融鄉于城以城帶鄉建設宜居宜業和美鄉村的浦東樣板

■何宇鵬 劉 璐 王 博

超特大城市如何建成宜居宜業和美鄉村，實現城鄉融合發展，是統籌協調全面推進鄉村振興和深入實施新型城鎮化戰略的重要課題。最近，我們走訪了上海市浦東新區川沙鎮連民村、七灶村，宣橋鎮腰路村，惠南鎮海沈村、橋北村、遠東村，并以連民村為調查重點，深入了解和分析浦東新區建設宜居宜業和美鄉村的做法。我們認為，浦東新區在規劃上融鄉于城、在投入上以城帶鄉建設宜居宜業和美鄉村的做法，對都市圈、城市群地區率先基本實現四化同步發展，具有示范意義。

一、浦東建設宜居宜業和美鄉村的基本做法

（一）宜居

浦東新區實現鄉村宜居的主要手段是提高村莊基礎設施的通達性和公共服務的覆蓋性。在基礎設施上，連民村除管道天然氣外（罐裝天然氣已實現服務到戶，管網入戶工作今年業已開始），包括路電水通信和垃圾、污水處理在內的所有市政基礎設施都已實現村村通、戶戶通，并與城市居民服務同質同價。在公共服務上，連民村實現了就業、社保、入學、就醫的城鄉一體，全村勞動力都實現了非農就業，社保已和城鎮職工接軌。60 歲以上老人現在都能領到1600 元/ 月的農保養老金。對于村內因“三高兩區”（高速公路、高鐵、高壓線沿線以及生態敏感區、環境綜合整治區）征地而轉為集中居住的農民，戶口實現農轉非，住房變為商品房，社保按城鎮標準實行，同樣60 歲以上的老人，領取的鎮保養老金可達2800元/ 月。對非“三高兩區”的農戶住房，連民村不搞大拆大建，而是將城市基礎設施和公共服務延伸和覆蓋到家家戶戶。這樣雖然設施和服務建設成本提高，卻避免了以城“代”鄉集中居住與農村分散生產的矛盾，最大程度保留了江南水鄉居業一體的生產生活方式，為農村居民受益“綠水青山就是金山銀山”的發展轉型預留了空間。

（二）宜業

浦東新區實現鄉村宜業的主要手段是改善農業生產設施條件和建設土地流轉公共平臺。連民村由于全部實現了非農就業，95%的農民承包地都流轉出來。為規范流轉程序和提高農民交易能力，鎮政府成立農投公司，建立全鎮統一的土地流轉和招商平臺，將各村流轉的農地分塊分類進行招商。流轉農地按規劃分為水稻、蔬菜、瓜果種植用地，由鎮農投公司進行包括設施建設在內的高標準農田建設。家庭農場和農民合作社中標后，不用進行任何設施建設，就可以直接從事生產。相當于工業園區中標準廠房由政府統一建設，農民取得溢價地租，企業入園則可輕資產運營。由此實現了“三化”。

1.一產規?；?。連民村2900 畝耕地，1/3 用于水稻種植，其余用于瓜果、蔬菜種植。5 個家庭農場租賃經營了1000 畝水田，戶均200 畝。20 多個農民合作社租賃經營了1900 畝蔬果，社均近百畝。這樣，農地農有農用得到了保障，且實現了適度規模經營。

2.二產減量化。連民村原有的工業按照規劃進入鎮級以上園區，騰退的土地，村集體或者復墾得到增減掛鉤的財政補貼（160 萬元/ 畝），或者轉化為三產發展的商業用地。這樣，工業實體就從村莊中退了出來，二產與村莊的連接體現在以下兩個方面：一是園區的農產品加工業向前延伸，在村莊建立基地，如閩龍公司建立的玫瑰精油加工廠，將花卉基地建在連民村，并將花卉生產基地在村內向后延伸到觀賞、采摘、制作體驗和產品展示等服務功能。二是政府為種糧農戶提供向后延伸的農產品加工服務。鎮農投公司建設包括加工設施在內的大米加工廠，外包經營，為種糧農戶提供大米代加工服務，讓農民從賣稻谷向賣大米轉變，增加種糧農民收入。這樣，制造業特別是需要集中進行排污治理的產業從村莊分離出來，為生態之美創造了條件。

3.三產多樣化。一是發展村民住房租賃經濟增加農民收入。連民村3600 個戶籍人口中，有1/3 在城市居住，家中閑置的住房用于出租屋租賃給外來打工者，共安置1200 多人，有35 戶人家將整棟住房租賃給宿于民宿公司經營，獲得財產收入。二是發展集體資產租賃經濟增加集體收入。連民村將工業減量化騰退的土地廠房和以前村莊學校、倉庫等閑置公用設施，改造后租賃給文創餐飲企業等，獲得固定的集體資產經營收入。如倉庫改造后租給閩龍公司，用于花卉加工制作體驗店，廠房改造后租給宿于公司，用作民宿配套的婚慶、團建、餐飲多功能設施，取得租金收入。這樣，實現居業一體。三是引進農業科技、流通企業，促進家庭農場和農民合作社與現代生產和市場連接。有些農業企業有自己完整的技術和流通渠道，但多數農場和合作社缺乏技術和市場開發能力。為此，連民村招商時注重了產業配套。如引進新三板領軍企業乓乓響這樣的渠道公司，與農民合作社共同組成生鮮產業聯合體，通過提高收購價格、加工返還利潤和政府補貼退還農民等措施，讓家庭農場和農民合作社降低市場風險和分享增值收益。再如引入百歐歡生態有機農場，為農場和合作社有機稻、有機蔬菜種植提供種子、技術規范和收購渠道，帶動有機農業發展，走差異化市場道路。政府搭臺，農、企實現產銷對接。

（三）和美

浦東新區以提升治理水平促進社會之和，以改善人居環境促進生態之美。

1.善治以致人和。一是通過實現城鄉基本公共服務和基礎設施一體化，提升村民幸福感。隨著城市公交鄉村全覆蓋和出行便利化，連民村有些在城市就業居住的村民反過來搬回鄉村與父母居住，而把城市的商品房租出去，既獲得更多的財產收入，又增加了村莊活力。二是通過民主化程序實現集體資產和村莊事務管理透明化，提升村民參與度。連民村每月都要開一次村民大會，議決集體資產和公共事務的管理事項，使村民能夠切實行使村莊自治權力。比如村莊保留了5%農地，分配給各家各戶幾分地不等，作為自留地，種菜種花，既滿足了老年人的勞動需要，又增添了房前屋后的農村風貌，這是以和致美的例子。三是通過黨建引領，激發村民活力，提高治理有效性。連民村利用黨群服務中心的公共設施，給婦女提供活動場所，活動形式不作行政部署，結果自發唱滬劇這種地方曲種成為連接婦女甚至更多村民的介質，并發展成為“村”晚的內容，在上海市各類文藝主題活動中受到歡迎，增強了村民的榮譽感和凝聚力。海沈村老年活動中心服務人員發現，標配的養老設施利用率并不高。通過與老人交流，探索出點單式服務，即由老人提出自己的服務需求，由中心統一向不同的社會服務機構外包服務，用服務軟件提升設施硬件功效，有效解決了老人生活中的諸多問題，受到歡迎。

2.良規以致境美。一是政府通過城鄉統一規劃加強對村莊的保護。浦東新區在2035 年的城鄉規劃中，對域內355 個行政村進行分類，中部的161 個村納入保留村，作為鄉村振興示范區，打造為天然的生態保護帶。這樣就形成了城中有村、城鄉一體的空間布局。二是集體選擇瓶頸項目作為村莊整治的突破口。連民村作為典型的江南水鄉，共有131 條段河道，從2005 年起，村集體即把河道疏浚作為村莊公共事務優先選項，著手治理。在這個過程中，積極爭取市區鎮三級財政支持。通過10 多年努力，最終恢復了農田、林地、水網和村居交織的傳統江南水鄉人居環境，進而吸引了大批游客到來并促進民宿經濟發展，這是改善人居環境的溢出效應。三是利歸村民，和美共生。水網打通后，為“船在水中走，人在畫中游”旅游業發展提供了公共設施條件。為避免村民惡性競爭和加強水體保護，連民村成立機構，統一管理，分戶結算。這樣，利在民，則鄉風文明、村容整潔就成為村民的自覺行為，這是以美致和的例子。

二、政府、集體、企業和農民的利益分配機制

建設宜居宜業和美鄉村，關鍵是處理好相關各方的利益關系。在這方面，浦東區鎮政府充分落實了“多予少取放活”的農村政策方針。

（一）多予鄉村資金支持

一是在農業上，進行高標準基礎設施建設，改善農業生產物質環境。對于種植水稻的基本農田，由財政投入建設高標準農田；對于種植蔬菜瓜果的一般農田，額外建設高標準大棚等配套設施。由此產生的財產性收入，歸農民和集體所有（土地租金歸承包戶，大棚等設施投入按建設費用1%－3%收取租金歸集體）。二是在農產品加工上，政府投入大米加工廠，類似PPP 方式那樣，由企業經營。家庭農場從稻谷到大米的加工增值中受益，集體從廠房租金中受益，企業從代工費中受益。三是城鄉公共設施和服務投入，逐步趨于均等。概言之，浦東新區對保留村莊，政策上開始向只予不取轉變。政府對農業投入，逐步轉化為常規的“綠箱”支持工具，形成對農民、集體和農業企業的有效支持。

（二）涵養集體資產源泉

一是政府的設施投入，每年按1%－3%的固定資產建設費用收取租金，除30%作為管理費外，70%歸集體所有。二是集體公共設施用地盤活，通過三產招商，取得穩定的租金收益。連民村去年土地和廠房租金收入共達200 多萬元。三是工業減量化等復墾的耕地租金，連民村租給閩龍公司的花卉種植土地，是通過廢棄地復墾取得的，100 多畝1850 元/ 畝租金歸集體所有。這樣，村莊設施服務管護等就有了集體資金保障。

（三）多渠道增加農民收入

一是承包地流轉租金。鎮農投公司通過高標準農田建設提高耕地質量，確定連民村耕地基礎流轉金1650 元/ 畝，進而在鎮農投平臺上公開招標，實際土地流轉金為1850 元/ 畝，此項財產性收入盡歸農民所有，政府不從差價中謀利。二是鼓勵農民承包地流轉的補貼。區鎮政府共補貼1000 元/ 畝給流轉農戶，加上這項轉移性收入，連民村農民實際流轉土地價格為2850 元/ 畝。三是農民出租房屋的財產性收入，去年達到1200 萬元。2022 年，連民村農民人均純收入達5.5 萬元，比2018 年的2.6 萬元翻了一番。據估算，工資性收入（經營性收入低于5%，并入工資性收入）、財產性收入和轉移性收入分別占到七萬、一成、二成。非農就業工資性收入成為主要來源，財產性收入成為增長亮點。

（四）改善企業的營商條件

政府為增強企業競爭力，改善公共設施條件，如農田和農產品加工設施的投入，使得企業能夠輕資產運營，減少了固定資產投入資金壓力。對家庭農場和農民合作社，引入了科技和貿易龍頭企業，通過產業鏈上的對接，加強了小農戶和市場的連接，降低了經營風險。

三、存在的問題

（一）農業成本高企與產業發展持續性的矛盾

高地租加上高人工，使得浦東農業生產成本處于高位運行。據一家合作社介紹，它們生產的水蜜桃，6 個5 兩裝的禮品盒，要賣到158 元，而隨著冷鏈物流和網上團購的發展，外地直送的同樣產品，價格只要90 元甚至更低，使得本來具有地產地銷優勢的城郊園藝產品面臨電商的競爭壓力，這就帶來了都市農業能否在市場競爭下持續發展的問題。從浦東目前情況看，大城市郊區消化這一成本壓力，有幾個途徑，需多管齊下，分擔成本。一是差異化經營。百歐歡生態有機農場采取的是這一策略，靠有機產品供星級酒店和高端客戶，用高價格去消化高成本。但這一市場空間有限，家庭農場和農民合作社不可能都走這條路。二是多元化經營。像腰路村引進的清美集團這樣從事生鮮食品全產業鏈的國家級農業產業化龍頭企業，能夠通過多樣化經營抵消蔬菜種植的高成本，但從事蔬果單一經營的合作社難以做到。顯然，從生產的角度看，高成本對家庭為基礎的農場或合作社生產經營不利。雖然政府補貼可以作為一個輔助手段，但重蹈日韓高成本農業舊路，并非所愿。

（二）三產融合式發展與農村土地用途管制的矛盾

解決上述問題的第三個手段是融合式發展。比如閩龍集團實行從花卉種植到精油加工到制作體驗的三產融合，靠加工服務增值消化種植成本，但這同樣只適用于加工企業。對于家庭農場、合作社來說，“接二”不太現實，“連三”又面臨諸多限制。一些合作社雖然有果蔬觀光、采摘的體驗式服務延伸，但對覆蓋高地租、高人工來說仍是杯水車薪。調查的農民合作社和農村民宿都認為，農產品和民宿只有向餐飲延伸，方可在經營上扭虧。但是自清理大棚房后，農業用地的用途約束剛性，農業經營者餐飲服務用地沒有辦法解決。村集體亦反映，隨著鄉村旅游發展，停車場等配套公共設施用地無法解決，農文旅的連接性也出現了“最后一公里”問題。對城郊村莊來說，發揮農業的服務功能，是三產融合的關鍵，也是農民增收的重要來源。農業和延伸的農文旅產業，需要配套服務用地，進而包括傳統手工業等二產發展問題，這些都是釋放農業多功能性潛力亟待解決的瓶頸問題，需在規劃上有所突破，或可在浦東試點。

（三）鄉村基礎設施管護與集體經濟承受能力的矛盾

浦東新區推動城市基礎設施管護資源、模式和手段向農村延伸，積極探索城鄉一體化的人居環境長效管護措施。但是村內道路、生活污水處理、生活垃圾收集轉運處理、公共廁所、公共照明、村級公共服務設施的運行維護等，由村級承擔的部分仍然是不小支出（以正在推進的天然氣入戶為例，據估計，平均每村管道入戶需由集體和農戶承擔的建設費用達4000 萬元）。由于工業減量化，像川沙鎮這樣的鄉鎮企業發祥地，不少村莊集體收入有所減少，如七灶村的集體收入，從每年1000 多萬元減少到500 多萬元。因此，如何處理好市區鎮三級財政和村集體的權責，仍是城鄉基礎設施一體化管護的關鍵問題。

四、浦東建設宜居宜業和美鄉村做法的啟示

誠然，浦東新區建設宜居宜業和美鄉村的做法有大多數農村地區不具備的發展階段條件。各地在推進的具體做法上需要因地制宜，但是，浦東新區所遵循的基本原則依然具有普遍意義。主要體現在：在城鄉規劃上，把城鄉當作功能互補的空間連續體一體推進共同發展；在公共投入上，更加注重政府投資轉化形成集體資產、增加農民收入（主要是財產和轉移收入）和改善農村生產條件的效率；在鄉村治理上，更加注重農民共治發揮基本設施服務最大效能和激發鄉村活力。

一是在規劃上形成鄉城互融的空間形態。在城市化加速發展的前半程，不少城市都是無限外延式擴張，把城市當作經濟空間去擠壓鄉村的生態空間。這種隔裂式的城鄉空間功能定位，導致一些城市甚至拆掉村莊再去建公園，忽略了農村田林山水就是天然的生態保護帶，是對城市缺失功能的有機補充。浦東經驗表明，在推動同城化、都市圈、城市群發展中，要更加注重農村對城市尤其是超特大城市提供農副產品、生態服務、文化傳承等方面不可替代的功能補充，充分發揮城鄉各自功能的比較優勢，形成城際、區際的城鄉連續體和發展共同體，以鄉“綠”城，以城興鄉。

二是宜居宜業要在“宜”即農村人居環境和鄉村產業振興的條件而非“居”“業”本身的建設或投資上做文章。一些地方要從過去推進“有錢建房，沒錢刷墻”的新農村建設形象工程和命令性的“一村一品”主打產品或“一鄉一業”主導產業那樣的狂飆突進式運動中轉變觀念，在發展環境上做足文章。浦東的經驗表明，政府支持和加強的是鄉村發展的外部條件，而產業的形成是市場主體在起作用。政府的支持，像流轉補貼，發揮的就是引導農田向規?；洜I發展的作用；像高標準農田和農村道路等基礎設施建設，發揮的就是改善農業農村生產環境的作用；像建設大米加工廠，發揮的就是農民收入的放大作用。這一點，除了在農業上的基礎設施建設得到體現外，在三產發展中也有很好的示范。連民村不是出于去建什么旅游點、民俗村這樣居業分離的單純產業或招商需要去清理水系的，它是村民改善人居環境的切實需要，進而實現了環境改造和以居促業。再以海沈村為例，它利用本村是兩屆場地自行車奧運冠軍鐘天使家鄉的獨有條件，將村道升級為自行車道，聚集了大批自行車運動愛好者來此打卡。這種特色化的公共設施建設，本身是沒有收益的，但它卻造就了海沈村獨特、固定的游客群體，為餐飲等一系列相關產業的發展創造了外部條件，為該村農文旅的細分市場和差異發展奠定了基礎。這樣的公共投入，就有了放大產業發展和農民增收的乘數效應。

三是有效治理要推動公共服務供給充分滿足農村居民需求。隨著農村基本服務納入公共財政管理，村民自治的范圍似乎也有收窄趨向，這也使得農村公共服務中政府的硬件常常配備足了，村民的需求和使用卻不那么充分。浦東的經驗表明，激發共治，達到共享，是發揮公共設施作用和加強村莊凝聚力的有效手段。無論是從連民村婦女業余戲劇活動發展出來的“村晚”，還是海沈村老年服務中心創建的點單式服務，都充分發揮了社群共治釋放公共服務精細化需求管理的創造力。同樣，像貴州農村的村BA、村超，都是民間自發的具有凝聚力的活動項目；積分制、公益崗，也都是鄉村治理和脫貧攻堅中由基層創造提煉出來的一般經驗。更加注重這種村莊內源性活動的發掘和黨建引領，才能實質性增強農村有效服務和有機團結?！?/p>