協同治理，保障新業態從業者勞動權益

江黎瀅

近年來，依托“互聯網+”技術的普及，新就業形態進入蓬勃發展期。隨著從業者數量的大幅增加，新就業形態彈性工作時間、收入穩定性差等工作特征與現行法律不適配的問題顯露無遺，各級地方政府陸續因地制宜地制定規定，多維度、多層次地綜合保障從業者權益。各地規定雖有差異，但內在運行機制似乎存在一定共性。本文試圖通過扎根理論研究，聚焦政策構建的治理模式是如何保障新就業形態從業者勞動權益的。

數據編碼

新就業形態是一種新生的靈活就業形式，扎根理論可以用于探討不同因素對從業者權益保障的影響，搭建解讀政策的理論模型，深入理解權益保障形成和作用機制的復雜性。本文采用斯特勞斯和科賓的程序化扎根理論方法，采用三層次編碼自下而上地構建理論。

●開放式編碼

開放式編碼是三層次編碼的基礎步驟，具體是通過對原始數據資料閱讀，將資料以貼標簽的形式分解成不同部分，對關鍵性事件提取概念，把類似的概念聚攏成概念群，即為初始范疇。本文共抽象出56個概念，在此基礎上提煉出10個副范疇，即法治建設、社會保障、數字賦能、人文關懷、企業內部管理、行業協會引導、政府機構監管、工會維權、媒體監督、公益法律服務。開放式編碼過程為，如將上海政策文本中“以社會關注度大、職業傷害風險較高的出行、外賣、即時配送和同城貨運行業為重點，探索開展新就業形態勞動者職業傷害保障試點”概念化為“職業傷害保障”，范疇化為“社會保障”。

●軸心編碼

在開放式編碼結果上，軸心編碼圍繞比較分析的核心思想，尋找各初始范疇在類屬上的關聯和邏輯。本研究基于“政府-市場-社會”的分析框架，從10個副范疇中歸納出3個主范疇，即“政府”對應“法治建設、社會保障、數字賦能、人文關懷”；“平臺企業”對應“企業內部管理、行業協會引導、政府機構監管”；“社會組織”對應“工會維權、媒體監督、公益法律服務”。

●選擇式編碼

選擇式編碼補充搜集資料，濃縮編碼過程的分析結果，關鍵點在厘清各級范疇間的邏輯關系，形成作為核心范疇的“故事線”。經過補充查閱，本文對“平臺企業”主范疇下屬3個副范疇進行完善。生態化治理是平臺型企業社會責任治理的一種新模型，從中觀視角解構這種新模型，可以分為個體、情境、系統三個層面。個體層面指主觀性的內生動因，對應范疇“企業內部管理”。情境層面指商業生態系統的運行機制，對應范疇“行業協會引導”。系統層面指外部環境的支持與監督相結合，對應范疇“政府機構監管”。因此，本文將下屬3個副范疇調整為“社會責任”。

模型構建

本文提煉出“政府”“平臺企業”“社會組織”3個主范疇，可表述為在協同治理理論框架下，政府、平臺企業、社會組織三個主體互動產生影響，共同推動地方新就業形態從業者權益保障落地實施、提升效能。根據扎根理論所歸納的范疇，構建出如下模型（見圖1）。

●以政府為主導，提供底線型保障和數據共享服務

政府是協同治理的主導者。第一是保障新業態從業者的底線型利益。在現行法律體系框架下，政府政策在宏觀層面進行指引和調整，充分平衡平臺經濟持續發展和從業者權益保障兩個因素，規范兩者的關系及行為。第二是暢通與平臺企業信息交流的渠道。一方面，平臺企業開發利用政府公開數據資源創造新的經濟增長點；另一方面，政府查看、分析平臺企業原始數據與衍生數據資源，實時監管企業用工標準、算法設計等重要信息，打破信息不對稱的壁壘，為精細化維護新就業形態從業者權益保障提供了科學決策的依據。

●以平臺企業為主體，增強社會責任的生態化治理

平臺企業是協同治理的主體，其社會責任意識在新就業形態從業者權益保障中扮演了重要角色。社會責任意味著企業不僅僅是以最小經濟代價追求利益最大化的理性人，還需與利益相關方保持和諧關系，承擔起對社會可持續發展的責任。在各地政府的政策中，平臺企業履行社會責任基本遵循生態化治理模型。

從主要生態位分析，內部的治理重點是平臺企業自身的管理制度。平臺企業內部從規則設計和人才結構入手，將社會責任落實到自我監管和運行體系中。規則設計上關注從業者激勵與監督是否合法合理，關注法律、信用等風險是否能及時識別和有效防控。人才結構上注重從業者職業能力與工作要求相匹配，探索適應新就業形態的職業培訓體系和評價標準。從擴展生態位分析，外部的治理重點是政府、社會組織等其他治理主體的動態互動制度。政府機構明晰企業社會責任的大概范疇，優化行政審批服務方式。行業協會引導是政府機構監管的補充形式，積極宣傳權益保障政策，以頭部企業的模范作用帶動行業自律發展。

●以社會組織為參與者，強化多方協同的共治共享

社會組織是協同治理的參與者，可較大限度地激活各類資源，提高權益保障質量。各類社會組織與從業者溝通，提供法律咨詢、工會介入、媒體報道等服務，代表其發聲，使獲得權益保障更具可及性和便利性，提高維權意識。同時，通過“互聯網+”服務，推進“線上+線下”融合模式發展，多元治理主體聯動解決就業問題、勞動爭議，降低權益保障風險。

挑戰與對策

●協同治理面臨的挑戰

在多元主體協同治理過程中，各方信息互通、資源共享，充分發揮主體的專屬優勢，有效整合優質的資源信息，避免單方面的武斷行為，一定程度上提高政策創新能力和執行效率，為新就業形態從業者權益保障奠定了較為堅實的制度基礎。

但現階段協同治理模式還存在一些不足之處。就三個治理主體的角色定位而言，各自內部職能還有待進一步完善。作為主導者的政府，未能及時更新和調整現行法律法規，導致權益保障在法治約束力上短板明顯，并缺乏配套保障措施落實的具體細則。作為主體的平臺企業，社會責任的邊界具有模糊性，如平臺企業是否應承擔將私有數據無償服務于公共利益的社會責任。作為參與者的社會組織，部分組織內部管理混亂，服務質量參差不齊，權益保障公信力不足。

就三個治理主體的相互關系而言，下述可能性會導致協同不暢。首先，權責邊界不清楚。不同主體功能重疊交叉，出現多頭領導或搭便車現象。如地方政府出資為新就業形態從業者建立愛心休息驛站，增強從業者的歸屬感和安全感，平臺企業也能搭便車從中獲利。再次，信息不對稱。不同主體合作意識淡薄，利益訴求難調和，政策初始目標可能異化，建立起重重信息壁壘。

●政策建議

在角色定位上，第一，政府需修改和補充現行勞動保障和社會保險法律體系。可將新就業形態定義為一種新型勞動關系，對新就業形態從業者按照所屬行業、工作特征、服務定價等因素進行分類分層，提供區別于傳統勞動者的底線型保障，并對處于弱勢地位的從業者適當傾斜保護。第二，平臺企業需衡量社會責任的內涵和標準，將法律上的強手段與道德上的軟約束相結合。如在防控信息風險與共享數據資源方面，《數據安全法》等法律是數據資源安全流通的基石，而企業出于維護國家利益及保障從業者權益的需要分享花費大量人力、財力處理的數據資源，政府應給予激勵性的資金補貼、項目扶持等。第三，社會組織需打造職業技能培訓體系，培育專業人才和儲備人才，并規范內部管理流程。在公開透明、健全有序的規章制度下，以公益意識和服務意識為引領，由專業人員提供更加多元化的有效解決方式，處理好新就業形態從業者的勞動糾紛問題。

在相互關系上，政府應明確劃分各治理主體的職能范圍，并通過PPP合作、審慎監管、稅收激勵等手段對平臺企業和社會組織進行適當干預，兼顧公共利益和私人利益，使各方在不斷溝通和協商中對保障新就業形態從業者勞動權益達成一致的政策目標，形成共同行動的合力，推進和諧社會建設。

作者單位 華東政法大學 政府管理學院