續性的項目評價也一直很受關注。比如，改善民生是城市基礎設施可持續建設的重要目標之一，有學者從環境保護、資源節約、人類健康、清潔生產等維度界定了基礎設施的可持續性[12]。實際上，關于可持續性和可持續發展的評價是一種價值觀和價值選擇的體現，ESG 便是在國際資本市場上多方利益主體共同形成的一種投資“價值選擇”。

既有文獻更多關注企業ESG表現，較少關注規制政策和投資項目ESG表現，同時，既有文獻做了大量有關基礎設施建設投資規制中評價工具的研究，推動了我國規制政策和項目實施快速發展迭代，形成了大量政策文本和項目可行性研究報告。但是，我國現行政策和項目中的ESG表現情況尚不清楚，影響基礎設施建設投資規制采納ESG 工具與否的決策，有必要開展調查研究。

1.2 分析框架

基礎設施建設投資的非財務指標評價，實質上關乎基礎設施的外部性管理問題。ESG 為認識基礎設施建設投資的外部性管理提供了新理念，強調在關注基礎設施建設投資效益和回報的同時，要同時關注其環境影響、社會影響和項目治理對干系人影響。基礎設施建設投資自身的準公共屬性，決定了其需要政府發揮規制和引導作用，才能確保基礎設施建設投資的有效、有序和適度超前。本文從基礎設施建設投資的政策和項目兩個方面開展調查研究，基于回應性規制視角建立分析框架，如圖1所示。

圖1 基礎設施建設投資規制的分析框架

基于分析框架，ESG表現清單梳理分為三個步驟：首先，廣泛收集三個方面資料，包括全球倡議組織（GRI）、國際標準化組織（ISO）、美國可持續會計準則委員會（SASB）的信息披露框架，國際主流評級機構明晟（MSCI）、湯森路透（TR）、富時羅素（FTSE）等的ESG評級指標體系，以及國際金融公司（IFC）、世界銀行（IBRD）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）的環境和社會標準；其次，開展基礎設施建設投資和ESG 相關領域的專家訪談和文獻閱讀，篩選基礎設施建設投資規制中適宜的議題及內涵；最后，依托相關部門組織的研討會議精神，構建了基礎設施建設投資的ESG表現清單。其中，環境（E）、社會（S）、治理（G）是三個目標，環境影響目標包括資源利用、廢物排放、生態保護議題，社會影響目標包括發展效益、減貧效應、穩定就業議題，項目治理目標包括管理團隊、制度機制、風險應對議題，如表1所示。

表1 基礎設施建設投資的ESG表現清單

2 規制政策的ESG表現調查

基礎設施建設投資規制以政策為主要手段。由于涉及面廣、利益相關者多、外溢性強，我國基礎設施建設投資領域的規制政策文件數量非常多。本文首先進行政策文本挖掘和樣本選擇，然后對政策文本進行多個方面的描述統計以呈現ESG表現情況，進而以典型文本為例進行政策完備性分析，來判斷操作層面的評價內容、規則、程序、監管等流程完善性。由于文本分析僅呈現客觀層面的評價結果，文章還輔助采用專家訪談來分析客觀結果背后的原因和邏輯。

2.1 樣本選擇

本文選取的基礎設施建設投資政策主要來源于“北大法寶”法律法規數據庫，同時參考相關部委網站政策數據庫進行交叉檢驗，通過“建設工程”“建設項目”等關鍵詞最大范圍初步篩選出相關政策文件4296 篇。其中，涉及地方層面的文件數量眾多，與中央層面的政策文件內容重復度高。因此，為了保證政策樣本選擇的代表性和準確性，按照下列原則對政策進行篩選整理：①發文主體選取中央國家行政機關等部門，剔除地方層面的政策文件；②政策類型主要選取法律法規、條例、辦法、通知、公告等，剔除函、批復、報告、領導講話等；③政策內容高度聚焦基礎設施建設投資項目前期審批和評價，能直接體現項目建設程序、項目評價內容、項目行政審批事項及要求等；④政策文件具有時效性，篩選標注“現行有效”的文件，其中，時間最早的可以追溯到1953年，是由原政務院發布的《中央人民政府政務院關于在基本建設保護歷史及革命文物的指示》，最晚截至2021年12月31日，時間跨度之大足見基礎設施建設投資規制的復雜性。經過手動剔除無關、失效、重復文件，最終梳理得到基礎設施建設投資項目前期審批、評價、程序等的有效典型政策樣本660 篇。

2.2 描述統計

本文通過文本的描述統計，呈現我國基礎設施建設投資政策的發文主體情況、ESG表現及其結構差異等。需要說明兩點：①自改革開放以來，我國前后經歷了8 次政府機構改革，平均5年一次，涉及機構調整、職能轉變、編制配備、制度建設等方面。部分政策文件的發文部門已被裁撤、重組、合并或更名，所以在統計發文主體時，使用最新的機構名稱來統一編碼政策文本；②雖然不是所有政策的規制對象都是單一維度的，比如個別政策會同時涉及環境、社會、治理中的2～3 個維度，但是對政策的主要規制對象進行分類，將有助于一目了然展現我國基礎設施建設投資政策的結構特征。

結合文本分析發現，有些政策是針對特定行業的規制，而另外一些政策文件是對所有行業的規制，為此，進一步將文件劃分為專一型和普適型。其中，專一型是指針對某一行業或某一部門管轄范圍內建設項目出臺的政策，普適型是指未就適用范圍做特殊說明的政策。規制環境影響的文本數量為138 篇、占比約21%，規制社會影響的文本數量為136 篇、占比約21%，規范項目治理的文本數量為386 篇、占比約59%。可知，環境維度下，普適型政策占比高于專一型政策，占比為59%；社會維度下，專一型政策數量較高，專一型政策占比稍高，為55% ；治理維度下，以專一型政策為主，占比達到67%。如表2所示。

表2 基于適用范圍的基礎設施建設投資政策統計

政策效力級別主要分為法律、行政法規、國務院規范性文件、部門規章、部門規范性文件、部門工作文件6 級，從上到下制度剛性依次遞減、可操作性依次遞增。建設項目管理政策文件均以部門規章、部門規范性文件、部門工作文件為主，由此可見，項目管理政策具有較強的指導性和可操作性。從這一分析維度上看，環境、社會、治理三者具有較高的相似性。但是，從法律文件數量對比可以看出，環境、社會相關的議題在項目全生命周期過程中由法律作為基本保障約束基礎設施項目，如表3所示。

表3 基于效力層級的基礎設施建設投資政策統計

我國基礎設施建設投資項目前期審批及評價政策的發文主體涉及50 余個部門。進一步進行分類統計，篩選出單獨發布的政策文件有581 篇、聯合發布的政策文件有79 篇，再對581 篇單獨發布的政策文件中位居前十的發文主體發布的405 篇文件進行發文數量及其規制類型統計。總體來看，位居前三的發文主體為交通運輸部、生態環境部、住房和城鄉建設部，發布的文件總數占比50%。從規制類型分類來看，環境影響的發文主體集中度最高，超過一半的文件由生態環境部發布，多數都是各行業環境影響評價的通用性指導文件；社會影響的發文主體集中度相對均衡，應急管理部發布的文件占比最高；項目治理的發文主體集中度較高，但從發布文件的內容來看，規制的范圍仍聚焦于交通運輸行業，主要源于交通行業通常項目金額大、周期長、影響廣等方面特征。具體如表4所示。

表4 基于發文主體的基礎設施建設投資政策統計

2.3 完備性分析

結合基礎設施建設投資和ESG表現等各自特征，以環境影響評價、技能評估作為環境（E）規制完備性分析的對象，以安全評價、職業健康預評價作為社會（S）規制完備性分析的對象。由于項目治理在我國已相對系統，形成了具有中國特色的投資項目管理體系[13]，不再對治理（G）規制進行完備性分析。對政策的完備性進行分析，需要選擇效力層級盡量高的政策文件，故選擇《環境影響評價法》《安全生產法》《固定資產投資項目節能評估和審查辦法》《職業病防治法》等文件作為案例文本的編碼對象。

對基礎設施建設投資規制政策的完備性分析步驟簡述如下：首先，以評價事項命名樹節點；其次，對政策文本進行自由編碼，按照對原始語句（參考點）文字的理解進行歸納；最后，將自由節點納入相應的樹節點。完成案例文本編碼后，可以得到各個關鍵詞的參照點數與資料來源覆蓋率占比，以反映不同內容文本的規模。結合自由編碼范疇，得到規制政策的完備性結果，如表5所示。

表5 典型基礎設施建設投資政策的完備性分析結果

表5 顯示，從參考點數、資料來源覆蓋率上來看，環境影響評價、節能評估的完備性高于安全評價、職業健康預評價，說明環境（E）評價基礎高于社會（S）評價基礎。其中，環境影響評價的規定、內容、程序、分類管理、分級審批、監督處罰等流程較為完整，具有操作實施基礎。節能評價的完備性次之，雖然在法律效力層面沒有形成統一程序，但實際上在各個領域有相應程序和指導文件。

在筆者研究過程中開展的一次匿名專家訪談中，一位工程咨詢專家提到：“實際上，環境（E）和社會（S）總體上在我國有一定的實施基礎。環境（E）的實施會非常順暢，中國環境規制政策具有與國際接軌的良好基礎。但是，社會（S）的實施存在中國特色和話語表達如何轉碼并與國際接軌的問題。還有一點在于，社會影響責任涉及價值觀，在有些議題上可能還會存在爭議。”

可見，基礎設施建設投資規制領域已自發形成一定程度的ESG表現，而且部分維度已具有完備性。比如，國際資本市場重點考察的ESG投資要點，包括環境影響、安全管理、職業健康和節能評價等方面，在我國基礎設施建設投資領域的政策完備性有一定基礎。但是，需要指出的是，我國自發形成的ESG表現具有中國特色，與現行的國際主流ESG評價體系存在差異。

3 規制項目的ESG表現調查

基礎設施建設投資項目的決策、實施和評價均以可行性研究報告為對象，結合實地調研從社會發展各方面對其必要性、可行性進行論證。雖然我國并未出臺相應的項目績效標準，可行性研究報告內容也因編制機構、項目類別不同而有所差異，但是在當前的項目可行性研究報告中也涉及ESG 相關內容。文章選擇基礎設施建設投資可行性研究報告進行文本編碼和分析，作為基礎設施建設投資項目政策的ESG 規制回應評價對象。

3.1 樣本選擇

在“滾雪球”式訪談中，從訪談對象處獲取了3份來自不同地市的生態環境治理領域的基礎設施建設投資可行性研究報告，分別是F 市S 項目、Z 市W 項目、D 市T 項目的可行性研究報告案例文本。其中，案例1 是F 市S 項目，主要建設內容包括地質災害及礦山修復、賽道公園、歷史建筑修繕、市政基礎設施工程，擬將生態修復保護區和經濟社會健康發展有機結合，打造“自然—生態—社會”廢棄礦區綜合治理生態環境示范區，現已建成落地，其可行性研究報告共16 個章節。案例2 是Z 市W 項目，主要建設內容包括土地整理、電力工程、給水工程、污水工程、雨水工程、再生水工程、道路工程、環衛工程、綠化工程及公共停車場工程，其可行性研究報告共12 個章節。案例3 是D 市T 項目，主要建設內容包括T 河生態修復工程、慢行系統建設工程、驛站工程、廣場和照明設施、市污水處理廠中水管道工程，以及其他配套設施工程，其可行性研究報告共16 個章節。

3.2 文本編碼

識別現行可行性研究報告框架中已涉及的基礎設施ESG評價的程度和深度。由于項目可行性研究報告結構化較強，按照段落進行劃分。編碼步驟如下：首先，對原始資料進行自由編碼，選取原始語句并按照對文字的理解進行歸納；其次，將環境、社會、治理設置為樹節點；最后，將體現ESG 各個節點信息的自由節點納入相應的樹節點。需要說明的是，為保證編碼準確性，當某一參考點原始信息能夠體現多個節點時，通過原語境進行判斷，文本編碼部分示例如表6所示。

表6 自由節點匯總（局部）

3.3 詞頻統計

對三個案例報告文本的自由節點進行詞頻統計發現，作為我國基礎設施建設投資規制回應的項目可行性研究報告，其ESG表現雖然有一定差異性，但已基本涉及相關內容，如表7所示。

表7 三個案例的可行性研究報告詞頻統計

環境影響目標的規制回應最高、實施基礎最好，參考點頻次總計達到116 次（占53%）。除生態保護議題相對薄弱之外，三個案例都提及了資源利用和廢物排放相關目標和措施。

社會影響目標的規制回應最弱、實施基礎最差，參考點頻次總計僅為38（占17%）。而且，三個案例對社會影響目標實現的思路有差異，案例1側重區域發展，案例2 側重員工發展和安全，案例3 側重公眾發展。此外，各個議題措施也有差異，如穩定就業，案例1 使用定量數據展示項目的就業預期效果，案例2 使用較為籠統的定性描述。

項目治理目標的規制回應較高，但主要滿足于合規性審查要求方面，缺乏自主邏輯，參考點頻次達到64（占30%）。三個案例對項目治理的認知和舉措同樣有差異，比如，案例1 側重風險應對，案例2 側重治理機制，案例3 相對均衡，側重對管理團隊的項目治理目標落實。相對來說，項目治理以符合項目投資管理規制的相關合規性審查要求，與治理以降低內部交易成本、最大化公司效益的邏輯迥異。

4 調查結果

本研究對基礎設施領域的ESG 實施條件展開了評價分析，建立“政策—項目”的回應性規制分析框架，以我國基礎設施政策和項目為研究對象，對660 篇政策文件和3 個項目的可行性研究報告進行文本統計分析，得到了基礎設施建設投資規制的ESG表現調查結果。

（1）環境影響（E）規制框架結構完備。環境影響規制政策的完備性高，有專門的機構統籌協調、有相對完備的程序、有約束性和指導性相結合的評價體系，包括規定、內容、程序、管理、監督等完整流程。而且，國際上關注的氣候變化、生物多樣性、節能減排等全球環境議題，與我國基礎設施建設投資項目可行性研究報告中的環境影響評價內容具有較高相似性。

（2）社會影響（S）規制顯示度有差異。社會影響規制政策的完備性低，僅在個別環節有法律規定，更多環節尚未形成法律層面的共識。一方面，社會影響議題與一個國家所處發展階段和基本國情密切相關，當前國際上主流ESG評級體系關注的勞資關系、性別平等、反歧視等社會議題更適合發達國家，對發展中國家面臨的發展、就業、減貧等實際議題關注較少。另一方面，我國大量央/國企承擔了社會治理責任，其社會責任的實現和落地方式與中國悠久歷史文化、社會實際等有很大關系，因此形成了與國際資本市場社會責任顯示度有差異的社會治理體系。

（3）項目治理（G）規制具有中國特色。在基礎設施建設投資規制政策中，項目治理政策數量最多（占59%）、環境影響和社會影響政策數量持平。而且，政策效力層級以部門規章為主（占68%），發文主體以交通運輸、生態環境和住建等行業主管部門為主（占50%）。這表明，一方面，治理規制政策體系非常完善，且以可操作的行業部門規制為主；另一方面，治理規制邏輯與國際上ESG投資規制通行的治理規制邏輯迥異，具有鮮明的中國特色。這主要源于中國大量基礎設施建設投資屬于公共投資，表現為由政府投資資金直接投資或采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持，或者由央國企控股投資，形成了以項目為單位的公共投資治理體系。

（4）基礎設施建設投資規制回應性較高。可行性研究報告在我國經過幾十年發展已經相對完善，無論是結構和篇幅上都具有較高相似度，而且雖然內容有所差異，但也都不同程度上分別覆蓋到了環境（E）、社會（S）和治理（G）三方面目標。但是，可行性研究報告對社會影響責任的回應度不高，覆蓋的議題范圍較小，有更多社會影響議題“隱而不露”，源于規制政策之間仍存在銜接“壁壘”。

5 結論與建議

5.1 主要結論

基礎設施建設投資對中國經濟社會發展具有重要作用，是實體經濟和資本市場的重要支撐。以基礎設施建設投資的規制政策和項目報告為研究對象，通過文本分析方法，發現我國當前基礎設施建設投資規制的政策和項目均具有一定的ESG表現，但三個維度之間存在豐富性和完備性等方面差異。進一步地，我國在基礎設施建設投資領域的環境、社會和治理三方面規制方式和手段，與國際上主流評級機構的ESG評價存在差異，這與中國的實際情況和歷史發展都有很大程度的關系。ESG 為認識基礎設施建設投資的外部性管理提供了新視角，但無論引進ESG評價工具與否，都需要先對當前政策和項目層面的ESG表現情況進行調查。本文的研究在基礎設施建設投資規制領域對ESG 進行拓展，有助于深化學術界對基礎設施建設投資規制領域ESG表現的認識。

5.2 政策建議

結合本文研究結論，關于基礎設施建設投資規制的現代化發展及接軌國際標準，提出以下政策建議：

一是完善我國基礎設施建設投資自主治理體系。基礎設施建設投資因具有很強的外溢效應和公共屬性，需要在進一步完善政府規制體系的同時，突出自主性，不能單純地以接軌國際資本市場為目標而進行ESG 工具應用和改革。建議在接軌國際指標體系的同時，立足中國實情，自主完善符合中國實情的環境、社會和治理三個目標維度的規制框架和政策工具，著重完善社會影響和項目治理規制議題，讓三者形成更加有機統一的治理體系。

二是挖掘中國特色基礎設施建設投資規制議題。由于各個國家經濟運行和社會管理制度不同，相應的政府規制議題也會不同。例如，我國以黨建為引領的社會責任履行和治理機制在基礎設施建設投資規制領域起到重要作用，但無法反映到現行的國際主流ESG評級體系中。建議在對標世界共同議題的同時，堅持挖掘具有中國自身特色的規制議題和經驗舉措，讓環境影響、社會影響和項目治理的規制體系更加中國化。

三是調動多元主體共同參與基礎設施建設投資。基礎設施建設投資規制要充分調動多元主體的共同參與和探討，包括地方政府、工程公司、投資機構、咨詢機構、金融機構、項目管理機構等。建立共同交流平臺，加強共同交流組織，有助于凝聚共識、形成合力，妥善應對基礎設施建設投資規制風險。與此同時，建議在共同商討過程中，著力發揮地方政府、研究機構、專家團體、社會組織等的話語作用。