應(yīng)急治理中政府與社會(huì)組織協(xié)作的路徑創(chuàng)新

郭雅寧

摘要：社會(huì)組織參與應(yīng)急治理、與政府合作救災(zāi)已經(jīng)成為當(dāng)前我國災(zāi)害管理制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文對(duì)我國公共危機(jī)治理過程中政府與社會(huì)組織協(xié)作的發(fā)展歷程進(jìn)行總結(jié)歸納，分析政社協(xié)作治災(zāi)中存在的問題，并提出完善路徑，以期為雙方協(xié)作提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急治理；社會(huì)組織；協(xié)同治理

隨著社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性和多樣性增加，公共危機(jī)的發(fā)生頻率和影響范圍也在不斷擴(kuò)大，這給政府的應(yīng)急治理能力帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。近年來，社會(huì)組織在災(zāi)害的應(yīng)急救援中逐漸發(fā)揮越來越重要的作用，憑借其靈活的運(yùn)行機(jī)制，為救災(zāi)提供各方面的幫助。2022年6月，國家減災(zāi)委印發(fā)的 《“十四五”國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，到2025年基本建立統(tǒng)籌高效、職責(zé)明確、防治結(jié)合、社會(huì)參與、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)的自然災(zāi)害防治體系。[1]復(fù)雜的災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作需要政社之間有效合作與良性互動(dòng)，因此，深入研究政府與社會(huì)組織在應(yīng)急治理中的合作模式和路徑具有重要的理論和實(shí)際意義。

一、應(yīng)急治理中政社協(xié)作的發(fā)展歷程

通過梳理分析幾起大型災(zāi)害救助中政府與社會(huì)組織協(xié)作情況和相關(guān)政策文件，可以將我國政府與社會(huì)組織在應(yīng)急治理領(lǐng)域的協(xié)作分為以下幾個(gè)階段。

（一）初期階段 （2000—2007年）

改革開放后，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形式和多樣化的公民需求，政府需要一個(gè)新的機(jī)構(gòu)協(xié)助處理問題，社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生。[2]公眾自發(fā)組織起來形成一個(gè)團(tuán)體，參與協(xié)調(diào)社會(huì)利益和資源分配。在危機(jī)管理領(lǐng)域，政府和社會(huì)組織的協(xié)作還比較稚嫩，處于初期階段，僅僅是在危機(jī)發(fā)生時(shí)雙方協(xié)作籌集款物。

例如，2003年 “SARS疫情”期間，一些新成立的社會(huì)組織積極號(hào)召社會(huì)捐款捐物，與政府及其他社會(huì)力量協(xié)調(diào)合作，組織動(dòng)員志愿者參與疫情防控工作、開展病毒傳播防控研究等。政府開始意識(shí)到社會(huì)組織在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的潛力，但當(dāng)時(shí)雙方的合作局限在較低層次。

（二）發(fā)展階段 （2008—2013年）

2008年的汶川地震是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)的大地震。全國各地的志愿者和社會(huì)組織奔赴現(xiàn)場(chǎng)，積極救援，成為中國社會(huì)力量參與重大災(zāi)害救援的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[3]過去，社會(huì)組織參與救災(zāi)規(guī)模較小，且分散在不同地區(qū)，通常屬于社會(huì)自助形式。汶川地震后，災(zāi)區(qū)和國內(nèi)其他相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)共出現(xiàn)了約20次大規(guī)模的社會(huì)組織聯(lián)合救災(zāi)行動(dòng)。[4]但在政社合作方面，社會(huì)組織主要是根據(jù)政府的指令進(jìn)行資源調(diào)度和開展行動(dòng)，雙方之間 “管控—依附”關(guān)系明顯，合作過程中也因缺乏制度化的規(guī)范，呈現(xiàn)混亂局面。2013年雅安地震救援中政社合作有了進(jìn)一步的發(fā)展。社會(huì)組織間建立了聯(lián)合行動(dòng)大本營，并與團(tuán)委和政府對(duì)接，由團(tuán)委統(tǒng)一對(duì)接管理社會(huì)組織，[5]社會(huì)組織按照?qǐng)F(tuán)委和政府的指示，協(xié)助政府救災(zāi)而不是涌入一線，一定程度上彌補(bǔ)了民政部門救災(zāi)能力不足的缺口。此后政府也更加重視與社會(huì)組織的協(xié)作，著手建立更多的合作框架，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作，并提高了社會(huì)組織的合法地位。

（三）深化階段 （2014年以后）

《中國社會(huì)組織報(bào)告 （2022）》顯示，截至2021年年底，全國社會(huì)組織總量已經(jīng)高達(dá)90萬。[6]2014年新疆、云南和甘肅等地相繼發(fā)生了地質(zhì)災(zāi)害，在每次災(zāi)害救助中都能看到社會(huì)組織的身影。這些災(zāi)害事件促使政府開始認(rèn)真關(guān)注社會(huì)組織相關(guān)政策法規(guī)的制定。中共中央也因此推出了多項(xiàng)鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的政策指導(dǎo)文件，如 《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》明確了社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害中的重要地位和輔助救災(zāi)的重要作用。政府鼓勵(lì)社會(huì)組織參與應(yīng)急預(yù)案的制定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在這一時(shí)期，由于社會(huì)組織的發(fā)展不平衡，成熟度各異，政府與社會(huì)組織的關(guān)系可以理解為引導(dǎo)和被引導(dǎo)的關(guān)系。盡管合作關(guān)系還未完全成熟，但這種關(guān)系在我國政府和社會(huì)組織的發(fā)展歷程中算是一項(xiàng)重大的進(jìn)步。

2016年阜寧發(fā)生風(fēng)災(zāi)，鑒于之前救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，阜寧縣團(tuán)委迅速成立了 “6·23”社會(huì)組織聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的社會(huì)組織進(jìn)行登記管理，協(xié)調(diào)指揮。此外，派單制的實(shí)施也使社會(huì)組織參與救災(zāi)變得井然有序。2020年新冠疫情期間，政社合作更加強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的應(yīng)急管理，包括信息技術(shù)的應(yīng)用、智能化救援等，雙方共同運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，進(jìn)行病毒檢測(cè)和篩選、資金和防疫物資的募集、心理疏導(dǎo)等，為取得抗疫勝利做出了重要貢獻(xiàn)。

二、應(yīng)急治理中政社協(xié)作的困境

通過以上梳理，可以看出政社協(xié)作在一次次的災(zāi)害應(yīng)對(duì)中逐漸優(yōu)化。然而這種合作并非毫無瑕疵，仍然面臨一些亟待突破的困境。

（一）協(xié)作缺乏制度化和常態(tài)化

從現(xiàn)有政府與社會(huì)組織的災(zāi)害應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)來看，一般在災(zāi)害發(fā)生時(shí)會(huì)成立協(xié)調(diào)中心。[7]如四川九寨溝地震中成立了 “8·8”社會(huì)組織和志愿者協(xié)調(diào)中心；河南鄭州 “7·20”特大暴雨災(zāi)害應(yīng)對(duì)中成立了 “社會(huì)組織和志愿者7·20洪災(zāi)救援協(xié)調(diào)組”。這些協(xié)調(diào)中心的設(shè)立有利于對(duì)接應(yīng)急工作、整合救災(zāi)資源和促進(jìn)政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)。[8]然而目前來看，這種協(xié)調(diào)中心仍作為災(zāi)后的臨時(shí)突生組織發(fā)揮作用，政府與社會(huì)組織之間缺乏制度化和常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制。這種情況導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生時(shí)需要浪費(fèi)大量時(shí)間去建立協(xié)調(diào)中心，并且對(duì)涌入災(zāi)區(qū)的社會(huì)組織缺乏提前了解，在一定程度上限制了政府與社會(huì)組織合作的內(nèi)容。

（二）信息溝通共享機(jī)制不健全

信息的溝通和共享是政府與社會(huì)組織達(dá)到有效協(xié)同的關(guān)鍵，在突發(fā)事件治理中起著至關(guān)重要的作用。但我國的現(xiàn)實(shí)情況是，還未建成全國統(tǒng)一的應(yīng)急信息共享平臺(tái)，政府與社會(huì)組織只有在緊急情況時(shí)才進(jìn)行大量的溝通和交流，平時(shí)的互動(dòng)極其有限。由于缺乏信息溝通和共享的平臺(tái)，信息閉塞，社會(huì)組織只能通過媒體網(wǎng)絡(luò)獲得碎片化信息，[9]或者依靠自身力量深入災(zāi)區(qū)一線獲取相關(guān)信息，導(dǎo)致社會(huì)組織應(yīng)有的補(bǔ)充性作用得不到充分發(fā)揮，在救援過程中呈現(xiàn)無序混亂的情況。雙方在組織和資源配置方面的信息盲區(qū)，也使在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中難以形成分工協(xié)作的格局，[10]不能通過合作發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，影響救援效果。

（三）缺乏合作治理的合法性保障機(jī)制

第一，現(xiàn)階段，我國相關(guān)的災(zāi)害應(yīng)急管理法律文件中對(duì)社會(huì)組織參與救災(zāi)做了一些規(guī)定，但總體來說還只是一些宏觀的籠統(tǒng)的規(guī)定，尚未明確社會(huì)組織在突發(fā)公共危機(jī)事件中的參與機(jī)制、處理權(quán)力和工作制度，使社會(huì)組織參與救災(zāi)缺乏制度化渠道和明晰的主體地位；第二，政社應(yīng)急協(xié)同也沒有法律文件對(duì)雙方的合作方式、內(nèi)容、權(quán)責(zé)關(guān)系以及社會(huì)組織志愿服務(wù)保障等方面作出明確規(guī)定；第三，我國政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)施雙重管理體制，社會(huì)組織要想取得合法地位，不僅要受登記機(jī)關(guān)的管理，還要受業(yè)務(wù)主管單位的管理，社會(huì)組織的登記難度較大。

（四）社會(huì)組織能力不足影響協(xié)同

我國大部分社會(huì)組織存在兩方面的問題：一是缺少資金支持。目前，我國社會(huì)組織逐漸從官辦社團(tuán)向民間組織轉(zhuǎn)變，政府鼓勵(lì)社會(huì)組織自負(fù)盈虧，財(cái)政撥款數(shù)量逐漸減少。一些草根組織社會(huì)公信力不強(qiáng)，能籌集到的民間捐贈(zèng)十分有限。缺少資金支撐，導(dǎo)致社會(huì)組織在應(yīng)急管理的前期準(zhǔn)備和后期恢復(fù)工作方面存在困難，限制了他們參與應(yīng)急管理的廣度和深度。[11]二是人力資源缺乏，素質(zhì)參差不齊。社會(huì)組織的薪金、福利待遇等很不完善，難以吸引和留住優(yōu)秀人才，因此招募的大部分是缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和技能的人員，無法為社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性的幫助。

三、完善應(yīng)急治理中政社協(xié)作的舉措

（一）建立常設(shè)性的應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)構(gòu)

四川省相關(guān)部門在梳理反思 “6·24”茂縣和 “8·8”九寨溝兩場(chǎng)自然災(zāi)害應(yīng)急救援過程中的問題的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立了全國首個(gè)省級(jí)社會(huì)救災(zāi)統(tǒng)籌中心，負(fù)責(zé)全省社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作。[12]其他地區(qū)也可以學(xué)習(xí)四川省的經(jīng)驗(yàn)做法，設(shè)立專門的管理部門統(tǒng)籌管理社會(huì)組織，建立由當(dāng)?shù)孛裾趾蛻?yīng)急管理局牽頭合作、社會(huì)組織參與的常設(shè)性應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)構(gòu)。[13]常設(shè)應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織的應(yīng)急救援工作，日常負(fù)責(zé)促進(jìn)政府與社會(huì)組織在應(yīng)急管理領(lǐng)域的合作。比如，平時(shí)可以對(duì)有合作意向的社會(huì)組織進(jìn)行登記和報(bào)備，共同構(gòu)建人力和物資應(yīng)急儲(chǔ)備中心，協(xié)調(diào)分配應(yīng)急物資等，在政府和社會(huì)組織之間建立起常態(tài)化的聯(lián)系。

（二）建設(shè)暢通的信息溝通共享平臺(tái)

政府相關(guān)部門與技術(shù)人員可以利用信息技術(shù)建設(shè)信息溝通共享平臺(tái)，負(fù)責(zé)應(yīng)急信息發(fā)布和合作治理過程的全方位監(jiān)督。平臺(tái)由常設(shè)應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并將紅十字會(huì)等一些社會(huì)影響力較大的組織納入平臺(tái)，確保信息在多元主體之間的共享性。[14]同時(shí)要明確政府與社會(huì)組織在平臺(tái)中的功能和角色，政府扮演支持者的角色，社會(huì)組織則是參與者。社會(huì)組織在參與救援時(shí)，要服從政府現(xiàn)場(chǎng)救援指揮中心的統(tǒng)一管理，嚴(yán)格遵守有序救援、信息保密等相關(guān)規(guī)定。[15]此外，社會(huì)組織也可以通過平臺(tái)將自己收集到的信息以及接收到的公眾需求整合起來，反饋給政府相關(guān)部門。信息溝通共享平臺(tái)的構(gòu)建可以在很大程度上保證救援行動(dòng)的有序開展，增進(jìn)不同主體在應(yīng)急救災(zāi)工作中的配合與協(xié)作。

（三）加強(qiáng)合作治理的法治化建設(shè)

一要以立法的形式確保社會(huì)組織參與危機(jī)治理的合法性地位。出臺(tái)統(tǒng)一完善的社會(huì)組織管理?xiàng)l例，明確社會(huì)組織參與應(yīng)急治理的方式和途徑以及權(quán)力、責(zé)任和權(quán)益保障。同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化政府與社會(huì)組織在危機(jī)治理中的權(quán)責(zé)和關(guān)系，在政府指導(dǎo)下，社會(huì)組織應(yīng)該在法律框架下展開相應(yīng)的管理活動(dòng)。[16]二要簡化社會(huì)組織的注冊(cè)流程。政府可以提供一個(gè)注冊(cè)備案平臺(tái)，基本信息核實(shí)后滿足條件的社會(huì)組織可以獲得特定身份，享受財(cái)政和稅收方面的優(yōu)惠政策，但同時(shí)也要接受監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于暫時(shí)不符合條件的組織，政府可以提供培訓(xùn)和孵化支持，幫助他們具備條件，擴(kuò)大社會(huì)組織的準(zhǔn)入渠道。

（四）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持與培育

政府應(yīng)改變觀念，正視自身在災(zāi)害治理中的不足，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)的優(yōu)勢(shì)，以平等的態(tài)度與社會(huì)組織合作。第一，加大對(duì)社會(huì)組織的財(cái)稅支持力度。政府應(yīng)該給予民間組織財(cái)稅政策支持，特別是具備公益性質(zhì)的組織，應(yīng)享有更多的稅收優(yōu)惠。政府可以通過對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估，購買其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以外包項(xiàng)目的方式間接提供資金，提高社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)作能力，社會(huì)組織也要加強(qiáng)自身資源吸引能力。第二，針對(duì)社會(huì)組織吸納人才能力不強(qiáng)的情況，政府可以通過媒體宣傳，鼓勵(lì)更多社會(huì)成員參與。社會(huì)組織也應(yīng)該通過明晰服務(wù)宗旨、制訂詳細(xì)工作計(jì)劃等方式吸引專業(yè)人員加入。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)，提高社會(huì)組織成員的專業(yè)救災(zāi)能力。

四、結(jié)束語

近幾年我國社會(huì)組織增多增強(qiáng)，政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)也在緊鑼密鼓的建設(shè)中，在這個(gè)成長完善的過程中，需要政社雙方站在客觀的角度，緊緊圍繞高效有序開展協(xié)同這個(gè)中心，走出一條健康的協(xié)同之路。

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