守正創新：農村網格化管理的未來進路

趙瑞廣 王錦慧

摘 要：網格化管理作為基層治理的重要方式，根據應用場域的不同，網格化管理可以劃分為農村網格化管理和城市網格化管理。然而，由于城鄉社會存在異質性，所以出現了網格化管理難以直接適用于農村地區的問題。據此，文章以守正創新的路徑來回應農村網格化管理的適用性問題。守正，即遵循網格化管理的共同模式，包括以人民為中心的價值理念、網格化管理體系和網格化管理運行機制，這是農村網格化管理發揮治理效能的必然前提。創新，即基于農村社會環境進行調適，涵蓋堅持工具屬性、整合治理資源和簡約治理事務，這是農村網格化管理的應有之義。

關鍵詞：網格化管理 基層治理 鄉村治理 守正創新

中圖分類號：F303;D601 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）01-131-02

黨的二十大將“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”作為完善社會治理體系的重要內容。網格化管理作為發軔于21世紀初城市基層社會管理的實踐創新，是指以網格技術為支撐，輔之以先進的信息技術和現代的管理方法，伴隨著人員整合與條塊重構，且具備標準運作流程的高效能基層精細化治理方式。根據應用場域的不同，網格化管理可以被劃分為城市網格化管理和農村網格化管理。可是農村場域下網格化管理的突出現象是其更多地表現為政策擴散，而較少地表現為基于農村實際情況進行的治理實踐。因此，在農村網格化管理的過程中出現了“懸浮化”等形式主義問題，其表現為一種“樣子工程”，未被真正實踐于廣大的農村地區。由此一個問題亟待理清，即網格化管理是否適用于農村地區？基于此，本文以城鄉社會的異質性為研究視角，結合城市網格化管理守正創新的實踐，以期回答農村網格化管理的適用性問題。

一、守正：網格化管理的共同模式

網格化管理效能的發揮是以網格化管理本身所具備的價值理念、管理體系和運行機制為基礎的。無論網格化管理的形態如何轉換升級，其價值理念、管理體系及其運行機制都是不變的。因此，網格化管理要想在農村地區生根發芽且發揮效能，就必須遵循網格化管理本身的價值理念、管理體系和運行機制，也就是遵循與城市網格化管理共同的模式，即為守正。

（一）守正“以人民為中心”的價值理念

以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心價值，應體現在治理工作的方方面面。具體到網格化管理中，更是如此。追溯到網格化管理應用于城市基層治理之初，網格化管理起源于舊有管理方式不能回應基層治理環境的重大變化，以至于影響社會穩定，進而致使人民群眾無法安居樂業的情景之中。為了保障最廣大人民的根本利益，創造和諧穩定的社會環境，基于維穩的需要，網格化管理應運而生。回到今天網格化管理應用于防控新冠肺炎疫情的人民戰爭之中，則更是出于保障人民群眾的生命安全和身體健康的需要。實踐已經表明，在疫情防控中，在原有網格的基礎上吸納社會各方力量，且伴隨黨政資源下沉所形成的超級網格，構筑起了基層抗疫的強勁防線，為堅守人民家園、抵御社會風險創造出了巨大動能。由此可見，網格化管理作為一種基層治理方式從始至終都堅守著“以人民為中心”的價值理念，這也是其歷久彌堅、轉型升級的基本點。

（二）守正網格化管理體系

網格化管理體系作為一個系統，是地方政府為了實現治理有效的目標而建立的相互關聯和相互作用的諸要素的有機統一。構成此系統的諸要素包括網格劃分、信息平臺和制度規范，這是網格化管理發揮治理效能的基礎。其一，網格劃分。網格劃分是運用網格技術由上至下將管理轄區依據人口多寡與地理分布劃分為若干網格單元，構成多級網格體系，一般為四級網格體系。四級網格體系中的四級網格在農村地區多以村民小組或自然村為單位，在城市地區多以社區或小區為單位，這是進行網格化精細治理的前提。其二，信息平臺。信息平臺是網格化管理的技術基礎，也是網格化管理表現為技術治理的原因，各地網格化管理信息平臺的建設多表現為各類APP、微信公眾平臺、綜治中心和區域指揮中心等。在信息平臺中，可以實現數據的采集、傳輸、存儲、分析和反饋等。其三，制度規范。制度規范是為了保障網格化管理有序進行而對網格化管理涉及的主體及其職責、客體及其合理需求、服務內容及其流程等作出的詳細規范，多表現為排查報送、處置反饋、信息管理、督查考核、獎懲表彰等一系列加強社區網格化管理的制度規范。

（三）守正網格化管理運行機制

網格化管理運行機制是網格化管理過程中的主體機制，是關于“人”的機制。無論是網格劃分，還是信息平臺，抑或是制度規范，它們都是網格化管理關于“物”的機制。但“物”的作用如何發揮，則涉及到運行，而運行則必然離不開“人”，即相應主體。結合網格化管理將近二十載的運行實踐可以得知，網格化管理涉及的主體主要包括黨和政府以及企業、社會組織、社會公眾等，可以將其概括為黨、政府和社會三元主體，分別扮演著引領、主導和參與的角色。其一，黨建引領。黨建引領是指在網格化管理的實踐中必須堅持和保證黨的領導，將基層黨建與網格化管理相結合，以黨建引領基層社會治理，充分發揮黨組織的政治引領作用，將黨的政治優勢和組織優勢轉化為社會治理優勢。其二，政府主導。政府主導是指在網格化管理的實踐中，政府扮演了倡導者、指揮者、決策者、保障者和貫穿始終的實踐者的角色，呈現出重心下移和技術治理的基本特征。其三，社會參與。社會參與是網格化管理的關鍵環節，充分發揮了社會協同、公眾參與的力量。黨的十九屆五中全會指出：“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”，則是強調了多元主體共同發揮作用是基層治理的應有之義。

綜上，以人民為中心的價值理念，以網格劃分、信息平臺和制度規范構成的管理體系及其以黨建引領、政府主導和社會參與為基礎的運行機制是網格化管理效能發揮的必要前提，更是網格化管理的守正之道。

二、創新：網格化管理的鄉土形態

農村網格化管理作為一個政府主導的公共政策實踐，應關注其與農村社會環境的關系。倘若網格化管理直接從城市移植到農村，不考慮農村地區與城市地區的異質性，則必然會出現不適用于農村的情況。因此農村網格化管理需要在城鄉異質性的基礎上進行調適，方可適用于農村。

（一）城鄉社會的異質性

1.社會性質差異。社會性質差異集中表現為熟人社會與陌生人社會的差異。其一，熟人社會。農村是一個“熟悉”的社會，是一個生于斯、長于斯的社會，是一個沒有陌生人的社會，這種“熟悉”是從時間里、多方面、經常地接觸中所發生的親密的感覺。在熟人社會中，關系是典型話語。其二，陌生人社會。城市是一個伴隨著城市化進程而形成的人口聚集地。也就是說，城市是伴隨著人口的不斷流入而形成的。因為流入人口來自不同地域，所以人與人之間并不熟悉，故而形成了陌生人社會。在陌生人社會中，規則是典型話語。

2.治理資源差異。治理資源差異集中表現為資源匱乏與資源豐富的差異。資源作為人力資源、物力資源和財力資源的總稱，在基層治理資源豐富與否的情境中，則表現為人、財、物是否滿足基層治理的需要。顯然，在今天城鄉差距存在的現實情景中，農村治理資源相比城市治理資源則顯得極其匱乏，主要表現為人口流失嚴重、社會組織發展不足和集體經濟薄弱等。

3.治理事務差異。治理事務差異集中表現為事物簡而少和事務雜而多的差異。其一，治理事務簡而少。由于農村地區人口流出現象嚴重，使得村莊內部的治理事務的發生頻次顯著降低，同時農村社會環境相對穩定，由此出現的治理事務多表現為穩定性與重復性，因此處理方式簡單。其二，治理事務雜而多。由于城市地區人口密度高，且彼此之間互為陌生人，同時社會環境相比農村更為復雜多變，表現為更多的不確定性，因此，城市治理事務繁多而復雜。

（二）基于農村社會的調適

1.堅持工具屬性。網格化管理作為地方政府推進基層治理體系與基層治理能力現代化的舉措被廣泛應用于農村地區。但是其在應用的過程中多表現為一種目的，而非一種工具，即更多的是為了實踐而實踐，也因此產生了網格化管理懸浮于農村社會的問題。究其根源，便在于網格化管理應用于農村社會時，未曾考慮農村社會是一個熟人社會的問題。熟人社會內部有自己的運行規則和問題解決方案，多表現為村規民約和長老治村等。總之，熟人社會是“無訟”的。而網格化管理在運行過程中表現為“有訟”，即相關問題必須進入正式的治理體系才能夠得到解決。因此網格化管理與農村熟人社會的社會性質出現了矛盾，所以需要進行調適，即堅持網格化管理的工具屬性，讓網格化管理成為解決農村社會問題的一種補充工具，同時明確網格化管理解決的問題局限于外生性的問題，并非農村內部內生性的可以在熟人社會內部解決的問題。

2.整合治理資源。城市網格化管理的實踐表明行之有效的網格化管理是需要豐富的治理資源作為支撐的。但是欠發達地區農村治理資源的匱乏在一定程度上阻礙了網格化管理在農村社會治理中發揮出巨大的效能，進一步影響了網格化管理落地農村，出現了適用性問題。因此，需要整合現有的治理資源以回應農村網格化管理的適用性問題。網格員是網格化管理的關鍵節點，由治理資源匱乏導致的網格員缺位是制約網格化管理落地農村的重要問題。具體而言，網格化管理要求網格員掌握現代化的信息治理技術，但是由于農村經濟資源匱乏導致農村網格化管理無力承擔聘用專職網格員的費用，由此出現專職網格員缺位問題。同時由于人力資源有限導致農村網格化管理中多采用現職村干部擔任兼職網格員的做法，但是由于年齡、知識儲備等方面的原因致使它們也無力承擔網格員的具體工作，由此出現兼職網格員缺位問題。解決上述問題的關鍵是整合村級治理的內生資源，即發揮“中堅農民”的作用。“中堅農民”是未離開農村又可以在農村獲得不低于外出務工收入的農村青壯年勞動力。“中堅農民”是網格員的最佳人選，因為他們在農村獲得收入，具有維持農村基本生產生活秩序的內在需求，進而就有治理好村莊的動力，同時其兼具年齡優勢和收入保障。因此，可對“中堅農民”進行網格化管理的針對性培訓，便可解決上述問題，進而助力網格化管理落地農村。

3.簡約治理事務。自2004年網格化管理首次應用于北京市東城區的基層治理實踐以來，網格化管理的應用場景已從最初的市政管理拓展至生態管理、應急管理、市場監管、黨建工作等諸多領域，幾乎涵蓋了所有涉及基層治理的事務。但是由于應用場域的不同，在網格化管理由城市擴散至農村地區的過程中，應結合農村治理需求和治理事務簡而少的特點，進行簡約化的局部調整，而不是照搬照抄。同時，在鄉村振興戰略的推進過程中，存在大量治理事務流入農村。此時，網格化管理應承載有關鄉村振興的治理事務，發揮網格化管理精細化治理、留痕化運作和清晰化考核的優勢，將鄉村振興戰略落到實處，讓鄉村振興戰略惠及廣大農民群眾。

三、結語

網格化管理作為發端于本世紀初的城市基層社會治理實踐創新，經由將近二十載的發展，已然證明了其具有強大的治理效能，有力推進了城市基層治理體系與治理能力現代化。與此同時，不斷地向廣袤的農村地區推行實施。但是我們需要注意的是，發軔于城市基層治理的網格化管理并非完全契合農村基層治理，因為農村與城市是兩個完全不同的場域，具有明顯的異質性。因此，農村網格化管理的實踐應在城市網格化管理的發展過程中總結網格化管理的共同模式進行守正，并在基于農村社會環境的基礎上進行調適創新，方可適用于農村地區，進而使網格化管理真正落地農村，從而助力鄉村振興。

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（作者單位：山西農業大學公共管理學院 山西太谷 030800）

[作者簡介：趙瑞廣，山西農業大學在讀碩士研究生，研究方向：地方公共治理；在讀碩士研究生，研究方向為地方公共治理；王錦慧，女，副教授，主要從事鄉村治理、農業法教育研究。]

（責編：若佳）