解耦與重構：數字技術驅動智能化政府組織變革路徑研究

王豪杰

摘要：深入推進國家治理體系和治理能力現代化是黨和國家新時代新征程的重要任務之一，數字技術應用于政府組織結構變革中可以實現治理體系和治理能力的技術現代化。傳統的政府科層制在數字技術的運用過程中實現了決策和執行的解耦，以及行政機構內管理者與被管理者的分離，形成以技術治理為特征的理性組織。為了確保理性組織的技術理性，可以引入協同治理理論進行組織重構，讓社會力量參與其中，形成具有多元、協同、智慧和共治特征的新時代智能化組織，實現數字技術和協同共治的相互賦能。

關鍵詞：數字技術；組織變革；協同治理

現代社會的快速發展對國家治理體系和治理能力提出挑戰，而數字技術驅動的政府組織變革無疑是順應時代發展的理性選擇。以層級責權關系和信息逐級傳遞為基礎的 “科層制”基層政府結構和運行模式，難以適應 “萬物智能、萬物聯網、萬物皆數”發展的新趨勢。[1]數字技術和公共部門組織變革在最近10年來是被國內外學者不斷深入研究和學習的主題，如何實現傳統科層制的線下政府和扁平化的線上政府有機結合，是需要不斷探討的熱點問題。

一、傳統科層制政府組織的局限思考

科層制是由現代行政任務的量變和質變所催生的，具有精確、迅速、明晰、連續性、酌處權、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦、降低物力人力成本等優勢，在純技術層面優越于任何其他形式的組織。[2]雖然西方的傳統科層制理論對中國地方政府體制不完全適用，但是科層制的理性、效率、專業化是現代國家運作的必需品。[3]韋伯認為，從技術角度來說，大規模的現代國家絕對要依賴于科層制基礎，國家越大，而且越是要成為一個強國，就越是要無條件依賴這個基礎。[4]傳統科層制的政府結構發展至今成功地實現了國家行政機構運作目標，保證了公共服務提供過程中的公平性和公正性。

通過分析科層體制中服務需求回應不足和內部構建不合理，發現公眾對傳統科層制的政府組織能否繼續保持高效和有效公共服務供給能力提出了質疑。一方面，在公共服務提供的過程中，信息大量產生并被交換，無疑給傳統科層制組織帶來超負荷的信息處理工作；另一方面，傳統科層制的行政組織模式具有決策與執行一體化的特征，決策與執行的緊密耦合也容易帶來職責交叉、權責混亂的弊端。政府決策與執行不分，必然導致公共行政體制中政治任命官員政治責任負擔過重的問題，以及行政執行因缺乏自主權而質量下降的問題。[5]顯然，這種權力的緊密耦合和角色的高度重疊不利于市場經濟發展和服務型政府建設。因此，公共行政學的學者開始對傳統科層制政府機構改革進行思考和探索。

二、數字技術賦能政府治理的權力解耦產物：理性組織

（一）數字技術驅動的傳統科層組織權力解耦路徑

數字技術驅動的傳統科層組織變革路徑詳見圖1。傳統科層組織通過數字技術治理，將過去決策和執行的緊密耦合關系，成功解耦為管理者和被管理者二者相分離并且獨立運行的狀態，形成理性組織。管理者作為行政機構的金字塔頂端，掌握較為豐富的數字資源，依靠數據匯聚能力，形成了管理者科學決策的三個階段。首先，管理者通過大數據對社會問題和民眾需求的精準挖掘，在問題預警和需求感知的過程中將問題和需求具象化；其次，管理者依據人工智能制訂若干份針對性的解決方案，將方案置于算法模擬中，發現方案的不足并打補丁，制訂配套的規范標準和執行程序；最后，管理者將決策下達給被管理者，并監督其照章執行。作為行政機構末梢的被管理者，主要執行政策和服務公民，在決策照章執行的過程中，發現決策與現實情境的不適，及時向管理者反饋問題。理性組織的核心目標是追求科學管理，依靠數字技術，前所未有地實現了泰勒式科學管理原理中理性決策與規則執行之間的分離，實現了管理者與被管理者的分離。[6]

圖1 數字技術驅動的傳統科層組織權力解耦路徑

（二）理性組織的局限性

在實踐的過程中，理性組織的結構設置和權力分布還存有一定局限，主要體現在三個方面：一是被管理者面對任務繁多、權力有限的窘境，選擇標準化的行政執法手段以規避未知矛盾和事后問責，被管理者缺少運用個人知識、專業技能靈活開展工作的能力，成為理性組織的決策執行機器；二是數字技術在不斷發展并賦能城市治理的過程中，被管理者的執行理念、執行能力和執行資源并不能像技術一樣實現快速進步，原本想為基層減負增能的數字技術形成被管理者與數字技術運用之間的墮距，讓被管理者陷入不斷追逐技術運用的循環，脫離了數字技術賦能城市治理的初衷；三是作為政府公共服務供給的顧客，公民并未被引入理性組織，面對數字技術的飛速發展，一些受教育程度低、年齡大的數字弱勢群體顯然跟不上時代發展的步伐，導致 “數字鴻溝”現象。理性組織未將公民，尤其是公民當中的數字弱勢群體納入政府組織改革當中，其服務性、人民性的不足清晰可見。

三、協同治理理論指導下的政府組織重構設想：智能組織

（一）協同治理理論與政府組織變革的互適

協同治理理論是一門新興的交叉理論，它的兩個理論基礎是作為自然科學的協同論和作為社會科學的治理理論，就是尋求有效治理結構的過程，在這一過程中雖然也強調各個組織的競爭，但更多的是強調各個組織行為體之間的協作，以實現整體大于部分之和的效果。[7]引入協同治理理論，可以將企業、非政府組織以及公眾形成政府組織的外部力量，塑造被服務者群體，實現管理者科學決策、被管理者彈性執行、被服務者質量監督和需求反饋的智能組織形態，使決策權、執行權和監督權合理分配，形成協作和制約的良性互動。

（二）協同治理理論指導下智能組織的重構路徑

協同治理理論指導的智能組織建設路徑詳見圖2。管理者憑借數字技術實現問題感知和算法決策，與理性組織的不同主要體現在行政機構中被管理者的執行方式和被服務者的引入兩方面。第一，政府組織中的被管理者意識到照章執行的 “剛性”缺點，轉而以彈性執行的方式進行政策落實，這是因為基層治理要取得良好效果，就必須保持彈性化特征；[8]第二，被服務者憑借社交媒體對管理者和被管理者加以監督和需求反饋。政府內部的被管理者若產生服務失靈問題，被服務者便開啟了與更高一級的政府內管理者的對話。

圖2 協同治理理論指導的智能組織重構路徑

（三）協同治理理論指導下重構智能組織的具體辦法

第一，智能組織治理主體的多元化。治理主體包括行政機構內部的管理者與被管理者，同時也涵蓋影響行政機構建設與發展的被服務者，如由民間社會組織、企業以及公民組成的社會力量，行使監督和反饋的權力，實現對社會公共事務的多主體協同治理。由于管理者、被管理者和被服務者存在差異的價值判斷和利益需求，所以在智能組織構建的過程當中就存在為了彼此利益而形成的競爭關系，而在各方競爭的過程當中，就需要以政府為主導，通過數字渠道征集多方意見，實現高效的利益整合，協調被服務者的公共服務需求。

第二，智能組織中各主體的協同性。智能組織建設過程中治理主體的多元化特性需要協同相關方的需求，建立協作規則和治理契約并貫徹執行，達到不同層級、區域、部門和社會群體之間的協同互動，實現數字政府建設過程中智能組織的有序化和整體性功能。智能組織主體間的協同構建既包括行政機構內部的協同，也包括行政機構與被服務者的協同，還包括被服務者內部的協同。首先，行政機構內部的協同主要涉及區域合作和政務聯盟，核心目標是通過府際間數字資源的互通，實現共同目標和利益。調和好不同地域的管理者、被管理者的利益均衡問題，激發區域和部門間的合作意愿。加強數字政府共建共享的區域協同，正確處理好 “規劃統籌與因地制宜”“基礎一致與應用多元”“標準統一與廠商多元”“共性通用與個性定制”的關系，做到基礎資源集約化、技術應用標準化、項目建設模塊化。[9]其次，行政機構與被服務者的協同主要涉及伙伴關系的搭建，政府與被服務者的協同體現在對被服務群體訴求的快速回應，以此穩固伙伴關系，如在實現區域間數據互通、安全互認后，傳統的行政區劃限制影響企業和群眾辦事的矛盾便得以消解，企業和群眾便可以享受政府 “一網通辦、跨域通辦”的數字紅利，跨省市商事登記、跨地區醫保就診、跨部門服務回應便觸手可及。此外，管理者與被管理者還應當注意數字弱勢群體的價值需求，在數字技術推廣的同時兼顧溫情服務，逐步縮小 “數字鴻溝”。最后，被服務者是由民間組織、企業和公民共同組成的，存在差異化的個體特征，需要主體的各構成部分通過協商對話，將需求聚合，并通過合理的渠道向政府反饋。

第三，智能組織治理方式的智慧應用。智能組織治理方式的智慧應用的技術前提是擁有符合組織發展和人民需求的數字技術，而確保這一前提實現的基礎是既精通數字技術，又通曉政府部門運作機理，還深知民眾熱切需求的復合型人才的充分供應。所以，治理方式的智慧應用應該堅持以人為本的思想，培育復合型的人才，讓數字技術符合政府規章制度、實際操作流程規范和部門政治文化。要繼續圍繞5G、云計算、人工智能等為核心內容的數字基礎設施建設，夯實智能組織建設的硬件支撐，與人才建設的軟件支撐形成優勢互補，為政府管理者與被管理者通過大數據采集問題、處理爭端、整合需求和運用執法提供技術依靠。通過成立地方數據管理中心和大數據管理局，推出政府公共數據統一開放平臺，實現人口、資源、農業、金融、地理等多方面的公共數據共享與開放，并帶動電商數據、社交媒體數據、工業大數據等各類數據的開放與共享，實現公共大數據在市場化機制、社會公共服務、環境管理保護等方面的開發利用。[10]

第四，智能組織共治目標下的規則共議。智能組織中各主體要達到共同治理的目標，需要確立基于各方共同認可的行動規則。規則搭建依賴于管理者、被管理者和被服務者的信任與合作，管理者和被管理者的傾向在很大程度上影響行動規則的最終制定，被服務者的常態化監督和及時性反饋是確保行政機構走向理性和保證共治規則走向公正的重要因素。共治目標下的規則共議具體包含統一規范的信息技術標準建設和安全可靠的數據管理規范兩方面任務。信息技術標準的統一建設，能夠形成便于區域之間、部門之間、社會群體之間使用的全國一體化的政務數據庫和信息庫，針對性解決數據冗余和 “信息孤島”問題，用數字技術實現信息化簡和數據減負，達到數據匯聚的增能效應，讓信息在政府和社會中高速運轉的同時實現信息效益，有效推進智能組織協同治理過程中信息整合帶來的服務優化。數據安全管理要圍繞建立健全大數據法律法規展開，尤其是涉及被服務者隱私、管理者和被管理者機密的重要數據的安全保護。在對政務數據依法保護的同時，對公民和企業等社會群體強烈需要保護的隱私數據進行立法保護，從而推動數據使用不斷走向法治化、規范化的方向。[11]

四、結束語

當前，在國家的號召下，各地數字政府建設正如火如荼地開展，未來社會發展和治理機制重構的方向將是在數字技術的加持下實現社會和政府的多元協同共治。由于本文沒有開展案例研究和數據分析，后續研究可以基于智能組織構建設想，選擇不同地區的案例樣本進行多案例研究，驗證智能組織設想的科學性，并不斷完善智能組織的建構。此外，政府內部管理者和被管理者的協同是一項系統性的龐大工程，涉及多部門之間的工作協調、信息互通，如何建立整體聯動機制服務于跨地區、跨部門、跨層級的高效協同仍是需要不斷探討的話題。

參考文獻：

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[11] 朱婉菁.自知、反思、創新： “數據治理” 的三重內蘊[J].西南大學學報（社會科學版），2021，47（06）：11-22.