中國式現代化發展背景下規劃和自然資源檔案管理模式探析

摘 要：規劃和自然資源檔案反映了城市建設的真實面貌，對國家和社會的發展具有重要的參考價值、利用價值和保存價值，對區域協調發展和國土空間建設具有重要的意義，是推進中國式現代化建設的重要保障，探索優化其檔案管理模式具有理論意義和實際意義。文章闡述了規劃和自然資源檔案對推進中國式現代化建設的意義，剖析了規劃和自然資源檔案的管理現狀，指出了規劃和自然資源檔案管理面臨的困境，并提出了優化規劃和自然資源檔案管理模式的策略，以期能夠為其他學者提供借鑒。

關鍵詞：中國式現代化；檔案管理；規劃和自然資源檔案

中圖分類號：G271 文獻標識碼：A

規劃和自然資源檔案作為規劃和自然資源管理部門在城市規劃建設、自然資源開發利用及其管理工作中形成的具有重要保存價值的原始記錄，是推進中國式現代化建設的重要基礎保障。為實現我國第二個百年奮斗目標，探索優化檔案管理模式尤為重要。開展規劃和自然資源檔案現代化建設工作，工作重心應放在推進構建數字檔案館以及強化規劃和自然檔案管理信息化的進程上。

一、規劃和自然資源檔案對推進中國式現代化建設的意義

規劃和自然資源檔案工作的順利開展，是優化國土空間發展格局的基礎以及推進城鎮化建設的前提和區域協調發展的保障。規劃和自然資源檔案作為城市規劃和國土空間管理行政主管部門在履職過程中形成的歷史記錄，是翔實可靠的歷史記錄和原始憑證。規劃和自然資源檔案在性質上具有本源性、追溯性、可靠性和真實性的特點，反映了城市建設的真實面貌，對國家和社會具有重要的參考價值、利用價值和保存價值，對區域協調發展和國土空間發展具有重要的意義，對社會發展、資源管理和生態文明建設起到基礎支撐功能，為開展建設審批、規劃編制、規劃驗收、權屬管理、資源開發、行政執法以及信息公開等業務工作提供了重要依據。加強對規劃和自然資源檔案的高質高效管理，有利于支撐區域協調發展的順利推進，有利于全面建設社會主義現代化國家以及全面推進中華民族偉大復興。

二、規劃和自然資源檔案的管理現狀

傳統的規劃和自然資源檔案管理以城市規劃和自然資源管理工作的不同環節作為基礎，根據空間管理、規劃方向、建設內容和資源性質等工作內容劃分，再按照規劃和自然資源檔案的空間性和時間性進一步整理，分類管理檔案。規劃和自然資源專業檔案具體可以分為城市建設檔案、土地管理檔案和地名檔案三大類。其中，城市建設檔案可以分為城市建設管理檔案、城市規劃設計檔案和城市建設綜合檔案。土地管理檔案可以分為土地管理檔案和礦產管理檔案。地名檔案可以分為地名管理檔案和地名普查檔案。以城市規劃管理工作產生的城市建設管理檔案為例，其依據城市建設管理不同工作的業務特性具體劃分，可分為：建設用地規劃許可檔案、建設工程規劃許可檔案、規劃核驗檔案、市政建設用地規劃許可檔案、市政建設工程規劃許可檔案、市政規劃驗收（備案）檔案、規劃管理過程檔案、勘察設計檔案、招投標備案檔案和行政執法檔案等十余項業務類型，再根據空間上的地域區縣（市級不涉及），時間上的年度順序對實體檔案的保管。由于規劃自然資源檔案種類多樣，內容豐富，館藏數量大，存放于多個不同的館址或庫房，其在利用難度和存儲空間方面對硬件設備設施要求較高，檔案館需要較大的資金和人工投入。

隨著大數據時代的到來，規劃和自然資源檔案基于社會、文化、科技信息技術的不斷發展，加快了檔案的信息化步調，初步建立了服務于不同業務工作的檔案信息化平臺。但是，因為規劃和自然資源檔案存在種類多、載體多樣的特點，其檔案管理工作也相對復雜。現階段，規劃和自然資源項目的數量日益上升，規劃和自然資源領域的檔案形式向著多元化的方向擴展，呈現紙質檔案同電子檔案并存的局面。

三、規劃和自然資源檔案管理面臨的困境

隨著規劃和自然資源領域職能的逐步整合，原規劃管理和國土空間自然資源的檔案管理部門在檔案的管理模式、檔案管理信息系統建設和檔案數據信息的質量標準上存在差異，現階段的檔案管理模式并不能滿足中國式現代化發展的需求。優化規劃和自然資源檔案管理模式，強化信息技術的應用，推進規劃和自然資源數字檔案館建設，打破業務壁壘，實現數據開放共享，具有重要的意義。

1.各部門機構檔案管理方式存在差異

規劃和自然資源領域各部門機構的檔案管理方式存在差異。在職能整合前，城市建設管理檔案和地名檔案多為實時歸檔，隨產生隨歸檔，業務工作產生的文件材料由機關檔案室負責統一整理編制后歸檔。土地管理檔案則為按年度集中歸檔，由各業務主管部門的兼職檔案員將檔案收集整理后，定期向機構檔案管理部門移交，由檔案管理部門對整編完成的檔案質檢，并核對文件移交目錄有無缺失，檔案檢查合格后，兩方簽署移交單據，移交單一式兩份，由檔案管理部門和檔案產生部門分別保存，即完成歸檔工作。各部門機構采用不同形式的檔案代碼，存在“純數字”“純英文字母”和“英文字母+數字”等多種表達方式，造成歸檔后檔案的管理查詢利用難度加大，影響檔案的統一管理和檔案信息整合。另外，同類型檔案實體的整編形式也根據不同時期不同的整編要求出現卷、件混雜不統一的情況，案卷整理的檔案存在卷內目錄，著錄層級的不同對檔案的庫存管理、利用服務和數字檔案館信息化平臺的建設造成影響。

2.檔案數字化成果質量參差不齊

檔案數字化成果和基礎數據信息的質量標準不統一，檔案管理工作效率不高，檔案利用不充分，檔案管理服務效果較差。經過對規劃和自然資源領域多家單位的調研發現，由于規劃和自然資源檔案范圍廣泛，數量龐大，致使數字化工作繁重，部分單位會依靠內部檔案管理人員的自學研究，獨立開展檔案的數字化掃描、圖像處理及著錄校對工作，數字化成果格式多為JPG或PDF。但由于文件掛接和系統建設工作對設備設施要求較高和對于信息化工作專業性的考量，對數字化成果開展單機手工賬的檔案管理方式，就會出現檔案數字化成果質量不達標，數字化工作推進緩慢等問題。另外，部分單位會選擇設立項目，憑借項目資金支持檔案信息化外包服務，按指標逐步數字化處理加工檔案，繼而完成檔案信息化平臺建設，數字化成果格式多為JPG、PDF或TIFF，并掛接信息化平臺。但該方式因為資金、項目審批等方面原因仍會出現檔案數字化不及時的問題，會直接影響檔案后期的利用環節。在提供檔案利用服務的過程中，如果遇到檔案未完成數字化成果轉化或檔案數字化成果不達標出現無法使用的情況，會直接提供利用紙質檔案原件，導致紙質檔案原件被頻繁使用，更容易被損壞，加速紙質檔案老化，檔案安全得不到保障。

3.檔案信息管理平臺數據管理難度大

規劃和自然資源管理系統機構整合前，各單位分別通過各自不同的業務（OA）系統處理各自領域不同方面的業務工作，由其產生的檔案數字化成果及數據也銜接各自不同的內部檔案信息化平臺，各個檔案信息化平臺相對獨立且互不兼容，更有部分機構部門還未開展檔案數字化及檔案信息化系統建設，仍然通過單機手工的檔案管理模式管理利用紙質檔案。復雜多樣的檔案信息化平臺使得規劃和自然資源管理機構存在溝通不暢問題。由于規劃審批和國土空間自然資源管理工作具有豐富性、復雜性和多變性等特點，使得規劃和自然資源的檔案信息時效性比較重要。檔案數據更新延遲，會影響規劃和自然資源管理部門在履職過程中的分析和判斷，影響正常的工作節奏，使檔案的服務性、真實性和可靠性得不到保障。

4.推進“全程網辦”檔案工作出現新挑戰

營商環境改革是推進中國式現代化的重要動力，“全程網辦”作為其重要舉措，具有突破性、引領性，為增強企業和群眾獲得感建立了基礎保障。規劃和自然資源系統作為部分行政許可事項的主要承辦單位，應采取有效措施，簡化報件申請程序，減少群眾跑動次數，提高工作效率，加速推進規劃和自然資源政務服務的“全程網辦”業務，全面實行企業開辦網上全程電子化即時辦理。伴隨著“全程網辦”工作的全面推行，更多新載體、新形式的數據文件被承認并納入歸檔范圍，數據的質量、格式都存在差異，對規劃和自然資源檔案管理部門工作人員的素質和專業有了更高的要求，需要檔案工作人員對納入“一網通辦”的事項數量、接入方式、審批權限和層級等情況有較為深入的了解和認識。目前，預歸檔系統只有單一的查詢下載功能，不具備全流程的線上管理功能，需要檔案管理部門進一步依托檔案數據類型和內容的轉變，迅速研究調整檔案的管理體系，優化現有的檔案工作流程，制定符合社會主義現代化新形勢新要求的檔案制度。同時，搭建數字檔案信息平臺，以滿足“全程網辦”服務工作中產生的豐富多樣的數據文件歸檔需求，進一步合并整理數字檔案，保證電子歸檔的質量。

四、優化規劃和自然資源檔案管理模式的策略

1.研究探索統一的檔案管理方式

規劃和自然資源檔案作為一種專業性檔案，檔案管理的要求相對較高，不僅要求檔案管理人員具有文字整理、計算機技術應用和檔案管理等多方面的能力，還要求檔案管理人員熟悉規劃和自然資源領域的業務分工、專業性質、管理范圍等專業知識。檔案管理人員需要從規劃和自然資源領域不同類別檔案管理的差異出發，明確領域各類檔案的劃分依據和整理標準，掌握規劃和自然資源檔案信息的特點和共性，把握各類檔案之間的關系，逐步統一規劃和自然資源領域不同類型檔案的管理方式，進一步完善檔案管理流程，建立適用性強的檔案收集、整編、利用等操作規范，推進檔案的統一管理和信息平臺整合工作，為數字檔案館建設打好基礎。

2.完善檔案管理制度

開展規劃和自然資源檔案管理應契合實際要求，檔案管理人員需要學習檔案管理的前沿理論知識，更新檔案管理理念，強化檔案管理規范化意識，自覺遵守檔案管理制度。檔案管理部門需要進一步研究規劃和自然資源檔案的管理評價辦法，完善規劃和自然資源檔案管理的考核制度，制定數字化技術規范性文件，盡快完成現有紙質檔案的數字化轉化。檔案管理部門還要建立監督和審查機制，確保檔案管理人員在開展檔案信息化工作中不會出現較大的紕漏，為將來數字檔案館的建設制定方針方向，推進檔案管理工作的高質量發展，為大規模的數據歸集和檔案信息互聯互通奠定基礎，進一步優化規劃和自然資源檔案管理，提高檔案管理效率。

3.加快檔案信息整合及數字檔案館建設

針對規劃和自然資源檔案信息管理工作存在的問題，檔案管理部門應從各類檔案的共性出發，整合開發不同類型的檔案信息數據，加快建設規劃和自然資源數字檔案館，推動信息技術與檔案保護和開發利用的深度融合。同時，檔案管理部門要打通辦公平臺和數字檔案館之間的聯系，數字檔案館應具備業務（OA）系統的電子文件在線自動接收登記功能，接收、采集不同類型電子文件及其元數據功能，輔助接收、采集傳統載體歸檔文件或傳統檔案數字副本功能，確保電子檔案的內容與元數據、電子檔案的各組件關聯，進一步打通數據交流遷移路徑，實現檔案在線歸檔，促進各類電子文件應歸盡歸，電子檔案應收盡收，信息技術得到有效應用，發揮科技支撐作用，及時在數字檔案館記錄和更新檔案信息，打破信息壁壘，為規劃和自然資源檔案信息共享提供便利。

4.完善檔案安全管理體系建設

優化檔案管理模式要嚴格做好紙質檔案和數字化檔案兩方面的安全管理工作。檔案管理部門可以定期開展檔案安全培訓和保密專題教育，增強檔案管理人員的安全保密意識，鼓勵用戶優先使用檔案數據，如出現確實需要使用紙質檔案的情況，要嚴格按照規章制度要求有關人員辦理手續并記錄備案。使用數字化檔案，檔案管理部門要完善數字化檔案信息安全管理制度，按照人員職能、身份和需求設置數字化檔案的使用權限，責任到人。檔案管理部門還要實行檔案信息異地備份制度，保障數據安全，要制定重大事件檔案應急方案，避免檔案被破壞，保障檔案的安全。檔案管理部門要貫徹落實總體國家安全觀，嚴守紀律底線，完善檔案安全管理體系建設，切實筑牢檔案安全防線。

5.堅持以人民為中心的檔案發展思想，優化檔案服務

近年來，規劃和自然資源檔案的公眾關注度和利用率逐年上升。檔案管理部門應堅持人民立場，深入落實以人民為中心的檔案發展思想，在重視規劃和自然資源檔案安全性的前提下，做好檔案的開發利用，落實“減跑動”要求，不斷改進利用方式，增強服務意識，完善系統支撐，明確服務需求，提倡主動服務的意識，調整服務流程，提升服務質量，進一步提高公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。檔案管理部門需要不斷研究探索規劃和自然資源檔案的便民服務模式，全力配合政府信息公開工作，盡最大努力完成檔案管理和利用服務工作，在檔案層面解決好廣大人民群眾急難愁盼問題，最大限度地滿足公眾的利用需求。

規劃和自然資源檔案是國家重要的檔案資源，規劃和自然資源檔案管理模式探索應從檔案管理規范化、科學化和信息化入手，優化檔案管理模式的適用性，完善規劃和自然資源檔案信息資源庫，建設好規劃和自然資源數字檔案館，進一步開發檔案信息資源的價值，在檔案開發利用和檔案信息資源服務的過程中，保證高質高效，發揮規劃和自然資源檔案的服務作用。

五、結語

檔案管理部門應轉變落后的觀念，圍繞中國式現代化建設的要求，優化規劃自然資源檔案管理模式，增強檔案管理的創新能力，增強在管理方式統一、制度修編、檔案數據治理和數字檔案館建設等實用性的攻關能力，更好地開發利用檔案信息資源。

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（作者單位：北京市城建檔案館）

作者簡介：賈媛婧（1994—），女，漢族，北京人，本科，助理館員，研究方向：檔案學。