永久基本農(nóng)田改造成高標準農(nóng)田的對策建議
——以四川省為例

王志偉

（四川省社會科學院，四川 成都 610500）

1 四川省耕地狀況

耕地數(shù)量上，四川省“三調(diào)”（第三次全國國土調(diào)查）數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有耕地7 840.75萬畝，其中，水田3 395.45萬畝，水澆地85.98萬畝，旱地4 359.33萬畝。耕地數(shù)量較四川省“二調(diào)”（第二次全國土地調(diào)查）減少2 239.25萬畝，城市化進程和退耕還林是四川省耕地面積大幅度削減的主要原因。耕地質(zhì)量等別上，四川省優(yōu)等地占比少。從2015年全國耕地質(zhì)量等別更新數(shù)據(jù)來看，全國耕地質(zhì)量平均等別為9.96等，優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為2.94%、26.53%、52.84%、17.69%。耕地分布上，全省耕地呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分布不均衡。川東北地區(qū)耕地占比最大，與成都平原經(jīng)濟區(qū)共同占據(jù)全省耕地的64%以上；川西北生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和攀西經(jīng)濟區(qū)占比最低，僅有15%。按行政區(qū)域劃分，成都市耕地面積僅占成都平原的19.54%，而涼山彝族自治州、南充市、達州市3個市（州）耕地面積較大，占全省耕地的27.68%。按耕種條件劃分，位于一年兩熟制地區(qū)的耕地7 586.49萬畝，占全省耕地的96.76%；位于年降水量800 mm以上（含800 mm）地區(qū)的耕地7 710.09萬畝，占全省耕地的98.33%。按坡度劃分，位于6°～15°坡度（含15°）的耕地在四川省全省耕地中占比最高，為3 419.63萬畝，占43.61%；全省位于25°以下坡度（含25°）的耕地占比為91.27%；全省位于25°以上坡度的耕地主要分布在盆周山地區(qū)、川西南山地區(qū)和川西北高山高原區(qū)，此類耕地耕種條件較差[1]。

截至2020年4月，全省共劃定永久基本農(nóng)田7 806萬畝，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)253萬畝；同時高標準農(nóng)田建設(shè)工作取得顯著成效，累計建成高標準農(nóng)田超5 000萬畝，約占四川省“三調(diào)”耕地面積的2/3[2]。綜合考慮現(xiàn)有耕地數(shù)量、質(zhì)量、分布區(qū)域和耕種條件，四川省受人口增長、經(jīng)濟發(fā)展用地需求等因素影響，耕地保護形勢仍十分嚴峻。當前人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足是四川省的基本省情，如何促進經(jīng)濟社會發(fā)展要求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕地需求相適應，緩解提升糧食保障能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕地不足的現(xiàn)實矛盾，是未來相當長一段時間內(nèi)四川省逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田的工作焦點。

2 永久基本農(nóng)田改造成高標準農(nóng)田的內(nèi)在邏輯

按照當前國土空間規(guī)劃“三線”劃定要求，僅可將長期穩(wěn)定利用耕地和已恢復穩(wěn)定耕地可劃定為永久基本農(nóng)田，因此最新劃定永久基本農(nóng)田不存在現(xiàn)狀不符合、規(guī)劃不符合的狀況。永久基本農(nóng)田劃定完成后，由于還存在“田、土、水、路、林、電、技、管、制”的綜合配套建設(shè)等問題，就進入了全面建設(shè)高標準農(nóng)田的推進期[3-5]。如何逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田？有兩個方面的工作要做：一是分階段、分區(qū)分類，逐步地將已規(guī)劃的永久基本農(nóng)田建設(shè)或改造提質(zhì)為“集中連片、能排能灌、旱澇保收、宜機作業(yè)、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好”的高標準農(nóng)田；二是嚴格落實耕地用途管制要求，永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田后，必須堅持明確“重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)”，強調(diào)四個“嚴禁”，新增設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)不允許占用永久基本農(nóng)田[6]。按照現(xiàn)有數(shù)據(jù)計算，若把現(xiàn)有永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，以國家標準落實耕地用途管制要求，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將從產(chǎn)量和質(zhì)量上大幅度提升四川省重要農(nóng)產(chǎn)品和糧食安全保障能力。鑒于此，本研究認為從總體上逐步推進永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，同時嚴格耕地用途管制，切實加強耕地保護，對四川省糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有重要意義。

3 四川省永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田面臨的困難

3.1 財政缺口大，多渠道籌資難

四川省以劃定的永久基本農(nóng)田數(shù)量作為建設(shè)高標準農(nóng)田的理論潛力，剔除已經(jīng)完全建成且符合標準的高標準農(nóng)田，仍有70%以上的基本農(nóng)田需要建設(shè)或提質(zhì)改造。按照四川省現(xiàn)行畝均財政補助投入政策資金不低于3 000元計算，全省約需2 340億元。此外，全省耕地中平原地區(qū)不足10%，丘陵、山區(qū)的畝均建設(shè)成本分別為5 000元、7 000元以上，全省高標準農(nóng)田建設(shè)資金需增加至4 500億元，而現(xiàn)有中央財政和省級財政補助對高標準農(nóng)田的建設(shè)投入遠遠不夠[3]。考慮整體項目從規(guī)劃、實施、驗收、投用以及后續(xù)的管理維護資金需求可知，如何彌補現(xiàn)有建設(shè)資金缺口，保障穩(wěn)定的財政資金投入，保證后期高標準農(nóng)田維護資金供應穩(wěn)定是當前高標準農(nóng)田建設(shè)的一大難題。

3.2 地理環(huán)境復雜，建設(shè)技術(shù)難度高

首先，從地形地貌來看，四川復雜的盆地丘陵和山地高原區(qū)增加了高標準農(nóng)田的修建難度，且50%以上的耕地位于盆地丘陵區(qū)。田塊整治、土壤改良和灌溉排水等技術(shù)要求高，按照“田、土、水、路、林、電、技、管、制”的綜合配套要求，更增加了改造為高標準農(nóng)田的難度。施工過程中部分耕地規(guī)劃建設(shè)要求高，由于施工過程中可能出現(xiàn)的層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象以及實際施工隊伍的不專業(yè)，致使有關(guān)工程難以達到技術(shù)要求，施工改造不規(guī)范反而造成耕地質(zhì)量下降，出現(xiàn)“個別良田變中低產(chǎn)田”現(xiàn)象。其次，基本農(nóng)田推進高標準農(nóng)田建設(shè)過程中如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的技術(shù)要求，滿足高質(zhì)量建設(shè)也是一大技術(shù)難點。據(jù)統(tǒng)計，在建設(shè)過程中，部分地區(qū)按照“田、土、水、路、林、電、技、管、制”的綜合配套要求進行改造，而一些地區(qū)則將其簡化為“田、水”的簡單要求，造成“田”與“土”之間相互脫節(jié)，不利于耕地質(zhì)量整體提升。

3.3 高標準農(nóng)田再次碎片化

耕地建設(shè)高標準農(nóng)田的重要價值在于強化田網(wǎng)、渠網(wǎng)、路網(wǎng)配套，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，不斷提升農(nóng)田排灌能力、土壤培肥能力和農(nóng)機作業(yè)能力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化種植、機械化耕作、標準化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造良好條件。但目前推進永久基本農(nóng)田建設(shè)高標準農(nóng)田的突出問題是建成標準田塊的再次碎片化，部分地區(qū)農(nóng)戶為保障自身利益按照土地承包權(quán)屬對標準田塊進行再次劃分，一定程度上破壞了高標準農(nóng)田的功能與設(shè)施完整性，加大了后期管護難度，給項目后期管護帶來較大的不確定性。加之土地確權(quán)工作已基本完成，高標準農(nóng)田建設(shè)與土地確權(quán)工作并沒有完全同步進行，導致后期土地調(diào)整時出現(xiàn)地塊權(quán)屬調(diào)整與原地塊之間存在矛盾，使高標準農(nóng)田建設(shè)效果大打折扣。

3.4 項目后期維護難監(jiān)管難

首先，由于高標準農(nóng)田建設(shè)初期參與部門眾多、資金來源不同、設(shè)施建設(shè)目標要求不同等因素，對項目后期銜接管護配套服務存在較大影響。管護責任未全面落實，配套管護資金無法及時到位，后期維護標準未嚴格遵守農(nóng)田初期建設(shè)標準，致使高標準農(nóng)田存在嚴重的有人用、無人護、輕則修、重則癱的問題。其次，高標準農(nóng)田項目建設(shè)主體一般是縣級人民政府或農(nóng)牧局、水利局等部門，而在項目實施過程中涉及的工程材料采購、工程監(jiān)理、工程驗收等環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，各部門在具體項目實施過程中缺乏相應的責任意識。此外，部分地區(qū)缺乏專人和具體負責部門參與定期巡查監(jiān)管保護，在高標準農(nóng)田的實際耕作中，經(jīng)營主體容易對地力進行過度開發(fā)、濫用肥藥造成生態(tài)破壞、未定期檢修基礎(chǔ)設(shè)施造成設(shè)施損壞，導致整體上已建成的高標準農(nóng)田使用年限大幅縮短，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)“非糧化”和撂荒現(xiàn)象。

4 永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田的對策建議

4.1 建立健全高標準農(nóng)田項目推進體系

一是組織管理上，各部門要做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一權(quán)屬、統(tǒng)一標準，集合建設(shè)資金、技術(shù)經(jīng)驗、資源條件，既要嚴格落實上級部門規(guī)劃部署，又要因地制宜加強溝通；加強組織領(lǐng)導，提高思想認識，建立健全推進機制，強化資金整合，切實做到“保重點、抓關(guān)鍵、重協(xié)調(diào)”，加快形成全社會關(guān)心支持高標準農(nóng)田建設(shè)的良好氛圍[7-8]；充分調(diào)動基層干部和群眾的積極性，廣泛參與高標準農(nóng)田建設(shè)；加強頂層設(shè)計、明確建設(shè)責任、提升資金使用效率，在推進項目的運行機制上形成建設(shè)合力。二是項目運行上，在規(guī)劃、實施、驗收、使用、管護等方面做好項目銜接工作，要做到科學規(guī)劃、高效實施、標準驗收、持續(xù)使用、及時管護，各負責部門和經(jīng)營主體要建好用好護好高標準農(nóng)田，發(fā)揮其重要價值。三是法律制度上，立足保護耕地、用好耕地的基本原則，構(gòu)建科學合理的法律監(jiān)管體系，出臺符合地區(qū)實際的法令法規(guī)，明確涉及高標準農(nóng)田的各方的權(quán)利義務，確保整個高標準農(nóng)田項目推進中有法可依。

4.2 抓重點分區(qū)域推進整體項目建設(shè)管護

充分認識四川省財政層面、技術(shù)層面等客觀存在的問題，在推進整體高標準農(nóng)田建設(shè)項目中，根據(jù)地區(qū)條件、建設(shè)目標、任務難度、重要農(nóng)業(yè)項目發(fā)展需求，抓重點分區(qū)域推進整體項目建設(shè)管護。一是抓重點建設(shè)項目，地區(qū)上先考慮平原地區(qū)項目，財政上先考慮投入少、起效快的項目，產(chǎn)業(yè)上先考慮迫切需要完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，生產(chǎn)上先考慮重要糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的項目。二是分區(qū)域推進，考慮地區(qū)在項目建設(shè)上的資金需求、財政能力、籌資難度以及建設(shè)的技術(shù)難度，不同地區(qū)要按照抓重點中提到的四個方面，先投入少后投入多、先改造后建設(shè)、先經(jīng)濟效益后社會效益，總體上把握項目規(guī)劃和建設(shè)的推進戰(zhàn)略。三是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為導向，實施連片開發(fā)、整村推進、集中連片建設(shè)，堅持高標準和標準化相結(jié)合，通過集中投入和整合資源，促進資源要素向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)模效應和聚集效應，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。四是堅持建管并重，健全管護機制，為避免高標準農(nóng)田的再次碎片化，探索區(qū)域土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，明確經(jīng)營者使用權(quán)屬和管護責任，有效銜接建設(shè)后的土地開發(fā)利用主體并落實項目管護義務，整體上保障項目運行的高效性。

4.3 發(fā)揮農(nóng)民群眾參與項目的主體作用

高標準農(nóng)田項目開展從初期選址規(guī)劃到后期管護離不開農(nóng)民群眾的支持[9-11]，必須發(fā)揮地區(qū)農(nóng)民群眾在參與項目中重要的主體作用。一是強化溝通，在項目建設(shè)推進中贏得群眾理解、獲取群眾支持、鼓勵群眾參與，對建設(shè)中造成的承包地占用要及時補償，在建成項目的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中要切實保障農(nóng)民利益，在管護項目上要明晰利害關(guān)系，發(fā)揮群眾共管共護的積極作用。二是資金募集，廣大農(nóng)村群眾作為土地的最實際受益者和經(jīng)營者，對于能夠提升基本農(nóng)田的質(zhì)量、利用率和產(chǎn)出效益的高標準農(nóng)田建設(shè)項目，普遍持積極支持的態(tài)度。主要依靠土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營主體，鼓勵其在力所能及的限度內(nèi)投入資金建設(shè)高標準農(nóng)田來加快項目進度，同時向其承諾在一定時期內(nèi)以財政補貼方式返還一定比例的投入資金，有助于較快地募集項目建設(shè)資金。三是銜接管護，農(nóng)民群眾生活在田間地頭，能夠較快地發(fā)現(xiàn)高標準農(nóng)田使用中出現(xiàn)的問題，通過項目管護體系設(shè)計的管護流程，即“村民發(fā)現(xiàn)、村委收集、因地施策”，以“小問題自修、大問題上報”的基本原則，降低組織巡檢成本的同時完善管護監(jiān)管機制、嚴懲非生產(chǎn)性破壞行為、適度獎勵發(fā)現(xiàn)問題的群眾，借助群眾的力量來解決項目后期“監(jiān)、管、護”上的難點。

4.4 兼顧項目推進的社會效益和經(jīng)濟效益

現(xiàn)有基本農(nóng)田上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復雜，涉及的經(jīng)濟利益主體多，存在較高的溝通成本，一定程度上會面臨項目推進難和難推進的問題，這主要是由于未能兼顧項目推進的社會效益和經(jīng)濟效益。一是適度放緩項目建設(shè)，項目開展前期要深入調(diào)研地區(qū)實際情況，針對基本農(nóng)田上的經(jīng)濟作物及非農(nóng)性建設(shè)項目，要考慮群眾利益、強化溝通，在告知群眾高標準農(nóng)田建設(shè)項目的重要意義的同時，給予相應主體一定時間來完成生產(chǎn)遷移、苗木移栽等工作；還要充分考慮當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實條件和農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活需求，適度放緩項目建設(shè)的進度，以當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要目標，合理規(guī)劃設(shè)計布局并優(yōu)化施工重點，放緩部分區(qū)域建設(shè)的進度。二是銜接新型創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)，了解農(nóng)民群眾種植經(jīng)濟作物或侵占基本農(nóng)田從事“非糧化”生產(chǎn)的基本動機，考慮地區(qū)就業(yè)難度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際條件，更要考慮到新型產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益，有條件的可鼓勵農(nóng)民群眾參與土地流轉(zhuǎn)、從事規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以引進部分鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)豐富農(nóng)民群眾收入來源，在保護基本農(nóng)田、保障糧食安全的前提下，將新型產(chǎn)業(yè)引入基本農(nóng)田中發(fā)展壯大，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民收入的雙贏。三是建設(shè)高標準生態(tài)農(nóng)田，將生態(tài)文明理念貫穿項目始終，不宜過分追求項目的建設(shè)成本和建后的經(jīng)濟效益，應考慮到項目建設(shè)的生態(tài)需求，將項目建設(shè)與當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展、耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來。不宜過度強調(diào)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，避免在農(nóng)田上建設(shè)攔河壩，適當保留一定比例的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)田排灌系統(tǒng)，減少田間工程對生態(tài)環(huán)境的影響。不宜過分硬化農(nóng)田中的機耕路，保留部分農(nóng)村坑塘、濕地，統(tǒng)籌考慮滿足基本農(nóng)田生產(chǎn)需求，推行生態(tài)化耕地改造技術(shù)，并結(jié)合農(nóng)耕文化特征修建具有地區(qū)特色的高標準生態(tài)農(nóng)田。