永久基本農田監測體系及分區監管方法研究

■ 陳政寶/馬明宇

（1.蘇州工業園區土地儲備中心，江蘇 蘇州 215028；2.中國礦業大學 環境與測繪學院，江蘇 徐州 221116）

0 引言

耕地是糧食生產的根基，耕地保護是保障糧食安全的根本所在[1]。2020年，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》明確提出要采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線，這進一步凸顯了耕地保護的重要性。永久基本農田是耕地的精華，在國民經濟中占據著舉足輕重的地位，是社會經濟發展的重要物質基礎。保護永久基本農田是保護耕地的核心需求，也是確保糧食安全、防止耕地“非糧化”的關鍵之處，是國家意志、剛性約束[2]。我國一直堅持實施最嚴格的永久基本農田保護制度，但隨著發展需求大、比較效益低等現實情況的出現，以及防止耕地“非糧化”新形勢下對永久基本農田布局、質量、生態等方面提出更高的要求，永久基本農田監管的難度日益增大。因此，開展永久基本農田監測與差異化監管，形成標準化的“三位一體”監測監管技術體系，對于保障國家糧食安全、促進耕地永續利用具有重要意義。

我國永久基本農田制度建設主要經歷了“基本農田”和“永久基本農田”兩個階段[3]，目前，包括一系列永久基本農田劃定與保護文件在內的永久基本農田保護制度體系已較為完善[4]。當前，關于永久基本農田的研究主要集中在保護區的劃定與布局、質量保護、概念闡釋、監管體系構建等方面[5-8]。近年來，防止耕地“非糧化”新形勢下對永久基本農田保護提出了新要求，標志著永久基本農田的監測監管進入了新階段，對永久基本農田監測監管及技術策略的研究逐漸成為熱點。在監測要素方面，現有研究主要是對土壤有機質、氮磷鉀等營養要素和重金屬等污染元素進行的單純的理化性質分析[9-10]，沒有考慮植被生產力、土壤侵蝕量等時空異質性較強的綜合性指標，不利于觀測這些要素對糧食生產安全和產能的影響。在監測技術方面，衛星遙感、物理模型、監測儀器等現代化、信息化技術的出現[11-13]，在極大提升監測效率的同時，增強了數據獲取的客觀性與實時動態性，但現有研究沒有考慮監測技術與監測指標的適配性問題，可能導致方法不合理、技術不匹配等情況的發生。在監管方面，對不同功能區域、不同質量等級、不同地理條件的永久基本農田監管要以其規模、數量、質量、生態、生產的全方位監測結果為基礎，既要體現保護耕地免受“非糧化”影響的要求，又要保障農民生產的積極性和權益，但現有研究缺乏對多方面監測要求的綜合考慮[1,14]，相關監測成果有待進一步強化。綜上，如何選擇合適的監測指標與監測技術以獲得全面的、精確的監測結果，進而分別從責任落實、增加考核激勵措施等方面完成永久基本農田的精準監管，將是新形勢下耕地保護工作的重點，也是本文重點討論的兩個問題。

鑒于此，本文以政策解讀、數據收集為基礎，首先構建永久基本農田監測體系，其中主要包括要素指標和監測技術兩個方面，二者的有效匹配是構建監測體系的關鍵。其次，根據監測體系得到的監測結果對“非糧化”程度進行等級分區，在永久基本農田“兩區”劃分的基礎上，探索等級劃分的新方法。最后，根據監測體系和分區監管方法，提出針對性的分區監管策略，以期為新形勢下永久基本農田監測監管方法構建提供理論支撐和科學依據。

1 監測體系構建

本文在傳統指標體系的基礎上，根據《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，在防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產的新形勢下，分別從永久基本農田的“數量、質量、生態”方面進行指標優化，形成新形勢下“三位一體”監測體系新格局。

1.1 數量指標

根據《永久基本農田監測技術規程（征求意見稿）》，傳統的永久基本農田數量指標主要為非農用地面積占比、農業基礎設施面積占比、非耕-非基礎設施農用地面積占比、非糧耕地面積占比等。新形勢下，需要增加針對永久基本農田不同類型“非糧化”耕地種植情況的數量指標，為后續永久基本農田修復提供數據參考；同時考慮永久基本農田的布局情況，增加斑塊景觀格局指數，以突破當前永久基本農田監測“重數量、輕分布”的現狀[2]。具體指標見表1。

表1 永久基本農田數量指標監測指標體系

1.2 質量指標

傳統的永久基本農田質量監測指標較為全面，主要包括有效土層厚度、土壤容重、土壤質地、礫石含量、土體構型、障礙層、pH值、土壤電導率、土壤重金屬、有機質含量等[15-16]，但對于土壤重金屬含量而言，主要以單一的質量指標為主，缺乏相應的綜合性表征指標。因此，本文添加重金屬綜合污染水平這一綜合性土壤質量指標。

評價土壤的重金屬污染情況，一般單因子指數Pi小于或者等于1表示未受污染，大于1則表示已受污染[17]。單因子指數Pi越大表示土壤污染越嚴重。但單因子指數只能反映各重金屬元素污染程度，不能全面反映土壤的污染狀況，而綜合污染指數兼顧了單因子污染指數的平均值和最高值，可以突出污染較重的重金屬污染物的作用[18]。國內外普遍采用內梅羅綜合污染指數法來評價土壤的重金屬污染情況[19-20]，計算公式見式（1）、式（2），污染指數分級標準見表2。

表2 土壤內梅羅污染指數分級標準

式中，Pi為污染物i的單因子指數，Ci為污染物i的實測值，Si為污染物i的評價標準；P綜合為采樣點i的綜合污染指數，Pmax為采樣點i的單因子指數的最大值，Pave為采樣點i的單因子指數的平均值。

1.3 生態安全指標

傳統的永久基本農田生態安全監測指標包括植被多樣性、植被覆蓋度、人類活動指數、水網密度指數等，缺少表征土壤侵蝕量及植被生產力的綜合性指標。因此，本文添加水土流失量、植被生產力水平評價指標[21-23]，以進一步完善永久基本農田監測體系。具體指標見表3。

表3 永久基本農田生態安全指標監測指標體系

1.4 監測技術

現有技術庫主要包括實地調研、采樣調查及化驗、無人機航拍攝影、小型監測設備、衛星遙感手段等[24-25]。本文增加適應防止“非糧化”情況的新指標，并按照監測指標在時空尺度的要求，從現有技術庫中選擇合適的監測技術（表4）。

表4 監測指標及其獲取方法

2 等級分區方法

現有永久基本農田監管研究中，根據種植類型差異設置了“兩區”的分區監管原則[26]，但這種監管只是針對永久基本農田的耕種類型進行監管，缺乏針對“三位一體”的綜合性分區管護，仍然以一刀切的方式為主。根據“非糧化”新形勢對監測監管重點關注的新要求，需要根據不同的目標導向，從“一刀切”向“差別化”轉變。因此，需要在現有永久基本農田“兩區”分區的基礎上進行優化，從而滿足新形勢的要求，更好地穩定糧食生產，有力保障國家糧食安全，為穩定經濟社會發展大局提供堅實支撐。

2.1 永久基本農田“非糧化”等級劃分方法

利用前文所增加的非糧作物類型及其面積指標，對村級行政區永久基本農田地塊進行“非糧化”等級評價，評估村級行政區內永久基本農田的“非糧化”程度，并依據從高到低的原則將永久基本農田分為“非糧化”一級、二級、三級，其中“非糧化”一級程度最為嚴重，三級程度最輕。

使用加權累計方法計算村級行政區永久基本農田的“非糧化”等級，計算公式如下：

式中，R為村級行政區“非糧化”程度，R'為歸一化后的村級行政區永久基本農田“非糧化”程度，Ai表示i類型作物面積，m為i類型作物權重（表5），MIN是樣本中的最小值，MAX是樣本中的最大值。據此對村級行政區永久基本農田進行分級（表6），以便后續監管。

表5 永久基本農田作物種類權重

表6 “非糧化”等級劃分

2.2 新形勢下永久基本農田監管分區方法

永久基本農田“兩區”是將部分永久基本農田劃分為糧食生產功能區和重要農產品生產保護區兩大類，然后再細分為水稻功能區、小麥功能區、水稻和小麥復種區、玉米功能區、小麥和玉米復種區、大豆保護區、小麥和大豆復種區、棉花保護區共8小類。糧食生產功能區包括水稻功能區、小麥功能區、水稻和小麥復種區、玉米功能區、小麥和玉米復種區5種類型；重要農產品生產保護區包括大豆保護區、小麥和大豆復種區、棉花保護區3種類型。

本文在永久基本農田劃分基礎上，結合地塊“非糧化”等級劃分監管優先級，對永久基本農田地塊進行針對防止耕地“非糧化”新形勢的綜合性分區，分區結果見表7。表7中“其他”是指除去糧食生產功能區和重要農產品保護區的其他永久基本農田區域。

表7 “非糧化”新形勢下永久基本農田分區劃分

3 分區監管策略

以堅決守住耕地紅線、聚焦糧食生產目標任務、滿足“非糧化”新形勢新要求為目標，需要從分區的差別化監管、合理利用針對性監測結果等方面優化和提升監管方法，從而提升防止耕地“非糧化”新形勢下永久基本農田監測監管的針對性。做到堅決遏制耕地“非糧化”增量，確保糧食種植面積不減少、產能有提升、產量不下降，主要谷物品種自給率穩步提升，糧食生產基礎更加穩固，糧食安全保障能力顯著增強。針對新形勢下永久基本農田監管分區優化體系，提出靶向化、差別化的永久基本農田監管策略。

3.1 “非糧化”高風險永久基本農田

“非糧化”高風險永久基本農田的監管應以“恢復”為目標，以“整改”為路徑。對于“非糧化”高風險等級地區，不同類型的永久基本農田在監管時的側重各有不同。糧食生產核心區屬于“兩區”中的糧食生產功能區，承載著保障糧食生產、增強糧食供給能力的重要功能，突出的“非糧化”現象會嚴重影響當地糧食產量的穩定。重要農產品生產保護區屬于“兩區”中的重要農產品保護區，重要農產品包括大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等，該分區需要在不破壞永久基本農田的前提之下，鼓勵發展稻漁、稻蝦、稻蟹等復合立體種養。其他區域是指非“兩區”的其他永久基本農田區域，該區域應重點關注土壤質量、地塊分布、荒廢等情況。因此，結合不同類型高風險地區的特點提出監管策略：開展“非糧化”情況的全面摸底，全面摸清永久基本農田保護情況和存在的問題，形成相關數據及文本，針對具體情況制定整治方案、開展整治活動；在定期監測中應重點關注這些區域是否有“非糧化”違規情況（種樹挖塘、種植非糧作物等），對“非糧化”行為做到及時發現、及時整改，同時增加整改修復地塊的監測頻次直至整改驗收完成；對于種植農作物的必須投入要素也應給予優惠政策，根據“誰種糧，誰受益”原則，按照種植面積發放種糧補貼，提高農戶生產糧食的積極性；根據地區多水產養殖的特點，結合水產養殖污染和富營養化問題較為嚴重的情況，以生態保護和提升單位面積耕地產量、效益為重點。

3.2 “非糧化”中風險永久基本農田

“非糧化”中風險永久基本農田的監管應以“穩定”為目標，以“修復”為路徑。通過修復整改出現“非糧化”情況的永久基本農田地塊來穩定糧食產量，并盡可能提升耕地土壤質量和生態安全。原則上該類區域監管的重點依然是整改“非糧化”永久基本農田，但在糧食產量穩定的前提下，可根據各地塊實際情況適當修復土壤質量和生態。結合這兩方面提出監管策略：各級人民政府應重點關注“非糧化”情況嚴重的村鎮，督促整改工作，盡快穩定當地糧食產量，在條件允許的情況下適當提升監測和監管頻率；對于土壤質量和生態安全，要適度開展土壤質量和生態安全評估工作，及時發現問題或高風險地塊，對土壤質量明顯較低的地塊進行耕種方式干預（例如休耕一年），對生態質量低的地塊安排修復工作。

3.3 “非糧化”低風險永久基本農田

“非糧化”低風險永久基本農田的監管應以“提升”為目標，以“優化”為路徑。該類區域永久基本農田“非糧化”程度不高，種植類型較為合理，相較于“非糧化”中高風險地區，無需投入太多管理成本，只需進行常規的監測和監管即可。各級人民政府進行監管時，應以穩定糧食生產為根本目標，重點關注農業基礎設施、土壤質量和生態安全，修復、提升土壤質量和生態安全，優化永久基本農田地塊分布結構、種植技術方法。結合上述要求提出監管策略：加強永久基本農田的基礎設施和配套設施建設，促進規模化、機械化糧食生產，大規模改造中低標準農田，保護已有高質量農田，提高糧食生產效益；合理規劃永久基本農田布局，為大規模農業生產提供基礎；注重耕地土壤質量保護，完善耕地質量管理機制，加強耕地保護法制化建設，提高單位面積糧食產量。

4 結論與討論

在防止耕地“非糧化”新形勢下開展永久基本農田監測監管，核心在于突破以往永久基本農田監測監管在空間上一刀切、同質化嚴重的問題，這就需要順應新形勢新要求，以永久基本農田監測數據為基礎，通過分區分級監管模式，構建差別化的、可操作的監管方法體系，將責任分解落實到村級單位，確保耕地質量提升、糧田面積穩定、糧食產能增加，充分發揮好糧食主產區優勢。

在監測體系研究中，本文從數量、質量、生態三方面對傳統的永久基本農田監測體系進行更新和優化，建立了常態化、精細化、動態化的永久基本農田“非糧化”監測機制。數量方面，落實“嚴禁違規占用永久基本農田種樹挖塘”“禁止閑置、荒蕪永久基本農田”等要求，新增“非糧化”耕地種植情況、坑塘深度、復合農用地溝坑占比指標，同時新增永久基本農田斑塊破碎度、分離度、分形維數等景觀格局指數，用以反映永久基本農田布局情況。質量方面，落實“建立耕地用養結合制度”“穩步提升耕地基礎地力”等要求，增設重金屬綜合污染水平指標，在現有等離子實驗室分析測試的基礎上，結合目前國內外重金屬研究領域通用的內梅羅（Nemerom）綜合污染指數法進行綜合污染水平分析。生態方面，落實“大力推進糧食綠色高質高效示范創建”等要求，新增水土流失量、植被生產力水平指標以衡量生態安全和糧食生產潛力。水土流失量和植被生產力水平指標可通過模型模擬與GIS空間渲染。同時，根據各個指標的時空差異性程度和觀測精度要求，進一步明確每個指標對應的最優技術，一定程度上提升了永久基本農田監測質量和監測效率。

在分區監管研究中，本文根據“兩區”的分區原則，結合永久基本農田分區現狀、種植類型及其定位進行“非糧化”等級劃分，明確永久基本農田監管優先級，并在“兩區”的基礎上新增“兩區”以外的其他永久基本農田區域，確保全域范圍內的永久基本農田都能得到有效的監管，最終形成以“兩區”劃定成果為基礎，以“非糧化”等級評價為依據的永久基本農田監管分區優化體系，并針對這一體系，制定靶向化、差別化的永久基本農田監管辦法。對于“非糧化”高風險區域的監管，以“恢復”為目標，以“整改”為路徑，重點關注“非糧化”永久基本農田地塊的全面排查及后續整治；對于“非糧化”中風險區域的監管，以“穩定”為目標，以“修復”為路徑，重點關注并整改出現“非糧化”行為的永久基本農田典型地塊；對于“非糧化”低風險區域的監管，以“提升”為目標，以“優化”為路徑，重點關注農業基礎設施保障和耕地生產能力提升。

保護永久基本農田是一項需要長期推進的工作，同時也面臨著新的問題和挑戰。為此，需要充分結合國家相關政策和各地實際情況，制定一系列可行的方案。本文從構建永久基本農田監測及分區監管體系的角度出發，建立了常態化的永久基本農田“非糧化”監測機制與分區監管方法，研究結果可為永久基本農田保護工作提供一定的理論和實務參考。未來可以結合具體實踐案例，總結借鑒相關經驗，進一步優化與完善監測體系與分區監管方法。