民族地區縣域內城鄉融合發展的多維探究
——基于廣西環江毛南族自治縣經濟社會發展現狀調查研究

韋麗琨 韋玲云 陳華

(1.廣西開放大學 廣西南寧 530022；2.廣西信息職業技術學院 廣西南寧 530299)

1 研究緣起

縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環[1]，如何以縣域為切入點和著力點，加快城鄉融合發展進程，推進農業農村現代化尤為重要且迫切。

環江毛南族自治縣(簡稱環江縣)于2020年5月方脫貧摘帽出列。習近平總書記曾對毛南族實現整族脫貧提出新要求，“把脫貧作為奔向更加美好新生活的新起點，再接再厲繼續奮斗讓日子越過越紅火”。2021年12月—2023年6月，課題組對環江縣開展了經濟社會發展專項研究和民生滿意度入戶調查研究，以期摸清其經濟社會發展現狀，深入剖析其高質量發展所面臨的問題和挑戰，從而探尋構建以縣域為物理空間載體，暢通城鄉經濟循環雙向流動融合、強縣與富民同發力，城鎮發展與鄉村建設良性互動和共建、共治、共享的新格局。

2 研究內容

2.1 開展經濟社會發展專項研究

課題組深入縣政府辦、縣扶貧辦(鄉村辦)、縣統計局、鄉鎮政府等職能部門，與工作人員開展了面對面訪談，收集“十三五”“十四五”以來一線工作開展體驗與創新發展建議。

2.2 開展民生滿意度入戶調查研究

民生滿意度入戶調查采用等概率抽樣方法抽取樣本200戶。樣本包含已脫貧居民和一般居民兩部分。已脫貧居民部分按2016—2020年脫貧年份進行升序排序，從全縣18422戶已脫貧居民中隨機抽出100戶；一般居民部分按戶主姓名進行升序排序，隨機抽出100戶。對于抽樣出來的樣本，課題組就交通出行、教育供給、人居環境等12個方面的民生領域重點工作開展了滿意度入戶調查。

3 研究結果與分析

3.1 經濟實力：中低速增長，后發趕超任重道遠

“十三五”以來，環江縣始終以經濟建設為中心，著力優化服務、塑造發展新優勢，經濟社會發展主要指標穩中有升，統計數據具體如下。

3.1.1.經濟指標穩中向好，但總量偏小發展水平不高

“十三五”以來，環江縣不斷推進“放管服”改革向縱深發展，地區生產總值、規模以上工業增加值、一般公共預算收入等經濟規模指標總體上都出現了較大幅度的增長，實力顯著提高。例如，2020年地區生產總值達59.0568億元，按可比價格，相比1987年自治縣成立的1.98億元增長了10多倍。

但與其他縣區，尤其是東部發達省份的縣區相比，環江縣呈現出產業規模偏小、經濟體量不大，結構不夠優化、總體發展水平不高的特點。2020年，人均GDP為21389元，僅約為廣西的一半，全國的30%；第二產業所占比重在20%左右擺動，低于廣西、全國平均水平十多個百分點；全體居民人均可支配收入僅為廣西的70%左右。

3.1.2 增長潛力逐漸激發，但創新意識不強后勁不足

“十三五”以來，環江縣全縣固定資產投資保持平穩增長，既拉動了經濟持續增長、提高了生產能力，又大幅改善了人民群眾的生產生活條件，為更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需求提供了有力的支撐和保障。

同時，環江縣在發展過程中產業鏈集群效應不明顯、民間投資潛力尚未有效激活；近5年全縣參與科研創新活動低位運行，表明高新企業仍處于起步階段，與科研院所、高校的合作有待加強。

3.1.3 文旅資源不斷優化，但效益轉化慢、產品價值低

調查發現，環江縣自然資源豐富多樣、氣候宜人宜居、綠色農產品質量好、民族文化底蘊濃厚。

但文旅資源與產品開發利用有以下幾個短板亟待補齊：其一，品牌數量與質量偏少偏低，鄉村文化旅游新業態不多；其二，鄉村旅游與文化結合不力，鄉村文化旅游新體驗不新鮮；其三，傳統與創新兩張皮，營銷新手段微乎其微；其四，資源產品未變資產資金，價值化新機制趨于無。

3.1.4 基礎設施持續改善，但數字新基建總體進展慢

“十三五”以來，環江縣在重點抓經濟建設的同時，也注重惠民生政策的落實：住房從無居蝸居到安居宜居、飲水由望天吃水到喝上好水、公共服務設施“從少到多”“從有到好”，文體小場所成就了群眾的大幸福、群眾出行由“一里掛九梯”的行路難到四通八達的暢通途、農村寬帶“從無到有”，拉近了農村居民與外界的距離。

雖然這些傳統的基礎設施取得了長足進步，但環江縣5G基站建設、大數據中心、人工智能、工業互聯網、特高壓、新能源汽車充電樁等新型基建尚有相當差距，表現為科技創新的支撐引領不力、農業現代化短腿短板明顯、綠色發展推進不快。

3.2 民生改善：保障力漸強，城鄉均等道阻且長

2016年以來，環江縣立足當地實際，通過落實落細各項惠民舉措，基本公共服務和民生保障實現了從少到多、從量變到質變的蛻變，民生建設較好地發揮了普惠性、基礎性、兜底性作用。

但不得不注意的是，公共服務供給規模不大、質量不高、發展不足、城鄉差距大的矛盾仍較為突出。由此，如何提高公共服務的供給有效性、方便可及性、均衡均等化、滿意率仍道阻且長。

3.3 政府服務：滿意度攀高，治理有效需久久為攻

為找出政府服務和治理短板，課題組開展了交通出行、教育供給等重點領域民生工作滿意度調查，情況如表1所示。

表1 重點領域民生工作滿意度情況表 (單位：%)

調查表明，環江縣群眾對交通出行、教育供給、人居環境這三個領域的民生工作的肯定評價和認可度較高，超70%的受訪者表示非常滿意或比較滿意。同時，養老的經濟擔憂突出、就業與收入的焦慮普遍存在、新農保費用高報銷低等方面頗有微詞。

綜上所述，環江縣服務型政府建設成效顯著，治理能力提高明顯，但距人民滿意的服務型政府仍有相當差距，亟待解決的突出問題也較多。

4 縣域內城鄉融合發展路徑探析

作為剛剛脫貧的欠發達地區，環江縣要加快城鄉產業、城鄉要素、城鄉文旅、城鄉空間、城鄉社會和城鄉政治雙向流動融合。

4.1 以現代產業發展新體系促進城鄉產業融合

產業協同發展是縣域內城鄉融合的關鍵環節。環江縣應恰當地處理好主觀與客觀、短期與長遠“輸血”與“造血”三對關系[2]，打造新興技術支撐、三產融合等現代產業發展新體系，做大做強特色產業發展。

4.1.1 打造新興技術支撐新體系

開展耕地提質改造工作，引入“肥力精準平衡”“無人機飛防”“自動監控系統”等種植新技術，加強與相關科研院所的合作，強化科技支撐與賦能，推動傳統農業向智慧農業轉變。

4.1.2 謀劃三產融合發展新體系

主動對接外部的自然教育、生命產業發展、文化創新創作、歷史傳承等需求，大力促進社會參與式的農業現代化創新，著力實現多業態的集成創新，注重在村社規模上促進空間綜合價值的實現[3]。

4.1.3 構建利益聯結機制新體系

搭建溝良性互動平臺，完善股份合作聯結機制、“龍頭”帶動聯結機制、產業托管聯結機制、集體領辦聯結機制等利益分配與保障機制，打造企業、農戶共創共享、共榮共生的利益共同體，尋求各方利益的共同點與最大化。

4.2 以創新開放發展新環境推進城鄉要素融合

城鄉要素自主有序流動是縣域內城鄉融合的重要支撐。環江縣需著力把科技與金融發展新勢能轉化為經濟社會發展新動能：

一方面，扭轉傳統發展思維。環江縣既要保證一定的財政投入，以補齊補足轄區范圍基礎設施數量少、質量低的歷史欠賬，又要扭轉以房地產開發為主要手段刺激經濟發展的傳統發展思維，向人才培育、科技創新、向現代金融要動能，重構發展的自主性、聯動性和開放性，增強發展的韌性與彈性。

另一方面，建立健全融合政策。一是通過構建要素自主有序流動機制體制，有效釋放錯配的資源，保障不同市場主體平等獲取要素的權利，提高要素配制的效率與質量[4]；二是以技術轉移轉化新模式推動科技創新與環江縣經濟社會發展的有機融合，把科技創新成果轉化現為實生產力[5]；三是加強與科研院所、金融機構的合作，強化要素交易市場的監管，以規范促發展。

4.3 以鄉村文化旅游新模式促進城鄉文旅融合

城鄉文旅融合是推動縣域內城鄉融合的主要抓手。環江縣要把這些民族文化資源作為靈魂，有機融入獨一無二的世界自然遺產資源中，以獨特的鄉愁記憶轉化為經濟社會發展的內生動力。

4.3.1 堅持數量與質量并重，不斷開發文旅“新業態”

一是嚴把質量與安全源頭關口。從嚴把好門檻準入關、服務質量關、原料加工銷售關，確保環江縣生態資源與產品數量增加、規模擴大、質量提高。

二是不斷圍繞山水特色做文章。力爭以好名稱、好故事、好非遺、好項目、好佳肴、好酒、好導游、好產品、好店家這“九個好”[6]做活環江縣山水特色文章。

三是挖掘環江特色文化資源。傳承與開發地方文化資源，是當今發展旅游產業的重要路徑。環江縣需要打造亮點景觀，為游客搭建體驗空間，讓其“找到打卡的意義”[7]。此外，以概念植作入為切入點，用足用好“中國蘭花之鄉”這個具體化的地域符號資源，既體現地方的物質環境，又強化對地方文化的認同[7]，優化環江縣鄉村旅游形象。

4.3.2 堅持文化與旅游相融，不斷優化景區“新體驗”

文旅有新鮮感才有吸引力，因此要常創新、常提升，用接地氣換來新人氣：其一，打造主題鮮明、獨具特色的“民宿+鄉村旅游體驗”“民宿+休閑養生”等高品質住宿模式；其二，打造夜間經濟品牌，圍繞“環江菜牛”、少數民族文化與民俗活動拓展美食文化鏈條，形成品嘗特色美食、感受少數民族文化、參與民俗活動等夜間經濟鏈，為鄉村文化旅游注入新動能；其三，通過WIFI免費全覆蓋、借勢智能視頻技術、傳感技術等智能終端，提供即時更新與第一時間響應服務，打造極致鄉村旅游體驗。

4.3.3 堅持傳統與創新相結合，不斷探索營銷“新手段”

鄉村文化旅游作為一種市場化行為，必須具備一定的營銷策略，具體要做到：

一是借助《地理中國》《國家寶藏》《舌尖上的中國》等受眾多的傳統媒體，全領域、全方位、多途徑、多方式宣傳環江縣鄉村風情韻味。

二是借勢大型賽事、網紅打卡地，提高用戶活躍數量，推進流量、數量向體量、分量的蛻變，做強流量經濟，把流量轉化為經濟效益。

三是以現成的新聞熱點或經巧妙設計而具備新聞價值的事件作為載體，開展事件營銷活動，推動環江縣鄉村文化旅游品牌的傳播與知名度的提高。

4.3.4 促進資源轉變為資產，不斷構建價值化“新機制”

推行生態資源與產品價值化、市場化是踐行“兩山”理念的必然行動和必要措施。推動產業生態化和空間生態資源產業化，最終實現把產業生態化及主體留在了縣一級，讓環江縣群眾更多的享有產業鏈增值收益[8]。

4.4 以基礎設施建設新覆蓋促使城鄉空間融合

完備互通的基礎設施是縣域內城鄉融合的先決條件。環江縣要實現城鄉基礎設施建設均等化，發展權益平等化，進而促使城鄉空間深度融合。

4.4.1 統籌完善城鄉規劃一體化

既要以城鄉居民基本權益平等化為導向，堅持基礎設施城鄉規劃共設計共推進，完善城鄉功能互補、鎮村聯動、協同發展的空間布局形態，又要強化鄉村尤其是少數民族村寨整體風貌管控，注重保護與傳承地域、文化與民俗特色，留住鄉愁記憶。

4.4.2 力爭擴大基礎設施覆蓋面

準確把握農業農村基礎設施與公共服務供給方向，實現從“無”到“有”，從“村少城多”到“城鄉一體化”均衡發展邁進，確?；A設施和公共服務往村覆蓋、往戶延伸，并做到量質并重，力爭實現量質效三提并。

4.4.3 謀劃實施新型基礎設施建設

聚焦交通體系、鄉村物流體系和數字經濟信息體系等基礎設施關鍵領域，加快構建資源利用集約高效、規劃科學、適度超前的現代化、數字新型基礎設施體系。

4.5 以公共服務可及新高度帶動城鄉社會融合

基本公共服務均等可及是縣域內城鄉融合的必然要求。更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，必須深入推進基本公共服務均等化[9]，從而帶動城鄉社會融合。

4.5.1 多措并舉調整收入格局

一是鞏固脫貧成效，建立動態化、常態化監測機制，建立分類處置和強弱補短機制，防止出現規模性返貧和新的致貧；二是實現充分就業創業，實現更高質量和更充分就業創業[10]；三是通過強化城鎮對農村的輻射帶動作用及農村資源價值化、市場化制度的完善，進一步縮小城鄉居民收入差距。

4.5.2 多管齊下提高供給總量

拉動民間和社會資金資本資源跟進參與提供農村基本公共服務，放大財政資金的乘數效應，釋放PPP模式的創新潛力與放大能力空間，豐富農村基本公共服務供給方式。

4.5.3 持之以恒優化供給質量

一方面，逐步縮小城鄉財政投入差距，努力使城鄉之間的公共服務數量大體相同、質量總體相當、方便可及性大致相近。另一方面，通盤安排，推廣“參與式預算”，避免重復交叉提供，避免行之所至非民之所需，預留長期供給與升級優化的動態空間，分好“蛋糕”。

4.6 以基層治理效能新提升推動城鄉政治融合

城鄉政治融合是縣域內城鄉融合發展的核心動能。通過城鄉政治融合舒緩城鄉二元分治對經濟社會發展的影響和沖擊，在城鄉融合發展中振興鄉村[11]。

4.6.1 強化基層黨組織的引領作用

激發全黨的政治自覺，從深刻背景解構、從深遠的戰略考量、從深層的邏輯聯系、從深切的未來期望領會與把握“建設新時代中國特色社會主義壯美廣西”，不懈推進城鄉融合高質量發展[12]。

4.6.2 不斷創新基層干部管理體制

一是賦予鄉鎮更大的自主權。基于權、責、利對等協調原則，在事權與財權、人事安排等方面給予一線更多的自主權；二是統籌規范基層督查考核方式。不以會議文件論成績，不唯臺賬資料厚度稱英雄，大幅減少基層迎檢頻次與壓力；三是改善基層工作條件、提高工資待遇、拓寬職務晉升空間和渠道，健全激勵保障機制，增進社會認同。

4.6.3 注重基層干部領導力的提高

理論學習方面，環江縣要把基層領導干部理論學習作為提高形勢研判力、政策領悟執行力的中心任務和終身研究課題落細落實。實踐提升方面，選派優秀基層干部到對口支持的深圳福田區等先進地區掛職鍛煉，把好用管用的先進理念和經驗融入環江縣的城鄉融合發展中。

5 結語

當前，縣域內城鄉融合發展迎來了重大機遇與轉機，恰逢其時、正當其勢。推進城鄉產業、城鄉要素、城鄉文旅、城鄉空間、城鄉社會、城鄉政治融合，是環江縣最大限度地把生態優勢轉化為發展優勢，開創出一條中華民族共同體意識更為牢固、奮力后發趕超的高質量發展新路的必然選擇。