鎮街消防救援分局在基層火災防控中的職能定位及作用發揮

陳其婷

摘要：基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。而基層火災防控是基層消防治理體系和治理能力建設的重要內容，當前基層火災防控工作中仍存在一些問題短板，補齊這些問題短板需要創新工作機制、創新工作方式方法。設立鎮街消防救援分局是強化基層火災防控的創新思路，實踐過程中也取得了明顯工作成效。以珠海市香洲區為例，通過總結推進過程中的經驗，分析了機構職能定位及作用發揮，為進一步完善工作機制提供參考。

關鍵詞：火災防控；鎮街消防救援分局；基層；職能；作用

中圖分類號：D035.36? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2024）01-0117-05

香洲區作為珠海市政治、經濟和文化中心，陸域面積163.18km2，常住人口112.41萬人，占全市46.08%，下轄南屏鎮和拱北、吉大、獅山、翠香、香灣、梅華、前山、灣仔、鳳山9個街道，130個社區，轄區人口密集，經濟活動頻繁，各類場所集中，影響消防安全的風險及不穩定因素大量存在。同時，香洲區也是珠海的老城區，老舊小區消防基礎設施損壞、消防車通道堵塞以及消防布局不合理等問題都亟待解決。2021年香洲區發生火災共524起，占全市39.69%，2022年“3·10”南沙灣出租屋亡人火災事故再次敲響了警鐘，加強基層火災防控力量是保持火災形勢穩定的關鍵所在。

1 基層火災防控存在的主要問題和不足

當前，基層鎮街消防安全巡查主要由社區網格員實施，社區網格員對管轄范圍內的“三小”場所開展每季度不少于一次的防火巡查，對發現的消防安全隱患開具整改通知書，并形成巡查臺賬，分級分類管理。鎮街實行“全科網格”管理之后，社區網格員檢查結束后第一時間將檢查結果通過“綜治e通”上報至“廣東省社會治安綜合治理信息系統”，并及時向街道安委辦反映，針對責令整改卻屢教不改的單位，將根據隱患內容移交至相關部門做進一步處理[1]。表面上看，基層火災防控網已織就，運行中并無特別突出問題，但是從火災數據及典型火災案例來分析，就可看出基層火災防控工作仍存在問題短板。

一是投入消防工作精力有限。基層鎮街實行“全科網格”管理后，社區網格員承擔了消防、計生、維穩等職能，存在工作任務多而雜、人手少而散且業務不精等問題，由于網格員數量與工作任務內容不匹配，也造成社區網格員在實際工作中哪頭著急顧哪頭，導致檢查不到位、整治效果不明顯、隱患問題常有回潮等現象。

二是場所底數臺賬摸排不細。截至2023年7月香洲區消防救援大隊列管重點單位651家（含火災高危單位64家）、小型場所約3萬家、大型商業綜合體29家、倉儲物流424家、商場市場52家、娛樂場所130家、星級酒店45家、養老機構10家、醫療機構222家、中小學82所、培訓機構25家、超高層建筑48棟、城中村32處，特別近年隨著新業態出現，新情況變化，轄區社會面火災防控日益增加。與任務相沖突的是，根據《珠海經濟特區消防條例》及相關配套文件的規定，鎮街主要對于“三小”場所開展巡查檢查，對巡查檢查中發現問題，經督促拒不整改的，移交執法部門依法處罰。因此，對于“三小”場所以外的其他類型場所，大部分社區都認為不屬于自身職責，只是附帶的工作任務，導致存在排查摸底不夠仔細，未建立健全的臺賬并及時更新，同時對專項整治工作響應不夠迅速，敏銳性不足等情況[2]。

三是基礎數據收集效率較低。一方面存在“信息孤島”現象，數據共享不及時，基層鎮街各條“線”上收集的情況標準不一致，數據相互沖突，如前期開展的出租屋開設逃生窗口數量摸排時，鎮街綜治辦和應急辦上報的數據存在偏差，造成對實際情況難以掌握。另一方面，部分基礎數據重復上報，與各行業部門之間聯動較低，也導致基層鎮街工作效率不高。此外，數據收集手段落后，基本依托人工方式采集，偶有數據錯漏、更新不及時的情況。

四是專項整治工作成效不高。基層鎮街在巡查中，發現消防安全隱患后，因為沒有執法權，部分消防安全隱患缺乏執法依據，基層工作人員往往束手無策，通過不斷教育勸導督促改進，收效甚微。此外，對于如何體系化開展基層火災防控工作，基層鎮街缺乏專業指導，被動應付，特別是在各類場所專項整治工作中，工作標準不高，僅滿足于完成上級下發的各項任務指標，對轄區突出的風險隱患研判不足，各專項很難做精做細。

2 消防救援分局在基層火災防控中的職能定位

基于基層火災防控工作中存在的問題，將消防專業監管力量向基層鎮街延伸，打通基層火災防控“最后一公里”成為最迫切需要解決的問題。為了解決基層火災防控力量薄弱的問題，2021年1月8日，珠海市第一個鎮街消防救援分局在香洲區拱北街道掛牌成立，隨后，香洲區先后在10個鎮街設立消防救援分局。鎮街消防救援分局運行以來，在年度工作任務成倍增加的情況下，各項工作有序開展，與基層鎮街關系更加緊密。總結探索經驗，鎮街消防救援分局在基層火災防控工作中取得明顯工作成效，基于在推進工作中把握五個定位。

2.1? 當好基層火災防控的“主推手”

基層火災防控工作需要多方參與和緊密配合，如何調動各方力量參與基層火災防控工作是擺在鎮街消防救援分局面前的首要問題。鎮街消防救援分局著眼工作機制建立，按照“專兼結合、專人負責”的原則，推動鎮街消安委辦公室實體化運作，在鎮街一級成立消防安全管理機構，由主要領導擔任消安委主任，行政綜合執法、應急、公安、市場監管等行業部門作為消安委成員單位。鎮街消防救援分局利用消安委平臺，把牢基層火災防控主動權，推進民生實事按計劃實施，統籌各類場所專項整治有序開展，突出消防安全隱患重拳出擊，聯合執法行動迅速，帶隊開展檢查，組織推動行業部門落實消防安全責任，截至2023年7月共召開安全生產工作會議22次，推動區安委會、消安委發文25份。聯合區商務、民政、住建等9個部門，與262家重點單位簽訂《消防安全承諾書》，推動11個街鎮累計檢查單位3658家，發現整改隱患5600余處，指導基層細致到位，強力推動各項基層火災防控工作取得新成效。

2.2? 當好突出風險隱患的“吹哨人”

建立完善工作機制后，如何能夠及時地發現風險隱患并督促整改，是擺在鎮街消防救援分局面前的又一個問題。鎮街消防救援分局充分發揮“劃片分區”責任制職能，2021年香洲區10個鎮街消防救援分局推動屬地開展區域消防安全風險評估，深入細致分析轄區社會面火災防控中存在的突出風險隱患并針對性地制定火災防控工作措施，為基層火災防控工作提供了有力支撐。同時，各鎮街消防救援分局利用社區網格員熟悉所負責轄區情況的優勢，首先對社區網格員開展全面的培訓，將社區網格員發展為基層火災防控工作的新生力量，其次積極發動社區網格員牽頭，聯合治安員、社區居委會、股份公司等群防共治力量，對安全隱患進行排查整治，開展鎮村級工業園、高層建筑、群租房、電動自行車治理等“五加一”專項整治，拆除違建2萬m2，排查高層建筑2659棟，推動74個問題小區整改隱患，全區水源、報警、噴淋3項消防設施完好率達到91.6%。2023年全年檢查單位2638家次，發現隱患4378處，督促整改4539處，下發《責令改正通知書》1959份，臨時查封34起，責令“三停”25起，處罰103起，罰款191萬元，未發生較大以上火災事故。分局在此過程中做好督促指導，由此將風險隱患的排查向更基層延伸，從而實現在第一時間發現事故隱患。

2.3? 當好重大安全隱患的“執法者”

在日常的巡查檢查過程中，基層社區網格員難免遇到一些啃不動的“硬骨頭”，通過強力執法，切實有效地消除重大安全隱患，形成工作閉環，是鎮街消防救援分局“兜底”作用的充分體現。鎮街消防救援分局充分發揮監督執法角色，截至2023年7月31日，各分局共檢查發現隱患390處，督促整改隱患369處，下發《責令改正通知書》332份，下發《行政處罰決定書》83份，臨時查封7宗，責令“三停”25宗，罰款175.42元，臨時查封、責令“三停”以及罰款分別上升40%、150%及93%。此外，還提請省、市、區三級政府對4家存在重大火災隱患的單位進行掛牌督辦。另外，鎮街消防救援分局積極構建多部門聯合執法機制，聯合公安、應急、城管等部門依法及時查處各類消防違法行為，2023年以來與公安機關密切配合，辦理1宗火災刑事案件以及1宗過失引起火災處予行政拘留案件，起到有效的震懾作用。

2.4? 當好統籌部署工作的“智囊團”

隨著經濟不斷發展，密室逃脫、月子中心、幼托機構等新業態陸續產生，基層火災防控工作中各種新問題、新情況不斷出現，基層火災防控工作需要根據情況變化采取各種應對措施。在缺乏專業指導的情況下，往往會造成基層鎮街抓工作無從下手，抓不到點子上。鎮街消防救援分局作為消防救援機構派駐鎮街的專業力量，相當于鎮街領導的“謀士”，掌握和思考基層鎮街一般工作人員所未有的信息和專業知識，提供可行且優選的消防工作方案，牢牢把握消防工作重心要點。自鎮街消防救援分局成立之初，香洲區消防救援大隊就積極協調，推動鎮街消防救援分局局長兼任各鎮街黨（工）委委員，各鎮街消防救援分局充分發揮兼職黨（工）委委員的身份，推動基層火災防控工作精準施策并取得良好效果[3]。此外，提請區政府連續4次召開常務會議，推動11個街鎮和15個派出所加大檢查、嚴防死守。黨委成員帶隊開展突擊夜查35次，累計檢查單位238家次，設置前置備勤點6處，開展定點駐防和流動巡防143次，確保了大會期間轄區不冒煙、不著火。

2.5? 當好消防安全知識的“宣講員”

火災防控工作宣傳系于一半。在統籌推進工作，加大執法力度的同時，鎮街消防救援分局不斷打造出多元的消防安全宣傳教育培訓體系。在充分利用鎮街招募及社會單位自發成立的消防志愿者隊伍的基礎上，結合志愿者不同的職業背景，打造充滿活力的宣傳隊伍，在中央電視臺、廣東電視臺投稿發布新聞素材33條，應急管理報刊發稿件11篇，開展“119”宣傳月線上啟動儀式，2023年全年開展宣傳240次，發放各類宣傳材料3萬余件，培訓1.2萬人（次），全民消防學習平臺注冊會員達15萬人，發動志愿者開展消防宣傳活動88次，大力培養消防宣傳骨干，組織開展形式多樣的宣傳培訓工作。

3 完善消防救援分局工作機制的思考

3.1? 進一步樹立體系化管理理念，提高基層治理現代化水平

在基層火災防控工作中，如果沒有體系化的管理理念，就會顧此失彼，疲于奔命。構建體系化的火災防控體系，必須有重點地推動公共消防基礎設施建設、加強社區消防建設、突出社會單位消防主體意識以及增強社會消防安全意識，才能有效地控制火災的發生。

一是在推動公共消防基礎設施建設方面，應當利用編制消防專項規劃、推進民生實事實施以及創文等契機，推動公共消防基礎設施建設長遠發展。近年來香洲區持續增加消防基礎設施建設投入，2018年至2020年，分三年時間為全區小型場所安裝簡易消防設施，共安裝聯網式簡易消防設施3.9萬個，實現簡易消防設施全覆蓋。2021年又將室外消火栓整治納入民生實事，區財政投入7800余萬元，對全區無消防水源老舊小區及消火栓損壞的小區進行全面整治，取得良好效果。

二是在加強社區消防建設方面，通過制定《社區消防安全管理規定》，明確社區開展消防工作的要求和標準，并根據社區的規模與性質，區分新建社區和老城區，分類分層次對消防組織建設、消防安全責任、消防宣傳教育、消防安全檢查等制定相應的規定。對于新建社區，消防軟硬件的建設均要堅持高標準，把實現規范化管理作為社區消防安全的主要目標。對于老城區，有步驟地開展消防設施改造行動，并從“軟件”上下功夫，突出社區的消防安全管理。此外，還需把社區消防工作納入社區治安聯防、“安全文明小區創建”等社區工作中，促使消防安全治理工作逐步成為社區工作的一個重要組成部分。

三是在突出企業主體意識方面，新修訂的《中華人民共和國消防法》中明確提出“單位全面負責”的消防工作原則。長期以來，存在著單位消防安全的責任主體意識不強、責任落實不到位的現象，還有相當一部分單位管理人存在著消防安全工作就是監管部門的事情的認識誤區，這便是導致單位消防安全管理弱化的一個根本原因。因此，需要在全社會樹立起“單位是消防安全責任主體”的意識，切實增強各單位抓好消防安全工作的主動性和自覺性。通過廣泛開展單位消防安全責任人和管理人集中培訓的方式，提高企業自防自救能力。

四是在增強社會消防安全意識方面，要通過協調民政、司法、教育、文化、婦聯等各方面力量，充分用好各類宣傳媒介和手段，將消防安全教育納入“四五”普法、中小學素質教育等工作中，有效地推動消防知識普及。

3.2? 進一步優化協同工作機制，提高基層治理網格化水平

一是細化部門責任清單。要推動公安派出所等多部門權責邊界，通過定期會商、通報、督辦等職能舉措，督促消防安全責任落實到位。二是充實基層網格力量。要推動社區成立消防安全網格化管理工作室，由社區書記負責，社區工作人員、社會單位負責人、巡防隊員、網格員、警務人員、物業管理人員等為主的網格工作人員。所有承擔基層消防工作的職能人員需要預先合理分配好相關工作職能，各司其職，在對轄區內部的實際情況切實掌握的前提下，切實保障所分管區域內部消防安全體系的有效構筑，避免各類火災亡人事故的發生。三是發動群眾廣泛參與。在推進基層火災防控過程中，應當著力進一步織密基層火災防控網絡，通過“戶戶聯防、片區協同”的方式開展基層火災防控工作，將社區中的居民通過小組的方式組織起來，建立“樓（棟）長”制度，蹲點網絡排查制度、社區居民巡查志愿隊、社區消防安全聯動制度等機制，定期對社區消防安全開展排查工作，及時發現存在的安全問題并將火災事故隱患扼殺萌芽狀態，真正實現對火災隱患的有效把控。四是提高應急處置能力。充分利用現有社區微型消防站，將社區微型消防站升級為應急救援站，因地制宜建立應急消防站點，通過“安消融合”理念進一步整合力量，進一步發掘有限的人力資源，為基層原有的安保力量增加應急職能，將各鎮街、社區保安隊伍發展為應急處置隊，除了發生火災時初起火災處置外，日常也承擔消防安全巡查及消防宣傳職能。此外，通過建立和健全區域聯防機制，確保社區中的人力和物力資源得到充分運用。

3.3? 進一步完善內部管理制度建設，提高基層治理規范化水平

基層鎮街消防救援分局在對外發力推動工作的同時，完善內部管理各項制度對于工作機制的作用的發揮具有長遠意義。成立鎮街消防救援分局后，對各鎮街走訪過程中，部分鎮街反映分局與鎮街工作聯系不夠緊密，對各分局督導檢查過程中，分局負責人不在位時，分局各項工作處于停擺狀態，一些分局的輔助執法人員，不愿離開分局到其他崗位工作，認為分局工作狀態更“自由”。這些情況從不同方面凸顯鎮街消防救援分局內部管理不規范，未能形成長效機制的問題短板。完善內部管理應當著手建立定期匯報制度、轄區形勢研判分析制度、重大風險場所清單管控制度、執法聯動工作機制以及常態化消防宣傳培訓制度等。這些工作制度的建立，既是規范對外工作的要求，也是對內部各崗位人員、各責任人員的倒逼手段。通過完善管理制度并抓好制度落實，提高各崗位人員的工作效率，才能實現內部管理規范化，才能做到分局負責人“在與不在一個樣”，確保鎮街消防救援分局工作機制在良性發展的軌道上發揮更大作用。

3.4? 進一步增強群眾消防安全意識，提高基層治理社會化水平

增強群眾消防安全意識，應當從豐富消防安全宣傳培訓的形式入手，提高消防宣傳教育的實效性。一是深化防消聯勤機制。按照“局站合一”思路，各鎮街消防救援分局與轄區隊站緊密合作，通過聯合實施“五進”、開放消防站等方式，開展消防宣傳培訓及疏散演練活動，擴大轄區居民消防安全常識知曉率[4]。二是深化社區村居聯動。發揮分局在基層火災防控工作中的統籌協調作用，發動社區網格員、講師團、志愿者對轄區居民進行廣泛培訓，結合轄區消防安全工作特點，開展貼近群眾、貼近實際、貼近生活的消防宣傳，廣泛普及日常生活中防火、滅火知識和自救逃生技能，引導群眾增強消防安全意識。

經過隊伍各級緊盯突出隱患，開展“五加一”專項整治，黨委成員帶隊開展突擊夜查35次，累計檢查單位238家次，設置前置備勤點6處，開展定點駐防和流動巡防143次，政府主導全面加強、各方責任全面壓實、街鎮執法全面鋪開，轄區內部2023年全年未發生較大以上火災。客觀審視我們的工作，還存在著一些不足，如創新發展有待加強。思想老舊、政策瓶頸、能力不足等問題仍然存在，在闖出新路子、打造新名片上仍需用力。

4 結語

基層火災防控是一項規模龐大、關系復雜、難度極高的工程，需要多方參與及高度配合，（下轉第141頁）（上接第120頁）基層鎮街消防救援分局應當在統籌協調工作中下好先手棋，也應當在具體事務中體現專業實力，才能在基層火災防控工作中發揮機制優勢，為實現基層治理體系和治理能力現代化提供創新經驗，推動消防事業高質量發展，創造人民幸福的平安環境。

參考文獻：

[1]何祥雄.全社會火災防控體系建設的探討[J].科技與企業，2012（12）：12+14.

[2]劉宇.提升火災防控消防監督管理力度的策略[J].科技創新與應用，2021（31）：129-132.

[3]毛福元.新形勢下消防監督執法中存在的問題及對策[J].法制與社會，2020（32）：135-136.

[4]李恩志.構建社會化火災防控體系，開創消防工作新局面[J].科技創新導報，2012（21）：238.