鄉村振興背景下對高標準農田建設的思考

李玉玲

（豐縣農業農村局，江蘇 徐州 221799）

從2008年《政府工作報告》中首次提出“建設一批高標準農田”到2021年《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》正式公布[1-2]，我國耕地保護從“耕地占補平衡”到建設質量與數量并重的“高標準農田”轉變，高標準農田的建設在我國耕地保護中一直發揮著重要基礎支撐作用。建設高標準農田可以有效全面提升農田質量，保障農田綜合產能和水資源的高效利用，是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略、提升糧食的有效供給率、夯實國家糧食安全基礎、發展現代化農業的一大重要舉措，也是進一步實現我國農業可持續發展的重要路徑[3]。

1 鄉村振興背景下對高標準農田建設的現實需求

1.1 明確高標準農田建設的內在價值

我國是一個農業大國，農業是國民經濟不斷發展與增長的重要基礎。糧食安全是保證國家安全和社會和諧穩定的重要保障。近年來，我國對高標準農田建設投入了更多關注，并加大了扶持力度，力求打破傳統農田建設土壤差、灌溉難、產量低等困局。高標準農田的建設具有集中連片、設施配套、生態良好、土壤肥沃、高產穩產、抗災能力突出等諸多優勢，能夠很好地適應現代化的農業生產及經營。加大力度做好高標準農田的建設工作，始終是對因地制宜建設與發展原則的遵循，有助于優化農田質量及生態環境，擴大有效耕地面積。制定與實施行之有效的保護及補償機制，無論是在保證國家糧食安全及主要農產品的有效供給上，還是在增加農民的收入上，抑或是在促進城鄉統籌發展乃至實現農業可持續發展上，都有著尤為顯著的積極意義。

1.2 高標準農田建設是鄉村振興的基礎

截至2020年底，全國累計完成了8億畝高標準農田建設，極大地提高了國家糧食綜合生產能力，整個農田生態環境明顯改善，農業生產方式也實現轉型升級，取得了較大的脫貧成果，助力了鄉村振興，農田基礎設施進一步完善，農業生產條件也得到明顯優化，農田所受災害減少，糧食綜合產量大幅提升。實現農田高標準化之后，耕地地力、耕地質量等不斷提高，畝產糧食產能增加10%～20%，為農民增產增收提供了保障。在江蘇省，高標準農田建設可單位節電30%、節水24%、節藥16%、節肥15%，有效控制了污染面，項目區生態環境質量也有提高，并有效控制了農藥成本、人工成本、肥料成本，同時提高了產能，可實現7 500元/hm2的耕地收益[4]。農業生產方式也得到改善，包括田間道路、灌溉設施、農田護岸、林網等設施設備不斷優化完善，抗洪御災能力明顯增強，農田植被覆蓋率增加，農業生產水平明顯提高，農田生態環境也有明顯改善，有助于加快鄉村振興，推進農業生產現代化，促進農民勞動就業。高標準農田項目的直接投資及項目建成后的規模化經營，極大地提高了農民參與農業生產的積極性，有效吸納了項目區周邊群眾就業創業。可以說，高標準農田可為糧食和農產品供給賦能、為農村生態環境添綠、為現代農業發展筑基，為鄉村振興發展奠定了產業發展基礎。

1.3 高標準農田建設是鄉村振興的加速器

在全國范圍內快速推進高標準農田建設，可為破解鄉村振興產業問題積累經驗。目前高標準農田建設已在項目資金籌措、建設內容、實施管控、移交管護等方面取得了很好的成績。

1.3.1 “三農”資金來源更加豐富

結合各省高標準農田建設資金來源來看，以財政投資為主。其中，新增耕地占補平衡交易指標、貧困地區建設用地增減掛鉤收益、高標準農田建設項目投資成為當前各省實踐操作資金來源的主要渠道。部分省份通過地方政府發行一般債券、項目融資和收益自平衡專項債券、發放涉農貸款等方式[5]，讓金融資金充實了項目投資。同時，積極鼓勵社會資本參與到項目投資、實施、管護、運營中來，多元化的籌資渠道為解決“三農”問題、促進鄉村振興積累了不少經驗。

1.3.2 高標準農田建設內容更加充實

2009年以來，高標準農田建設逐步探索設立穩產高產、集中連片、設施配套、生態良好、抗災能力強、與現代農業和生產經營相適應等建設目標。在項目實施中，通過統一規劃、統一設計、統一建設標準、統一上圖等方式，不斷豐富和充實項目建管實踐經驗，形成了一套設計、施工、驗收、管護的政策法規體系和技術標準，為實現農田設施配套、完善優化“三生”空間格局，走出了規劃設計前置、建設標準明確、移交管護有序的好路子。

1.3.3 以建投經營為主體，形成農業產業新模式

各地結合實際需求，積極鼓勵和引導社會資本參與項目投資，培育新型農業經營主體、鼓勵和引導龍頭企業，通過土地流轉、委托代建、統購統銷等方式，促進農業可持續發展，形成農業產業發展新模式，開創農業產業發展新氣象。如湖北枝江通過引入中化集團，實現“自建、自管、自用”；河南遂平根據“一加一面粉、五得利面粉、正康糧油、徐福記食品”等農產品加工企業需求，實現土地整治“定制化”“訂單化”，走出了一條以投資、運營為主體的特色現代農業發展模式[6]。

2 高標準農田建設與鄉村振興的銜接問題

2.1 高標準農田建設規劃時序不清

“十二五”以來，高標準農田建設項目基本做到了優勢地塊全覆蓋，而今后新建項目選址難以做到“集中連片、不交叉重疊”，后備資源不足成為現實。實踐表明，項目建設均是“先易后難”，即各地將容易實施的先實施，而難實施的受制于投資大、施工成本高等因素未開展，進一步加劇了當前高標準農田選址立項碎片化、無序等問題，但其核心問題仍是缺乏總體規劃。

2.2 項目建設資金不足

高標準農田建設尚未全部實現，究其根本還是受限于資金方面的問題。分析農田建設項目的投資標準，高標準農田建設實際資金投入過低。根據實際估算，高標準農田建設要想達到現代農業發展要求，如果是在平原地區，每公頃至少投資45 000元，而如果是在丘陵地帶，則要投入更多。但是2019—2021年，“十三五”期間所設投資標準為每公頃27 000元，存在較大的資金缺口[7]。首先，由于受地形、水土資源等的影響，高標準農田項目建設后期施工難度會比較大，建設成本也隨之增加，需要更多的資金投入；其次，農田建設投資只有一些改善性基礎設施能得到保障，比如農田灌溉、平田整地等，但是農電配套、培肥、土壤改良等由于資金受限不在投資范圍內，以至于建設標準無法提升，相關設施配備不完善，綜合效益一直得不到提升；最后，高標準農田建設資金要想實現提升，需要有政府力量支持，也需要有金融資本、社會資本的配合，但是當前高標準農田建設主要是中央財政的支持，資金來源渠道過于單一化，很難有充足的資金保障。

2.3 耕地質量技術投入不夠

“藏糧于地、藏糧于技”，首先要解決好種子和耕地兩個關鍵問題。在種子的研發方面，我國已經做了很多工作，但對于土壤質量的重要性[8]以及土地科技創新的認識還存在著很大的不足。工程實踐僅僅停留在項目設施配套、農田防護治理、農田生態建設等方面，對耕地本身的耕作層也停留在剝離回填、土壤改良等方面的實踐上，很少從土體有機重構的角度來構建提升耕地質量。

3 鄉村振興背景下推進高標準農田建設的路徑

實施鄉村振興戰略就是要以產業興旺為重點，抓實高標準農田建設戰略目標，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路。

3.1 加強頂層設計，為鄉村振興把定產業發展目標

鼓勵和支持地方政府通過政府采購等形式，統籌鄉村振興產業發展方向，編制高標準農田建設規劃，建立梯度建設板塊，并結合目標前景進行布局，按照優先區、次級區、一般區、后備區等逐級建設，發揮規劃鉗制作用，使得項目實施有序進行。

一是做好頂層設計工作，根據地方總體規劃，按縣域進行區域劃定，做到“新建為主、區域推進”，包括省、市、區都要有效落實[9]。二是堅持分年推進。按照鄉、村、組、田塊對年度建設任務逐級分解。三是堅持連片打造。凝聚區域力量，在各鄉村將高標準農田建設成片推進。四是把握建設重點。對鐵路、國省道、高速公路、貧困區、糧食生產功能區進行項目優先安排。五是加強耕地保護。對項目區荒地進行充分開發利用，禁止挖山填塘，減少土地硬化，不準亂砍伐樹木，不斷提高項目新增耕地率。六是重視工程建后管護。結合實際需要，以利用促管護，建立有效的管護機制，由鄉鎮負責監管，村委會以及流轉經營戶負責實施。同時，對于已建成并上圖入庫的高標準農田，需要安排管護人員，縣級政府進行年度財政預算時需要進行多渠道籌資，將建后管護費用安排好，并對建后管護進行重點考核。七是有效維護農民權益。堅決維護農民承包經營權，保證流轉土地農民都能享受惠農補貼，真正做到依法、自愿、有償。

3.2 整合涉農資金，為鄉村振興注入產業發展活力

要進一步整合新增耕地指標、放開城鄉建設用地增減掛鉤、適度提高高標準農田建設投資標準、提高土地出讓金在“三農”問題中的支出占比，省級統籌整合涉農資金，做到“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，切實改變過去農田建設“五牛下田”、各管一攤等現象，解決好專項資金不足和綜合整治任務不斷加重之間的矛盾。同時，要進一步完善多元化投融資機制，鞏固和拓展資金渠道，特別是鼓勵和支持龍頭企業為高標準農田建設擴資賦能。

一是有序加大政府投入保障。通過政府投資補助以及以獎代補等方式方法，全面發揮財政資金對于社會投資以及金融資金等的引導作用。二是建立健全多元化的籌劃體系。一方面可以通過鼓勵市、縣盤活土地資源等方式達到吸引社會資本的效果，另一方面可以通過地方政府債務限額內發行高標準農田專項債券等方式，使得高標準農田建設能夠在良性的軌道上運行。將目光聚焦于高標準農田建設可以發現，如果能夠將更多的精力投放在土地和資金的不同需求上，靈活具體地使用要素互補方法，那么占高標準農田建設立項面積1%的耕地將會得到精準細致的調劑，能夠在市區建設中得到配套使用。并且，將這一部分費用直接運用到高標準農田建設中，可以使得高標準農田建設在資金方面得到更為充足的保障。三是以統籌的方式進行資金整合。就高標準農田建設標準而言，其與投資不足之間的問題長期存在，因此要落實落細“建一片，成一片”的原則，在耕地產出和持續性利用能力的提升上下更多的功夫。具體來說，要將相關領域存量資金進行統籌使用，也就是說將錢都花在刀刃上，要充分發揮有限財政資金的無限放大作用，對于社會資本投入等進行更為有力的吸引。在土地整治和改革創新的大背景下，要讓更多的土地資源充分利用起來，全面系統地發揮土地整治政策的撬動作用，進而在脫貧攻堅和鄉村振興的道路上籌集盡可能多的資金，推動鄉村振興的產業活力競相迸發。

3.3 提升耕地質量，為鄉村振興提供產業發展潛力

開展高標準農田信息系統內網平臺建設，推進耕地數量、質量、產能等數據庫擴容，摸清高標準農田數量、質量、分布和利用狀況底數。以信息化為重點，以數字化和智慧化為突破，提高農田建設管理水平。要加大耕作層土體有機重構權重，建立健全耕地質量等級評價體系，引導和鼓勵社會資本參與到耕地質量提升技術研發工作中，不斷提高高標準農田建設質量。

一是要廣泛推行合理耕作制度，動態切換適宜耕種模式，確保農田地力得到有效恢復、土壤養分實現充分積累。即在全面考量并準確掌握不同區域農田生產條件的基礎上，因地制宜選用直播復種、移栽復種等多種方式提高復種指數，因時制宜改用輪作、間作、休耕等不同模式消除連作壁壘，切實改善土壤生態環境，做到科學用地養地相結合，充分保障農田綠色可持續。二是要錨定生態平衡的發展目標，筑造生態型高標準農田建設模式，確保農田在生產、生活、生態方面的綜合功能得到長效發揮、農業集約化生產和生態化建設實現有機協調。即在充分貫徹并持久堅持農田綠色生態發展理念的前提下，多措并舉開展土地整治、田間道路、灌溉排水、農田林網防護和水體凈化等生態工程，通過同步開展土地平整與土壤改良、優先選擇生態透水路面、充分利用溝塘完善水系溝通與循環等生態措施，減少硬化路面及附屬設施對生態環境的損害，切實維護農田生態環境。

在數字農田建設方面，一是要運用先進的農田灌溉技術，明確不同灌溉節流技術的應用場景，實現精準化、數字化灌溉；二是要引入計算機、物聯網、遙感等自動化控制手段，實現智能農業技術應用[10]，對耕地撂荒情況與種植分布現狀、土壤理化性狀與區域特征進行動態實時監測和精準全程管理，著力提升農田環境、土壤墑情、灌溉水質等方面的感知與預警能力，嚴厲打擊耕地“非農化”“非糧化”行為，致力于將高標準農田與農村基礎設施建設、鄉鎮旅游、紅色旅游、數字鄉村、美麗鄉村、農村人居環境整治有機結合，大力建設數字農田、生態農田，不斷提升農田綜合效益。

3.4 推動區域特色化建設，為鄉村振興提供產業發展后勁

基于鄉村振興和現代農業發展模式需求，以產業導入為前提，結合不同區域特質、不同產業特點，堅持“因地制宜、分類實施”的原則，適應現代農業需求差異，建設一批高標準農田重點示范項目，推動特色化的標準農田建設產業模式實踐，從而不斷優化農村產業布局，為農業發展和鄉村振興提供整體解決方案。

一是充分利用高標準農田項目建設的有利契機，將糧食生產安全擺在突出重要的位置上，有針對性和有導向性地發展地方傳統特色產業，從而達到農民增收的效果。由于山區農業在發展過程中存在基礎條件比較差以及組織化程度比較低等問題，因此要將一切能夠利用的資源利用起來，保證特色產業發展質量，將第一、第二、第三產業有機融合，以加快鄉村產業振興。同時，要在鄉村產業振興新動能的提高上下更多的功夫，注重國家地理標志產品的有效保護和良性發展，尤其是板栗、甜柿等“土字號”系列特色產品。二是全面借助鄉村振興背景下的產業延伸特色，一方面給予農田耕地生態環保有力保障，另一方面高水平發展農業景觀，推動綜合生態系統服務取得更好的成績。具體來說，要將民宿餐飲以及健康產業等作為抓手，推動農業與現代產業要素更為緊密地融合，為農村引入更多的人才以及技術等生產要素，助力農業生產，為土特產品的銷路拓寬以及品牌打造提供必要的資源要素支持。

4 結語

鄉村振興以農業為重點，因此與農業生產相關的土地要素規劃必須要合理，以實現土地價值最大化。隨著鄉村振興工作的開展，國家、社會對高標準農田建設都非常重視。當前最重要的就是如何更好地進行高標準農田建設，加快實現規劃、協調統一化，大力進行頂層設計，努力發揮政府作用；進行大規模資金籌集，保障農田建設；在農田建設設計時，考慮不同的自然環境特征，有針對性地進行設計；大力整合各項資源，保障農田建設資金；打造高標準農田區域特色化建設標準，依托農田建設發展與延伸特色產業，實現農村經濟健康、可持續發展。