大運河核心監控區國土空間管控背景下土地利用策略淺析
——以余姚市為例

□余姚市自然資源和規劃局 陳國軍 蔣芳草 孫迪鋒

為貫徹落實習近平總書記關于保護傳承和利用好大運河寶貴遺產的重要指示，寧波市于2023 年9 月出臺了《寧波市大運河核心監控區國土空間管控細則》，細則劃定了包括余姚市在內6 個區（縣、市）總面積約311 平方公里為核心監控區，并明確該范圍內國土空間用途、空間形態和景觀風貌管控等相關要求。細則的出臺對打造運河文化遺產展示帶、生態文化示范帶、運河文化旅游品牌帶將發揮積極作用，但也對“工業立市”的余姚市在城市發展特別是產業發展方面造成了較大的約束管控，需要尋求合適的土地利用路徑。

一、余姚市大運河核心監控區基本情況

余姚境內納入中國大運河世界文化遺產的大運河點段為浙東運河余姚段（虞余運河寧波段）、浙東運河寧波段（慈江—剎子港）余姚部分，東西貫穿余姚全市，全長超過40 公里，穿越了中心城區4 個街道及馬渚、河姆渡等7 個鄉鎮。

▲浙東運河余姚馬渚段

根據寧波市細則劃定規則，余姚市涉及大運河核心監控區面積193.36 平方公里，約占寧波市的三分之二，濱河生態空間69.45 平方公里，約占寧波市近80%。余姚市大運河核心監控區內，工業控制線、城鎮開發邊界、城鎮建成區交織重疊，現狀規劃相互沖突。現狀工業用地約3 萬畝，其中僅三分之一位于工業控制線內，工業控制線外（除濱河生態空間）現狀存量工業用地仍有19760 畝，主要為建成區內現狀工業用地18180 畝以及建成區外工業用地1580 畝。批而未供土地5818 畝，供而未用土地1386 畝，其中濱河生態空間內批而未供和供而未用土地都分別約占60%。納入城鎮開發邊界62.49 平方公里，其中位于濱河生態空間面積4.59 平方公里，位于非濱河生態空間面積57.90平方公里，占余姚市城鎮開發邊界的32.88%。濱河生態空間城鎮開發邊界內存量建設用地2.58平方公里，現狀以農村宅基地為主，新增空間2.01 平方公里，現狀以農林用地為主。國土空間規劃經營性項目70 個7974 畝（中心城區35 個6398 畝），其中濱河生態空間內26 個1675 畝（中心城區12 個1477 畝）。

▲余姚通濟橋

二、大運河核心監控區國土空間管控對余姚城市發展的現實約束

余姚城區、沿線鄉鎮歷史上都是沿河發展，核心監控區基本覆蓋余姚中心城區大部分區域，因大運河管控，未來城鎮集中建設區域難以按規劃實施，工業、商業、住宅、倉儲等經營性用地無法落地，將對余姚城鎮空間和經濟發展產生較大影響。

（一）城市擴張受到制約

核心監控區基本覆蓋余姚市中心城區大部分區域，因大運河管控要求，大運河兩岸部分空間難以按原利用方向實施。比如，在新一輪國土空間規劃中均納入城鎮開發邊界內的蘭江街道豐楊河、梨洲街道竹山和明偉—姜家渡等區塊，后續規劃利用方向為城鎮住宅、商業等，作為余姚市新的拓展區域進行謀劃，但因處于濱河生態空間范圍內，無法再新增為城鎮生活生產空間，對余姚市國土空間拓展和城市建設將產生較大影響。

（二）產業布局受到管控

一方面，涉及大運河的工業控制線按照物理大運河沿線一公里進行機械切割，不但使濱河生態空間內部分工業區塊完整性受到影響，而且將使馬渚工業園、同光工業園等設施完善、規模較大的完整工業園區調出工業控制線，余姚市工業控制線面積將減少6 平方公里，對工業控制線的保護和工業企業的管控十分不利。另一方面，非濱河生態空間新增建設工業項目受到負面清單約束，而且有產業準入要求，建筑規模也受到限制，余姚市已規劃蘭江產業園、丈亭捷能產業園等重點工業區塊約2450 畝將受到相應制約，不利于后續發展。

（三）城市更新改造受到管控

余姚市中心城區大運河核心監控區內現存大量的居住、商業、辦公用地，高層建筑較多，與傳統風貌差距較大，根據大運河管控對沿岸建筑體量、建筑高度、建筑風貌的管控措施，后續改造中商業、住宅的開發將會受到很大限制。另外濱河1 公里建成區內“批而未供”用地3558 畝、“供而未用”用地828 畝，因項目禁入、開發強度和建筑風貌管控，對于這部分土地的消化利用難度增大，對余姚城市更新改造和風貌提升形成了較大的挑戰。

（四）生態空間騰退難以操作

為落實大運河沿岸生態環境保護和歷史文化遺產保護，大運河核心監控區范圍內不符合管控要求的存量建設用地勢必逐步退出，對已有工業項目引導逐步轉移至工業集聚區。大運河核心監控區工業控制線外現狀工業用地近2 萬畝，按容積率1.0 提升至2.0，需安排1 萬畝新增空間，而目前大運河核心監控區外圍工業集聚區新增空間難以滿足，且拆遷騰退過程涉及資金量巨大，無足夠土地收益來平衡資金，可操作性較低。

三、做好大運河核心監控區土地利用的策略建議

加強大運河核心監控區國土空間管控，高效推進大運河文化保護傳承利用工作，意義重大。在此背景下，做好核心監控區土地利用工作，難度極大，需要加強頂層設計，做好通盤謀劃和深度策略。

（一）加強工作統籌協調

建議縣一級設立大運河國家文化公園建設工作領導小組，下設領導小組辦公室統籌協調相關規劃和建設方案的制定和實施，推進實施重大工程，監督檢查落實情況，研究決策大運河核心監控功能區國土空間管控工作中的重大問題，特別是涉及供而未用且不符合中央綱要和浙江省通則要求的用地，以及國土空間轉換、用途轉用和項目超高、超密等事項，做好“一事一議”和方案論證工作。

（二）靈活處置與工業控制線的沖突

針對大運河核心監控區管控造成對工業控制線的機械切割，為盡量避免工業區塊控制線面積的減少，建議允許對工業控制線進行微調。為立足實際保障現狀工業騰挪需求，建議現狀工業用地集聚區域外圍，允許劃定工業用地過渡控制區，在控制區內嚴控新增工業用地，但對無需編制環境影響評估報告的工業用地項目允許就地改造，對其他項目在落實“一事一議”、方案論證等環節后可以改造，優先對違法工業用地、經信評級D 類企業進行騰退，保障過渡控制區內工業改造路徑暢通。

（三）加快完善規劃編制和城市設計

傳導落實大運河核心監控區國土空間管控細則，結合實際開展大運河核心監控區國土空間管控細則余姚市實施方案研究，并就寧波市細則及其他上層規劃對工業用地的管控，編制工業用地二次開發實施方案，確保寧波市細則各項要求能承接住、落實好。圍繞城市景觀視廊、建筑風貌管控，進一步完善余姚市城市設計導則，結合城市更新和城中村改造，深化細化大運河核心管控區相關重點片區實施性城市設計，提升大運河沿線重要空間價值，彰顯歷史文化名城底蘊。

（四）抓好分區分類管控

對核心監控區內離大運河主河道兩岸較近的地塊，體現剛性原則，抓好嚴格管控；對較遠的地方，在嚴格落實產業準入、空間形態和風貌管控等要求下落實精細管控，與核心監控區外城市建設進行充分銜接。建議按照郊野和城鎮差異化管控的思路，劃分為現代城鎮段、歷史城鎮段、郊野村莊段、自然生態段等，并切實抓好分區管控工作。

（五）推動沿線土地綜合整治

結合寧波市全域國土空間綜合整治自然資源部試點工作，圍繞“全域整治+遺產保護”，建立多部門聯動機制，在大運河沿線開展“整、聚、拆、補、留、優”全要素土地整治，擬定分期整治方案，統籌實施工業用地空間置換，逐步做好不符合管控要求和生態環保要求的已有項目和設施的拆遷騰退。同步，推動非濱河生態空間范圍低效用地二次開發試點，間內永久基本農田集中連片整治發展高效農業、生態農業，積極打造河姆渡遺址公園，以達到大運河核心監控區管控要求。同時，研究出臺相應配套政策及激勵措施，提高整治的可持續性及實施主體的積極性，并建立市場化多元化參與機制，制定社會資本參與的規范性指導意見，引進社會資本參與大運河沿線土地綜合整治。

（六）做好批而未供、供而未用土地分類處置

在核實調查基礎上，針對核心監控區范圍內的批而未供、供而未用土地開展分類處置。對于在濱河生態空間內不符合大運河核心監控區管控要求的批而未供、供而未用土地，結合細則規定及周邊公共服務需求，進一步明確或調整規劃用途。濱河1 公里建成區內“批而未供”土地以及“供而未用”的工業用地可引導為技術服務、研發設計、創意、孵化等創新型功能或其他對生態環境保護無不利影響的產業功能。對不符合大運河管控的項目，嚴格杜絕開工建設。

▲浙東運河余姚段