鄉鎮財政機構改革面臨的問題及對策建議
——基于對江西省修水縣的調查研究

●黃競帆 涂清云

一、前言

近年來， 隨著農村經濟的蓬勃發展以及國家對農村轉移支付力度的加大， 尤其是脫貧攻堅和鄉村振興項目資金的大量投入， 鄉鎮財政收支規模呈現出持續增長的態勢。 這一變化對鄉鎮財政資金管理和監督約束提出了更高的要求，如何構建更為規范、符合新時代要求的鄉鎮財政管理體制，成為了財政部門亟待深入研究和解決的重要課題。 為了有效加強鄉鎮財政管理，江西省于2019 年啟動了鄉鎮財政機構改革，撤銷了鄉鎮財政所，將鄉鎮財政所轉隸為鄉鎮財經辦， 成為鄉鎮政府的一個內設機構。 經過兩年多的運行， 一些改革成果以及阻礙發展的矛盾均已初現端倪。 為了及時總結經驗、化解矛盾，修水縣財政局組織了專題調研組，于2023 年7 月1 日至8 月30 日，歷時兩個月，對修水縣的全豐、白嶺、溪口、山口、上奉、何市、黃港、路口、征村、上杭等18 個鄉鎮財經辦以及周邊縣鄉（鎮），就鄉鎮財政機構改革后的編制管理、事權分配、財政監督等方面， 進行了為期兩個月的實地調研。

調研過程中，調研組召開了20 余次座談會，與鄉鎮書記、鄉鎮長、財政財務分管領導、財經辦及鄉鎮、村干部等110 余人進行了深入交流。 同時，發放調查問卷160 份， 收回有效調查問卷160 份。

二、修水縣鄉鎮財政機構改革的總體情況

2017 年前， 修水縣的鄉鎮財政所作為縣財政局的派出機構， 主要負責組織和管理鄉鎮財政收入和支出，編制鄉鎮年度預算草案、 執行鄉鎮人代會批準的財政預算以及上級政府直接面對農民各項補貼性資金的管理和發放等職責。 此外，鄉鎮政府的財務核算與監管職責也由鄉鎮財政所承擔，但是村級財務的管理則由鄉鎮經管站負責。 財政所人員編制、待遇經費、職級晉升、 提拔交流以及評先評優等方面均由縣財政局統一管理。

由于經管站人員隸屬于鄉鎮，流動性較大，且多為非專業財務人員，加之賬務處理未采用電算化會計核算軟件，因此村級財務管理較為混亂，歷來是個老大難問題。 為了有效解決村級財務混亂狀況， 修水縣政府專題會議研究鄉鎮和村級財務管理工作， 決定自2017 年9 月起，保留經管站，把鄉鎮經管站的部分編制并入鄉鎮財政所，把“村賬鄉代理”職能也劃歸鄉鎮財政所， 由財政所接管村級財務會計核算工作，鄉鎮財政所的人員編制、經費、待遇等仍由縣財政局直接統一管理。修水縣在這次改革中一次性給鄉鎮財政所增加了36 個事業編制，大大充實了鄉鎮財政所的力量， 全縣村集體經濟組織的財務管理工作明顯好轉， 鄉鎮財政的監督職能也得到了明顯加強。

為適應全省事業單位機構改革的需要，2019 年，修水縣根據省委辦公廳、省政府辦公廳聯合發布的《關于推進基層整合審批服務執法力量的貫徹落實方案》的通知（贛廳字〔2019〕40 號）文件要求對鄉鎮財政所進行了屬地化管理改革。出臺了《修水縣推進鄉鎮整合審批服務執法力量改革實施方案》（修辦字〔2019〕80 號），“按照中心下移、 力量下沉的要求，推動‘以條為主’的多頭管理向‘以塊為主’的鄉鎮綜合治理轉變，縣直部門設在鄉鎮的機構原則上不再保留”。財政所作為縣直部門設在鄉鎮的機構隨著改革工作的推進予以撤銷， 將人員編制統一劃歸鄉鎮政府屬地管理，在鄉鎮政府內設立財政經濟發展辦公室，全面接受鄉鎮黨委政府的領導。此外，鄉鎮財政人員的調動交流、職級晉升、職稱評聘、評先評優等方面也納入了鄉鎮政府的管理。 財政系統在此次機構改革的最大變化是鄉鎮財政所機構和人員編制的變化， 財政所由原來財政局管理變成屬地管理， 財政管理職責并未發生改變。

三、修水縣鄉鎮財政機構改革中存在的問題及原因分析

鄉鎮財政所按屬地原則下放到鄉鎮管理后，更好地適應了鄉鎮財政管理新形勢，在貫徹落實《預算法》及其實施條例、確保鄉鎮財政順暢運行和鄉鎮財政干部的管理上， 確實起到了很好的促進作用。但是在運行過程中，人事關系和編制歸口鄉鎮管理， 財政業務工作又由縣財政局負責指導， 這種業務指導與人事管理的分離狀態很容易導致工作上的脫節，主要表現在以下三個方面：

（一）縣級財政對鄉鎮財政管理弱化

一是人事權的調整導致管理難度的增大。 轉隸后，財經辦人員歸屬鄉鎮，他們會不可避免地被納入到了鄉鎮的各項中心工作中去，如駐村、值班、防火、脫貧攻堅、鄉村振興、征地拆遷、抗洪搶險等等。有的財經辦干部白天與行政干部一起參與鄉鎮中心工作， 只能利用晚上加班做財政業務， 這使得他們難以專注于財政工作， 有時甚至縣局部署的工作都無法及時完成。 當鄉鎮工作與財政工作發生沖突時， 財經辦人員往往會優先處理鄉鎮政府安排的工作，畢竟現在他們是“鄉鎮人”，而不是“財政人”。

二是財經辦人員調動難導致力量配比不平衡。財政業務對專業能力要求相對較高，存在不可替代性， 培養一個熟練的業務人員需要投入大量的時間和精力， 如果一個地方財經辦干部出現空缺時， 在本鄉鎮短時期內基本無法解決。據調查，修水縣鄉鎮財經辦人員相對緊缺，力量較為薄弱，全縣大部分鄉鎮財經辦只有3 名工作人員， 而且財經辦人員在年齡結構、 專業水平等方面的分布上也不平衡， 這必然會導致少數鄉鎮在管理上的不規范。轉隸前，縣局為了平衡各鄉鎮之間業務能力上的差距， 每年會根據各鄉鎮實際情況對人員進行調整。轉隸后，有的鄉鎮政府認為編制在鄉鎮，人事管理權限也在鄉鎮，對縣局對鄉鎮財經辦人員的調整并不理解， 也不愿意配合，有時甚至會有牢騷，這使得縣局在人員調整上會有所顧慮。再加上受到編制的限制，當某鄉鎮事業編滿而又缺少財會人員時，其只能從本鄉鎮其他崗位調整非專業人員來替代，無疑又會削弱財經辦的專業能力。

三是編制的變動導致了情感上的疏遠。轉隸后，鄉鎮財經辦的年輕干部，特別是近兩年參加工作的年輕干部， 他們自認為是鄉鎮招錄的， 編制也在鄉鎮， 對縣局并沒有歸屬感，這使得老一輩財政人形成的“娘家”氛圍逐漸淡化。 雖然從財政所轉隸過來的那批人在感情上仍將自己視為“財政人”，但由于編制在鄉鎮，他們與縣局的互動明顯減少，以前來縣局辦事，有時還會到各辦公室坐一坐，現在甚至有了問題也不敢向局里匯報， 能不來就盡量不來了。 這或多或少會導致財政人的向心力和凝聚力有所下降， 鄉鎮財經辦在落實縣局布置的工作上也會打折扣， 有時甚至影響到縣鄉財政工作的銜接。

調研組通過調查問卷的方式收集了反饋意見，從統計結果來看，幾乎沒有人認為鄉鎮機構改革財政管理得到了加強，僅有27 人認為改革前后管理情況基本保持一致， 占比17%。 卻有133 人表示鄉鎮財政管理比以前有所弱化，這一比例高達83%。 這表明，在大多數受訪者看來， 鄉鎮財政機構改革并未達到預期的效果，甚至出現了明顯的退步。

表1 鄉鎮財政人員編制放到鄉鎮政府管理后的影響（單位：人）

表2 編制劃歸鄉鎮政府管理后鄉鎮財政管理成效情況（單位：人）

表3 編制劃歸鄉鎮政府管理后鄉鎮行政干預和資金監管風險變化（單位：人）

（二）鄉鎮財經辦在財政監管上的乏力

近年來，在“鄉財縣代管”模式下，縣級財政部門通過鄉鎮財政所對鄉鎮財政資金運行實施了有效的監管， 確保了資金的安全與收支的平穩。 然而，在劃歸鄉鎮屬地管理后，財經辦作為鄉鎮政府管理下的一個內設機構，其在財政監督上的獨立性受到了直接影響，財政監督職能明顯弱化。

調研中， 有三項問卷調查數據顯得尤為突出：轉隸鄉鎮管理后，認為鄉鎮財政職能發揮、 鄉鎮財政管理成效以及財經辦在財經紀律方面把關比原來更好的，三項數據均為0；認為鄉鎮財政職能發揮差不多的有11 人，占比6.88%， 認為財政管理成效差不多的有12人，占比7.5%；認為在財經紀律方面把關差不多的有10 人，占比6.25%；而認為財政職能發揮更差的有149人，占比達93.13% ，認為財政管理成效更差的有148 人，占比達92.5%，認為在財經紀律方面把關差的有150 人，占比高達93.75%。 這三項調查的數據相差不大， 但是問題指向非常明確， 無論是鄉鎮財經辦人員還是鄉鎮政府本身， 都一邊倒地認為鄉鎮財政所轉隸到鄉鎮后，財政監督管理職能明顯削弱了，管理成效也更差了。

究其原因，主要有以下四個方面：

一是鄉鎮事務復雜，難監管。鄉鎮一級財力普遍較差，財政收支壓力大。隨著收費行為的規范，鄉鎮財政的增收空間越來越小，主要靠上級轉移支付資金來維護正常運轉， 而政策性支出呈剛性增長，收入難以保障支出。有的鄉鎮農村基礎設施建設投入大， 鄉鎮負債重、欠賬較多；有的鄉鎮政府因機關運行經費超支嚴重， 存在違反專項資金使用管理的現象，甚至存在擅自改變專項資金用途，截留、擠占和挪用專項資金情況； 有的鄉鎮發放國家補助資金時，審核不細致，存在虛報冒領現象。 調查顯示，大多數人認為轉隸后，鄉鎮政府對鄉鎮財政行政干預比以前要大， 鄉鎮財政資金監管的風險也比以前要大。 這些情況不但給鄉鎮財經辦的監管帶來難度， 也對財經辦人員職業素養和業務能力也提出了嚴峻的考驗。

二是怕得罪人，不敢管。 轉隸后，隨著人事權下放， 財經辦成為鄉鎮政府的一個內設機構，財政所人員也變成了鄉鎮事業編人員，原來的財政所實際上成為了鄉鎮的“賬房先生”。 原來行使監督權時有縣局作后盾，底氣足， 現在成為鄉鎮的人就不得不聽鄉鎮指揮了。調研中，有位財經辦主任向調研組反映，在轉隸后不久，就有一位鄉鎮領導對他說，你現在總算歸我管了。 從這一現象不難看出，隸屬關系很大程度決定了監督效果。原來的財政所與鄉鎮沒有隸屬關系， 可以獨立行使監督權，但現在是上下級關系， 監督效果就大打折扣了。 財經辦人員對財政監管心存顧慮，畢竟現在人事調動、考評考核、績效發放都由鄉鎮說了算。 轉隸前，對有些違規的事情敢抵制， 也能抵制得住， 抵不住時還有局里為其撐腰， 現在想抵制也不敢抵了。比如，有時報賬手續不全，但鄉鎮領導卻要強行出賬， 結果導致賬是報出去了，卻因資料不全而無法扎賬。還有少數鄉鎮領導對財政干部堅持財經紀律和財務制度不理解，對財政收支管理的合理化建議認為是故意刁難，于是在人事調動、職級晉升、績效考核等方面設置障礙，讓財經辦干部心生畏懼。

三是吃力不討好，不愿管。 財經辦的人員工作管多了，容易得罪人，不管的話，又容易出紕漏。很多財經辦的干部或多或少都會有這樣的心理，只要鄉鎮不說我“不是”，“日子”就好過，得罪了鄉鎮領導，“日子”就難過；財政監督管理工作吃力不討好， 寧可去做鄉鎮其他工作，也不愿意做財經辦的業務工作。 在鄰縣調研時一組數據顯示，該縣轉隸前在財政所工作有40 人， 轉隸后現在還留在財經辦做業務工作的只剩下7 人，絕大部分已經主動或被動調整到鄉鎮其他崗位了。

四是職能分散，沒精力管。 轉隸后，把人員編制劃轉到鄉鎮，有效地為鄉鎮解決了人員緊缺的問題，很多鄉鎮立馬調整分工，駐村、鄉村振興、征地拆遷、殯葬改革、環境整治等中心工作都要求財經辦干部參與，客觀上分散了財經辦干部的精力。 目前鄉鎮財政管理越來越精細，業務專業化要求越來越高，知識更新也越來越快， 財經辦人員既要做好鄉鎮的中心工作，又要履行好鄉鎮財政資金的核算、財政預算資金績效等監督管理工作，難度非常大。 有的鄉鎮領導甚至在鄉鎮大會上明確要求，財經辦干部可以白天做鄉鎮的中心工作，晚上做財政業務工作， 這讓財經辦干部感到身心疲憊，無所適從。

調查問卷顯示，鄉鎮財政所劃歸鄉鎮政府管理后，有84 人有駐村工作任務，占比52.5%，有40 人有其他鄉鎮政府工作，占比25%，未從事駐村和其他工作的只有36 人，僅占22.5%。

表4 編制劃歸鄉鎮政府管理后的業務變化（單位：人）

（三）鄉鎮財政干部隊伍不穩定

轉隸前， 鄉鎮財政所編制由縣局統一管理， 每年都有一定比例人數進行跨鄉鎮交流，轉隸后，財經辦人員的調動便沒有了一個主動協調的機構進行管理，如果縣局不對財經辦人員進行調整， 那么他們要實行跨鄉鎮交流，難度就非常大。 經過調查走訪，財經辦干部普遍反映事業上出路少，期望小，加上編制限制，絕大部分鄉鎮財經辦干部特別是年齡偏大的只能在鄉鎮干一輩子，沒有了原來編制在縣局管理的那種歸屬感， 思想上產生了進城無望、晉升無路、奮斗無力、前途渺茫的悲觀情緒。 年輕干部則一門心思報考公務員或參加事業單位選調考試， 導致鄉鎮財政干部爭相改行外調，年輕專業人才特別是有職稱、學歷高的優秀專業技術人才流失嚴重。 轉隸前5 年（2014—2018 年），從鄉鎮財政所調到外單位共計5 人，轉隸后5 年（2019—2023 年），從鄉鎮財政所調到外單位的共計73 人。 雖然鄉鎮每年招錄10名左右“三支一扶”及事業編干部充實到財經辦，但遠遠解決不了人才流失產生人員空缺問題。 這次調研中有150 人認為鄉鎮財政隊伍不穩定、流失嚴重，占調查問卷人數的93.75%。有149 人希望有一個機制來保障他們能在全縣鄉鎮范圍內能正常交流。鄉鎮鎮財財政人才的流失， 客觀上加重了留守在崗人員工作負擔，對鄉政干部隊伍的穩定和工作的開展也會產生較大的負面影響。在目前縣直單位對財務人員需求比較大的前提下， 財經辦儼然成為了一個財務人員的培訓基地， 參加工作幾年的年輕干部業務剛剛上手， 就有可能被縣直機關單位“挖”走，鄉鎮不得不重新招錄新的財經辦人員， 新招錄人員剛剛成為財政業務“熟手”，可能又會被“挖”走。 表面上財經辦人員一直有調動的機會， 但等到縣直單位財務人員相對飽和而對財務人員不再需求時，財經辦人員的調動又會成為一潭死水。

表5 編制劃歸鄉鎮政府管理后鄉鎮財政人員穩定情況（單位：人）

四、對策和建議

（一）進一步創新鄉鎮財政管理模式

根據《中華人民共和國預算法》第三條規定“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算”。 在鄉鎮收支矛盾突出，鄉鎮財政運行不規范、 正常公共服務支出難以保障的背景下，修水縣采取“鄉財縣代管”的財政財務監管模式， 鄉鎮財政所作為縣級財政部門的派出機構，發揮著對鄉鎮政府“聚財用財”進行“外部”監督的重要作用，雖然一定程度上會影響鄉鎮政府財政收支的積極性， 但是縣級政府對鄉鎮預算執行過程的監管得到了大大加強。 如果在“鄉財縣代管”的模式下，把鄉鎮財政所硬性劃歸鄉鎮實行屬地管理， 鄉鎮財政所在財務收支監督上的獨立性將會受到影響，監督職能也有可能弱化，這樣反而不利于鄉鎮財政資金規范管理和風險防范。 在“鄉財縣代管”向“一級政府、一級預算”轉變的過程中， 可以考慮對鄉鎮財政實行雙重管理模式。 即編制統一劃歸鄉鎮，日常工作以鄉鎮管理為主， 業務工作由縣級財政指導， 人員調整、資金保障、考評考核也由縣財政管理。 待條件成熟后， 再把鄉鎮財政人員的人權、事權、經費保障全部下放鄉鎮，這樣可以實現鄉鎮財政人員由“縣管”到“鄉管”的平穩過渡。本次調研中，有152 人認為鄉鎮財政干部編制和待遇應由鄉鎮和縣財政局共同協調安排，占調查總人數的95%。 這一結果表明，就連鄉鎮也不希望財政所完全劃歸鄉鎮管理，一方面增加了鄉鎮的經濟負擔，另一方面說明鄉鎮政府也看到了鄉鎮財政財務監督的弱化導致財政資金管理安全和風險加劇的問題。

（二）打通人員調動和職級晉升渠道

建議鄉鎮財經辦的編制單獨核定，與其他事業人員分開。 在鄉鎮《三定方案》核定的事業編制總額內，單獨核定鄉鎮財經辦的編制， 以保持財經辦編制的相對獨立性。全縣財經辦人員的調動要根據財政監督的實際需要和財政業務的獨立性，由縣財政局征求鄉鎮黨委政府意見，報縣委編辦、縣人社局按程序審核同意后辦理調動手續。 由財政局主導財經辦人員的調動， 既可以有效解決財政人員在全縣的合理分配問題， 也可以約束鄉鎮將非專業人員充實到財經辦， 有利于鄉鎮財經辦人員跨鄉鎮交流。 如果鄉鎮財經辦人員編制具有相對獨立性， 他們的職級晉升可由人社局“打包”管理，全縣財經辦人員按一定比例設置管理崗和專技崗，所有財經辦人員的聘崗可在全縣范圍內統一調配，財經辦人員在鄉鎮的調動也就不再受崗位設置的約束，只要本鄉鎮財經辦有余編， 在管理崗或專技崗總數不超比率的情況下， 就可以實現人員的跨鄉鎮流動。財經辦人員的流動如能實現“閉環”管理，就能有效解決人員調動和職級晉升的難題。

（三）進一步加強縣級財政管理職能

上級財政部門應加強指導調度，省市財政部門不能簡單要求縣級財政部門把財政所劃歸鄉鎮政府管理， 要建立健全相關管理制度，指導縣級層面加快機構職能融合步伐，縮短改革“磨合期”。 督促縣鄉兩級加強鄉鎮財政管理，提升服務能力和水平，并加大轉移支付支持力度。 縣級財政部門要切實擔負起本地區鄉鎮財政工作的監督指導、 績效考核的主體責任。 在堅持“鄉財縣代管”的前提下，進一步完善機構改革后鄉鎮財政配套運行機制，建立健全由縣財政局主導的對鄉鎮財政工作的監督考核機制， 確保各項財政政策在鄉鎮落到實處。 要繼續加大縣級財政監管力度，事業單位機構改革后，很多市縣取消了鄉鎮財政管理局，甚至連鄉財科、鄉財股也取消了，這樣對鄉鎮財政的監管便少了一個具體抓總的機構。 建議不僅要在市級層面繼續保留鄉財科、縣級層面繼續保留鄉財股，還要進一步充實鄉財科、鄉財股的專業技術人員力量， 加大對鄉鎮財政監督管理工作力度，加強對鄉鎮財政財務巡查工作的指導。 定期或不定期開展鄉鎮財政會計業務監管巡回檢查，做到發現問題及時處理，立即整改到位，把問題消滅在萌芽狀態。

（四）進一步明確鄉鎮財政財務職能

新形勢下對鄉鎮財政財務工作提出了新的要求， 財經辦的職能遠遠不只是會計核算的職能， 要將會計核算與財政財務監督管理有機結合起來，將工作重心向財政預算、資金績效、財源培植等重要監督管理職能轉移。 鄉鎮政府應加強對財政工作的領導， 不能把財政所的轉隸簡單理解為人員編制的下劃，而是要充分認識到鄉鎮財政是履行政府職能的重要基礎，擔負著鞏固基層政權建設、提供基本公共服務、落實強農惠農政策、實施鄉村振興戰略的重要職能， 因此在統籌安排本鄉鎮財經辦人員時， 要充分考慮鄉鎮財政的工作特點和專業需要，確保財經辦人員相對固定、工作銜接嚴密順暢、資金運轉平穩有序、資金管理安全有效。 要結合財政工作實際，按照審核、會計和出納崗位分設的原則和穩定、專職專業的要求，合理定崗定責，配齊配強與鄉鎮財政職能相適應的人員力量， 要充分考慮鄉鎮財政資金安全責任重大、 業務信息系統多以及服務對象廣、資金收付程序嚴格等特點，除臨時性的鄉鎮重點中心工作外， 盡可能不安排鄉鎮財政業務人員從事與鄉鎮財政業務無關的其他工作。

（五）進一步加強鄉鎮財政隊伍建設

要切實提高鄉鎮財政干部的能力素質，加強鄉鎮財政干部的日常監督管理， 充分發揮全面從嚴治黨對鄉鎮財政工作的引領作用。 要加大鄉鎮財政干部培訓力度，省、市、縣應適時開展對鄉鎮財政干部的業務培訓，結合當前鄉鎮財政工作和鄉鎮財政發展的實際，進行有針對性的短、平、快的業務培訓，培訓教育面力求達到90%以上， 切實提高鄉鎮財政財務分管領導和財經辦工作人員的整體業務素質。 要建立鄉鎮財政干部的輪崗交流機制。 實行輪崗交流既是風險防控的需要，也是穩定鄉鎮財政隊伍的一項重要舉措。 根據問卷調查， 認為財經辦人員跨鄉鎮輪崗交流很有必要的有133 人，占比達83%。 建議對在基層鄉鎮財政工作滿五年以上的， 可根據工作需要實行跨鄉鎮輪崗交流。 同時，建立激勵機制，在有編的情況下，每年通過考試，讓業務能力強的基層年輕干部有機會選調到局機關工作，讓鄉鎮財經辦干部能看到希望，安心鄉鎮財政財務工作。 ■