吉林省科技發展計劃項目績效管理的現狀分析*

劉小溪，徐欣慧，胡璐璐，白 洋，來則鳴，王 欣

（吉林省科學技術信息研究所，吉林 長春 130033）

黨的十八大以來，黨中央、國務院出臺了多項優化科研經費管理和激發科研人員創造性和創新活力的政策文件，以促進我國科技事業的發展。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，提升科研財務人員對科研經費管理能力，規范科研經費的使用行為，提高科研經費的使用績效，本文以吉林省科技發展計劃項目的標準化績效管理工作為研究對象，從科技項目績效管理工作的現狀角度，闡述了吉林省現有績效管理模式中存在的問題，并有針對性地探討了關于吉林省科技發展計劃項目的分級績效管理機制、評價方法，同時在此基礎上提出了相關建議和主張。

1 科技項目績效管理概述

科技項目績效管理是指科研管理者和科研人員團隊為了達到績效產出目標，共同參與績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程，績效管理的目的是持續提升科研人員個人、團隊和科研機構整體的績效[1]?？萍柬椖靠冃Ч芾碜鳛榭萍柬椖抗芾砉ぷ鞯暮诵?，同時也作為科技計劃項目管理的重要方法，不僅為科技決策提供依據，更是優化配置科技資源，推動科技創新發展的重要手段和保障[2]。隨著國家政策的持續深入引導，全國各省也在加大力度，不斷推進績效管理工作向更加科學化、規范化的方向發展。

2 吉林省科技發展計劃項目績效管理工作現狀

2.1 績效管理政策現狀

2018 年中共中央、國務院先后出臺了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》和《關于全面實施預算績效管理的意見》，相繼提出優化科研項目和經費管理，完善有利于創新的評價激勵制度，強化科研項目績效評價，開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點的導向機制，在全國范圍內建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

為了深入貫徹落實中共中央及國務院文件精神，吉林省也先后出臺《關于印發〈吉林省省級財政支出事前績效評估管理暫行辦法〉的通知》（吉財績2019〔1033 號〕）、《關于印發〈吉林省項目支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（吉財績〔2020〕711號）、《關于進一步加強預算績效管理工作的通知》（吉財績〔2021〕775 號） 等政策文件，一方面旨在推進吉林省建立科學、合理的項目支出績效評價管理體系，另一方面為進一步提高項目的預算績效管理工作質量，使績效管理工作切實發揮管理實效。

2.2 績效管理模式現狀

根據國家及吉林省委省政府的相關指示，吉林省財政管理部門對省級財政資金的績效管理提出了一系列規范化措施。目前已經初步建立了事前、事中、事后3 個時間節點的績效評價基本架構，由單位自評、主管部門評價和財政部門評價共同組成了多層級的財政資金績效評價管理模式，形成了省級資金績效管理工作的基本體系框架。

2.3 績效評價方法現狀

吉林省財政廳對納入省財政預算管理的所有科技項目，采取事前評估、事中和事后進行績效評價的管理辦法，而對于績效管理中的績效評價環節的具體評價分為單位自評、財政和部門評價。

1） 單位自評。單位自評是指預算部門對其本級、所屬單位及資金使用單位預算批復的項目績效目標完成情況進行的自我評價。一般以自評報告或自評表的形式體現，其中包括項目產出數量、質量、時效、成本，以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效評價指標。其評價結果采取對自評指標的定量與定性評價相結合的比較法獲得。

2） 財政和部門評價。部門評價是指預算部門根據相關要求，對本部門管理使用的項目資金組織開展的績效評價。財政評價是指財政部門對預算部門管理使用的項目資金組織開展的績效評價。財政和部門績效評價指標主要包括決策、過程、產出和效果。一般以項目支出績效評價報告的形式體現，其中主要包括決策、過程、產出和效果指標。評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、標桿管理法等，根據評價對象情況，可以采取一種或多種方法結合應用的評價形式。

3 吉林省科技發展計劃項目績效管理工作問題剖析

科技計劃項目績效管理的本質是對比政府資助科技項目投入與其產出活動所取得的實際效果，從而反映政府為滿足科技項目需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系[3]。其績效結果應指導政府下一步財政資金結構的調整，滿足社會發展的整體戰略部署需求。然后在梳理吉林省科技發展計劃項目管理模式和績效評價方法的實際工作中，本文發現目前在吉林省績效管理工作中存在如下問題。

3.1 科技項目績效管理概念不清晰

績效評價并不等同于績效管理，績效管理包含卻不局限于績效評價?？冃Ч芾砥赜谶^程行為，通過計劃、協調、監督等手段來實現對項目的過程把控，績效評價側重于結果產出，通過對比績效目標，對項目研究結果進行時候評價[4]。績效管理工作是科技計劃項目管理工作不可分割的一部分，應具有“全覆蓋”“全流程”“全鏈條”等特點，即科技計劃項目指南的編制、立項申報、項目評審、過程監督到結題驗收以及資金使用等，都應納入科技項目績效管理范圍[5]。

3.2 科技項目績效評價指標體系實操性較差

目前，從國家層面到吉林省層面均出臺了多項關于促進和規范績效管理的相關文件，但這些文件均為普適性政策文件，其中僅包含部分指導性和通用性指標體系，而未包含根據科技項目特性，建立的符合科技項目客觀規律的針對性評價指標體系。因此，使用通用類型的評價指標體系對不同類別科技項目開展績效評價，所得到的評價結果必然客觀實際存在差異，進而導致評價結果無法客觀準確反映科技項目的真實完成情況和完成成效。

3.3 科技項目績效管理機制不完善

目前，吉林省科技發展計劃項目所開展的績效管理工作，需按照財政部門要求，報送績效目標分解下達情況、績效目標完成情況分析、偏離績效指標的原因、整改措施及績效自評結果的擬應用和公開情況等內容。其中，績效目標完成情況分析又包含資金投入情況分析和總體績效目標完成情況分析。通過實際開展，本文認為上述管理機制中存在不合理情況。一是評價時間節點不合理，現有評價要求是年度考核，而科技項目往往是2～3 年期項目，當年評價屬于項目實施中期評價，和國家原則上對執行期三年及三年以下項目不開展中期評價的工作要求相違背。二是評價范圍不合理，年度績效考核均為對當年資金情況進行評價，而科技項目具有明顯的滯后性，當年的績效評價僅能對項目組織實施情況進行考核，而對資金真正的實施效果，不能進行客觀表征。

4 完善吉林省科技項目績效管理工作的建議主張

針對我省科技發展計劃項目績效管理工作中存在的問題，通過大量實踐調研，經過深入分析國家、省級政策文件，并結合吉林省各級管理部門工作要求，提出了如下建議主張。

4.1 構建并實施科技項目分級績效管理工作機制

科技發展計劃項目的績效管理應分為“一級項目”和“二級項目”，既“依托省級科技創新專項資金、中央引導地方科技創新資金的科技發展計劃項目整體”和“具體由各類創新主體承擔、科研人員完成的各類項目”，針對不同級別的科技項目應采取不同方式的績效管理工作機制[6]。

4.1.1 一級科技項目的績效管理機制

對于一級項目可采取事前績效評估、事中績效監督和事后績效評價，被評價對象可為省科技廳，實施管理及評價方為省財政廳。管理部門可根據財政部門績效管理進度安排，把握關鍵節點及時開展工作，具體體現在3 個方面。

1） 事前績效評估。事前績效評估是對資金使用情況進行預判，也可稱為對績效目標的評價過程?？萍脊芾聿块T應根據自身職能，圍繞科技發展戰略目標、政府重點工作及專項資金基本用途，提出年度科技發展計劃項目指南以及專項資金分配方案，根據項目指南和資金分配方案確認資金的“績效目標”及可量化考核的“績效指標”。其中“績效目標”應為對該年度資金用途的具體描述，而“績效指標”應為當年各類項目立項數量、項目組織實施情況等。財政部門應重點評估該年度專項資金分配方案、績效目標及指標設置的合理性[7]。

2） 事中績效監督。事中績效監督是確保財政資金使用合規的重要手段，其重點應包含對“資金的監管”和對“科技工作的監督”。其中“資金的監管”應是考察重點，即側重考察科技管理部門及財政部門的資金撥付到位情況和資金使用情況等，目的在于提高財政資金的使用效能。而科技工作的監督，則應以科技管理部門的自行監督為主，財政部門僅需對重大事項進行關注即可，即突出結果導向，重點考核實績的過程。

3） 事后績效評價。事后績效評價是績效管理的重中之重，按照對科技發展計劃項目的分類，財政評價可適用于一級項目評價，而單位自評和部門評價則適用于二級項目評價。對一級項目評價的評價周期可設置為一年，評價對象為科技管理部門，評價內容包括立項項目決策、實施期項目的管理、結題驗收項目的產出、結題驗收項目的效果等情況。通過對上述內容的評價，判定財政資金的整體使用情況以及管理部門的履職情況。

4.1.2 二級科技項目的績效管理機制

二級科技項目的績效管理，應根據各類科技項目特點，建立個性化績效評價指標體系。按照吉林省科技發展計劃項目資金支持方式不同，建立分類績效評價機制，對于前補助項目立項階段開展科技項目事前績效評估，結題驗收時與現有項目驗收工作有機結合，合并財務驗收和技術驗收，開展項目一次性綜合績效評價。針對后補助項目，立項時即對其科技成果產出進行績效評價，并取消項目實施中期的過程評價，管理方式采用由項目承擔單位對項目全周期進行監管，充分尊重科研人員的自主權[8]。

1） 立項階段績效目標評價。對于前補助項目，可先由項目負責人根據項目研究內容、技術路線制定績效目標及指標，再由科技管理部門組織技術專家、管理專家以及財務專家共同對其進行評價，從而判定其績效目標與申請資金額度是否匹配。專家對績效指標整體進行擇優評價，最終得出立項階段績效目標評價結論。對于后補助項目，由于其屬于工作前置型項目，并且多為獎勵性引導項目，可由專家根據科技廳設立的項目獎勵標準，對項目組已完成的工作進行績效評價，進而確定是否給予資金獎勵。此類績效評價可與項目評審同步進行，并重點考核是否達到指南標準。

2） 結題驗收階段綜合性績效。根據《吉林省人民政府辦公廳關于改革完善省財政科研經費管理的實施意見》要求，前補助項目應對財務驗收和技術驗收實行同步開展，即在項目實施期末進行一次包含財務驗收和技術驗收的綜合性績效評價過程。此過程應重點評價項目的整體完成情況、科研產出成果、實施效果、資金使用情況、過程的組織管理等內容，其評價結果應作為結題驗收的重要依據。

4.2 進一步完善績效評價指標體系

按照對科技項目的分級、分類評價原則，應對應設立不同績效評價指標體系，總體分為“一級項目績效指標體系”和“二級項目績效指標體系”。

4.2.1 一級項目績效指標體系

一級項目績效指標體系內容，應按照財政部門管理要求，可設立產出指標、效益指標和滿意度指標3 個一級指標，數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標及服務對象滿意度指標9 個二級指標，并根據每年度科技發展計劃項目的績效目標，完善三級指標體系。省級財政專項資金一級項目的績效指標表，見表1。

表1 省級財政專項資金一級項目績效指標表

4.2.2 二級項目績效指標體系

二級項目的指標體系，應充分考慮項目類別，將項目評價工作從重過程向重結果轉變，加強分類績效評價，建立差異化的績效評價指標體系，實現績效量化指標規范化、統一化，為各類別項目量身定制績效指標體系，區分各類項目的工作重點目標。同時，充分考慮科研工作的不確定性，設置不同類別的核心指標和輔助指標，為項目結題驗收時開展一次性綜合績效評價提供支撐。

以二級項目“吉林省自然科學基金項目”和“吉林省科技成果轉化項目”為例，二者的支持和引導方向不同，前者側重基礎理論研究，后者側重成果轉化研究，其績效指標的設置也應不同，二者的績效指標表，分別見表2 和表3。

表2 吉林省自然科學基金項目績效指標表

表3 吉林省科技成果轉化項目績效指標表

5 結束語

本文的研究強化了省級科技計劃項目全流程的績效評價管理工作，建立了分級績效管理機制和分類動態績效評價管理工作模式，降低了各種考核的頻次，減少了科研工作人員的報表，同時將科技績效管理融入項目管理全過程，實現了科技項目的績效管理高效化。