自貿試驗區重大制度創新的黨內容錯機制研究

陳建科 李寧靜

摘? 要? 自貿試驗區建設作為一項國家戰略，其核心是重大制度創新。重大制度創新的本質是試錯，試錯過程中因為推動發展、缺乏經驗、無意為之、不謀私利的失誤，應當被容忍。綜合來看，公法主體的容忍義務應當是自貿區重大制度創新的法理基礎，即容忍義務的設定應當符合比例原則，適用于所有黨內履行公職的人員，綜合考慮主客觀條件認定容忍義務，同時體現程序正義。然而，現有的有關自貿區改革創新的黨內容錯機制還存在主體間協調性不足、內容明確性不高、程序操作性較差、配套系統性較弱以及環境包容性較低等問題。依循公法主體容忍義務的法理邏輯，完善自貿區重大制度創新黨內容錯機制，還需加強容錯機制與糾錯機制之間的協調，加深容忍義務認定的明確性程度，提高容錯機制運行的操作性水平，增強配套措施的系統化密度以及優化鼓勵支持創新的包容性環境，踐行中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。

關鍵詞? 自貿試驗區；重大制度創新；黨內容錯機制；容忍義務

引言

自貿試驗區作為一項國家戰略，其核心是制度創新，特別是重大制度創新，也即行政管理等領域的制度在最終改革前，先在自貿區進行試驗，待條件成熟以后再在全國進行推廣。[1]這一過程，又被稱為改革試驗，或者“先行先試”。因為是深水區，沒有法律依據、法律規定模糊甚至是法律有強制性規定或者禁止性規定，制度創新的每一個環節都有可能面臨合法性的質疑與詰難。盡管有相關法律授權，有中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾，但是難以滿足自貿試驗區重大制度集成創新的需要。廣大領導干部面臨被問責的風險，改革的積極性嚴重受挫。因此，就需要容錯機制。既有的容錯機制并未充分考慮中國決策體制的最大特點，改革出現失誤仍然會面臨黨紀政紀的問責處理。因此，自貿試驗區重大制度創新的容錯也就需要從黨內規范角度給予保障。[2]

一、學術史及文本梳理

自上海自貿區設立以來，國內有關自貿區制度創新的研究文獻如雨后春筍般涌現，隨著政策紅利吃盡，有關研究也進入了瓶頸期，現在我國正積極考慮加入CPTPP，似乎又給相關研究打開了新的空間。

（一）學術史梳理

1.有關自貿區制度創新研究的學術史梳理。在我國，相關研究在改革開放后異軍突起，自2013年于上海設立自貿試驗區后蓬勃發展。改革開放后至2013年上海自貿試驗區設立，研究主要集中在出口加工區、保稅區等開放區域的制度創新，建構邏輯主要有國家試錯和地方競爭兩種理論傾向。[3]2013年上海建設自貿試驗區以來，學界重新關注自貿園區制度創新及其規制問題，采用國際比較等方法研究自貿園區制度創新的運行、運作機制和法律規范，力圖為推動自貿區域談判和自貿區談判受阻情況下的國家對外開放提供兼具理論性和實操性的參考資料。[4]在國外，以“二戰”為分水嶺，研究經歷了革新傳統范式以應對復雜性治理的波浪式發展歷程。“二戰”前，世界上自貿園區僅數十個，相關研究運用開放性試驗主義決策范式，推動解決自貿園區制度創新在問題識別和路徑探尋中的不確定性問題。[5]“二戰”后，自貿園區得到了極大發展，相關研究積極向行為科學靠攏，掀起了決策科學化的熱潮，制度創新的合法性、可行性、普遍性和公平性越來越得到認可。[6]在復雜多變的21世紀，面對環境的復雜性和不確定性，中國的制度創新模式引起了西方學者極大的興趣。[7]

2.有關容錯機制研究的學術史梳理。通過對1983年以來有關“容錯機制”文獻進行分析可見，2001年之前的研究文獻增長一直處于較為平滑的狀態；2001年到2015年，相關研究呈現出穩定的增長態勢，但是增幅不大；2016年至今，有關容錯機制的研究文獻直線上升而且還在增長。有關研究主題主要聚焦在“全面從嚴治黨”“擔當作為”“全面深化改革”“黨員干部”“改革創新”“用人導向”等方面。涉及的學科有法學、科學社會主義、政治學、公共管理學、黨史黨建等。研究內容主要聚焦在概念界定、價值意蘊、基本特點、運行機制、現實挑戰、實現路徑等。舉例來講，在法理意蘊方面，有學者認為容錯糾錯機制的正當性可以從理性認知的局限性、寬容理念的適用性以及權力理性的指向性予以證成。[8]不少學者認為容錯機制并沒有達到預期效果，多年來地方較少出現容錯申請，也鮮有成功適用案例，干部改革創新熱情高漲局面也沒有出現，這是因為制度關系不協調、核心內容不精準、程序可操作性差、環境缺乏包容性、視角缺乏多元性。[9]因此，很多學者建議，要明確容錯范圍、規范過錯認定、容錯糾錯并行、全過程公開、跟進澄清機制，[10]以完善容錯機制。

（二）黨內規范文本的梳理

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了寬容改革失誤的理念。習近平總書記在2015年10月召開深改領導小組會議上指出，集成改革要“允許試錯、寬容失敗”。2016年1月，習近平總書記在中共中央黨校省部級研討班上的講話中提出“三個區分開來”，讓干部想干事、能干事、干成事。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持嚴管和厚愛相結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年5月，新華社發布了中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，該意見強調要全面落實習近平總書記關于“三個區分開來”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤錯誤，旗幟鮮明為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。2022年8月，中共中央政治局常委會會議修訂，2022年9月，中共中央辦公廳發布的《推進領導干部能上能下規定》，要求堅持嚴管與厚愛相結合、激勵與約束并重，深入細致做好思想工作，保護好干部干事創業積極性。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出，堅持嚴管與厚愛相結合，加強對干部全方位管理和經常性監督，落實“三個區分開來”，激勵干部敢于擔當、積極作為。在黨中央的重視和推動之下，浙江、廣東、陜西、江蘇、江西、湖南等省份制定了黨內法規，對容錯的內容和程序進行了細化（參見表）與落地實施；市縣（區）出臺的規范性文件就更多了。

二、自貿試驗區重大制度創新的黨內容錯機制之法理基礎

公法主體的容忍義務是自貿區重大制度創新的黨內容錯機制的法理基礎。從構成要件上來看，容忍義務的設定應當符合比例原則，主要針對改革發展穩定一線的所有公職人員，綜合考慮主客觀條件認定容忍義務，同時體現程序正義。

（一）公法主體容忍義務的證成

容忍義務有公法和私法兩個維度。容忍義務一般在私法上的公民之間特別是民法中的相鄰關系中適用得比較多一些。公法上雖然有容錯機制的制度設計和制度實踐，但是一直以來尚未有學者將之上升為法理的高度證成其存在的合理性與正當性。[11]近些年，隨著中央對容錯機制的重視程度越來越高，有一些學者開始嘗試在公法上，主要是憲法、行政法和刑法，對公法主體之間的容忍義務成立的合理性和正當性進行法理分析。

中西方哲學自古以來的中庸之道、理性認知的局限性和權力理性的實踐性為公法主體容忍義務的必要性提供了證明。容忍義務概念的提出和法理的提升也具有重要的理論價值。亞里士多德在其代表作《政治學》中強調，這個社會需要中庸之道，和持有中庸之道的人，不然這個社會本來應該有的團結和友誼就沒有了，人們即便是行走也不愿走在一條道上。[12]中國的儒家思想也強調中庸之道。儒家思想形成于先秦時期，自漢武帝罷黜百家、獨尊儒術以來，儒家思想統治中國2000多年，寬容、仁政一直是其核心主張之一。先秦儒家崇尚德治，反對“不教而誅”。后來董仲舒結合天人感應理念進一步完善德主刑輔思想，也是強調寬容。漢代賈誼的名篇《過秦論》中也認為，秦雖然武力統一六國，但是因為沒有實行仁政，最終導致滅亡。中外政治哲學上的中庸之道一直影響至今，影響幾乎所有的主體及其行為。

現代社會充斥著理性主義的盲目崇拜，而理性主義是有局限的，這種局限也體現在集體決策中。[13]從歷史上看，理性主義這一概念是在西方科學的包裝下舶入中國，在中國獲得了極大的推崇，似乎理性認知能夠解決所有的問題，也就產生了唯科學主義和唯理性主義思潮。哈耶克《自由秩序原理》一書對這種思潮進行了深刻批判。事實上，理性概念的存在不能夠預見未來，也不能夠通過形而上學的思辨預見自己的未來，它只是一個不斷發現錯誤的過程。換言之，理性認知不是萬能的，也有局限性，其發展是一個不斷去謬的過程。集體行動也是如此。

權力理性涉及權力的來源和運行兩個層面。從權力的來源角度來講，權力自人民授予相關公權力主體之后，公權力主體之間又可以進行縱橫向的授權。權力的來源為權力的行使提供了依據。因為授權，被授權主體獲得了自由裁量空間，也就包括了試錯犯錯的空間。如果壓抑公權力主體的自覺和熱情，其為公眾服務的積極性和能力也同樣會受到影響。容錯糾錯機制的正當性依據可以從權力理性的角度來證成。當然，如何界定容錯機制的范圍、邊界成為現代公法理論需要面對和解決的重大現實課題。

學術界對容忍義務并未進行充分研究。容忍義務作為一個法理學概念的提出以及必要性的證明恰恰印證了其所具有的學術價值。容忍義務的提出豐富了義務觀的研究范圍，為從義務性角度研究國家權力運行的規律提供了合法性標準。容忍義務的理論體系的提出建構了動態的理性的權利義務觀，容忍義務在具體法律關系中不是對價的，但是在動態的整體的法律關系意義上又是對價的，這就為理解公權力主體之間的權利義務關系提供了全新的視角。[14]

（二）公法主體容忍義務的構成要件

1.容忍義務設定應符合比例原則。從設定容忍義務的目的正當性來講，不能以此謀取部門或者地方利益，或者拖延改革。設定容忍義務必須具有妥當性，可以通過設定容忍義務保證制度創新的科學性、可行性、客觀性。設定義務必須具有必要性，不設定容忍義務不能保證制度創新等活動的可行性。容忍義務的范圍、廣度、時間長度足以保證行為目的，但是不能超過必要限度。設定容忍義務必須具有經濟性，所投入的人力、物力、財力等成本不能超過制度創新等活動帶來的收益。

2.容忍義務適用于所有特別是改革發展穩定一線的公職人員。容忍義務適用的對象是所有的公職人員，判斷標準是是否履行公務，而非編制身份等。既適用于全體黨政機關、企事業單位的領導干部，也適用于其他履行公務的公職人員。重點關注處在改革發展穩定一線的解放思想、敢闖敢試、開拓創新、敢擔當、善作為、想干事的領導干部和其他公職人員。[15]

3.容忍義務設定應當綜合考慮主客觀條件和三種形態。設定容忍義務主要針對領導干部在工作中特別是改革創新中的失誤錯誤，主要包括三種形態。首先是在改革試驗、先行先試中因為沒有經驗導致的失誤錯誤；其次是在工作特別是改革創新中無明確限制而進行探索性試驗導致的失誤錯誤；最后是推動發展過程中無意導致的失誤錯誤。有權機關在認定的時候，需要綜合考量主觀態度（故意或者過失）、客觀條件、性質程度、程序方法、后果影響、挽回損失等來進行判斷，避免設定邊界的寬嚴失調。[16]

4.容忍義務認定應當以客觀公正的程序為保障。調查核實是認定的前提，通過全面客觀收集信息資料，廣泛聽取意見，使得結論經得起檢驗。調查核實以后，應當按照事實和法規為依據，及時科學作出認定結論，既體現對公職人員的嚴格要求，也要根據容錯范圍和條件進行正當容錯，真心關心愛護公職人員，確實符合認定條件的，給予免責或者從輕減輕處理。

三、自貿試驗區重大制度創新的黨內容錯機制之內在張力

黨內容錯機制是否真正發揮了鼓勵支持自貿區重大制度創新的預期效果呢？這取決于由誰來判斷，判斷的依據是什么。基于評價主體價值偏好的多樣性，想要判斷這項機制的實施效果，是不容易的。即便如此，本文努力嘗試進行一個綜合性的評價，結合上文提出法理邏輯——“容忍義務”的構成要件，從主體的協調性、內容的明確性、程序的可行性、配套的系統性與環境的包容性等五個方面展開分析。總體上講，自貿區重大制度創新的容錯機制在這幾個方面或多或少存在不同程度的問題。

（一）容錯與問責制度之間的協調性不足

容錯與問責都是提高自貿區重大制度創新的有效機制，容錯機制是問責機制的有效補充，兩者相生相成，才能更好發揮容錯機制的作用。[17]問責在于有責必問，從防止自貿區重大制度創新出錯的角度提高權力運行效能；容錯堅持嚴管與厚愛相結合、激勵與約束相結合，從鼓勵自貿區在投資自由、貿易自由、金融自由、貨物人員自由、數據跨境流動等重大制度創新方面提高公權力運行效能。因為容錯機制還在發展過程中，容錯主體和問責機制之間的協調性不足。問責由紀檢部門負責，容錯由組織部門牽頭，但是由于兩套系統之間缺乏定期的會商與協調，組織部門推送的容錯意見未必符合紀檢部門的要求和標準，導致該被容錯的自貿區重大制度創新失誤被問責，不該容錯的制度創新失誤被放任，最終容錯和問責的規范秩序都被打破。

（二）容錯機制的條件明確性不強

容錯的本質是對公職人員自貿區重大制度創新中的失誤進行免責、從輕或者減輕問責。而容錯的前提和條件是對自貿區重大制度創新的失誤進行明確性規定。[18]從現有的文本來看，有些地方性黨內法規、規范性文件將出于公共利益、善意履職等方面的行為作為前提和條件。也有不少地方沒有對容錯的條件和前提進行明確性界定和限制，僅僅模糊性規定“探索過程中的失誤”“改革發展穩定中的失誤”“改革創新中的失誤”“先行先試中的失誤”“推動發展中的失誤”等條件。總而言之，現有的容錯機制對容錯的條件和前提尚未進行明確的界定，容錯機制精準化程度大打折扣，容錯條件和容錯范圍都可能失之于寬。

（三）容錯程序的可操作性不強

容錯機制要發揮作用，運行機制應當簡單方便易于操作，這就需要對容錯從申請、受理、認定、調查、核實、反饋等環節的時限、步驟、方式、條件等進行明確的規定，防止權力空轉。實踐中，一方面，容錯的規范只是原則性規定有關申請受理、調查核實、處理反饋等方面的程序，對涉及的相關方式、步驟、順序和時限的規定較為模糊，導致容錯機制難以落實。另一方面，容錯機制要有效規范運行，還需要程序公開，防止內部運轉、暗箱操作，成為權力尋租的工具和被圍獵對象。現實是，容錯運行程序并未充分公開，運行條件不明，有時有爭議，甚至根本不存在，容錯案例報道的極度欠缺也印證了容錯運行的隱秘性，這非常不利于對公權力的監督和營造允許試錯、寬容失敗的氛圍。

（四）容錯的配套制度還不夠健全

容錯機制與其他黨內法規、國家法律之間的協調性不足，與全面從嚴制度體系中其他配套保障制度之間也存在難以協調的問題。一方面，容錯與其他黨內法規、國家法律之間的協調困境，在黨內規范之間存在，也存在于黨內容錯規范與行政問責規范之間。另一方面，現有的容錯規范主要是地方性黨內規范，中央沒有統一的容錯規范，重在從包容性角度激勵自貿區改革創新，屬于事前行為；黨內糾錯法規，屬于事后行為性法規；兩者之間在實體和程序上都存在不可避免的內在張力。[19]再者，全面從嚴治黨與全面依法治國是一個“生態系統”，除了容錯機制之外，對輿論引導制度、權力清單制度、鼓勵激勵制度、澄清保護制度等配套措施的建設力度還不夠。

（五）容錯的社會環境包容性較低

容錯需要公民和社會的參與，公民和社會有參與容錯的權利。主要是因為自貿區重大制度創新，會帶來重大風險，而這些風險最終落在公民和社會身上；在奉行以人民為中心理念的現代社會，公民理應擁有參與和決定是否容錯的權利。然而自貿區重大制度創新黨內容錯機制的社會環境包容性是不足的，主要體現為非理性圍觀和社會的難以糾正的偏見。社會包容性差，會導致領導干部通過內部方式向上尋求容錯免責，而非接受公眾監督，而這又會帶來新的問題。社會包容性差，會使得容錯機制啟動的概率降低，問責的概率提高。最后社會環境包容性差，會提高作為的風險，降低作為的收益，進而影響容錯機制的實施效果。

四、完善自貿區重大制度創新的黨內容錯機制

針對自貿試驗區重大制度創新存在的現實挑戰，應從公法主體的容忍義務及其構成要件的角度，采取有針對性的措施進行有效應對。

（一）加強容錯機制與糾錯機制的協調

容錯與糾錯機制之間是相輔相成的關系，構成了一個動態互動的整體。容錯不是簡單的寬容錯誤，容錯之中也有糾錯。在黨內容錯主體發現自貿試驗區重大制度創新的失誤之后，首先要約束失誤，避免產生進一步的損害后果或者制度風險。然后采取各種措施糾正已經產生的失誤。同時糾錯之中也有容錯，啟動糾錯程序之前或者過程之中，對于是否存在容錯的條件，也需要進行綜合分析，最后免于問責、減輕或者從輕問責。加強協調，還需要注重協調方式的多樣性，既要加強黨內容錯機制之間的協調，也要加強黨內容錯機制與黨內糾錯機制之間、黨內容錯與行政問責機制之間的協調。

（二）提升容忍義務認定的明確性水平

容忍義務的認定應當有一個相對明確的全國性的統一標準。從上文有關容忍義務的構成要件的理論分析來看，認定容忍義務應當符合目的的正當性原則，不能謀取地方和部門私利；從手段和目的的匹配度角度來講，還應當符合妥當性原則，認定容忍義務足以達到支撐試錯和不影響糾錯的目的；符合必要性原則，即除了容錯，已經找不到其他手段；最后是經濟性原則，容錯的成本應當等于或者小于容錯的收益。認定容錯義務，還需要考慮公職人員主觀認知能力的有限性和客觀條件的復雜性，符合程序正義。建議由黨中央組織制定《中國共產黨容錯條例》，以“列舉+兜底”的模式，對容忍義務認定的條件進行明確規定。

（三）提高黨內容錯程序的精細化程度

首先，優化黨內容錯程序，應該推動組織部門和紀檢部門主動介入。因為對于有容錯需求的公職人員，可能由于各種主客觀原因，不能主動提出容錯，這就需要相關部門與之主動接觸，了解情況，啟動程序。其次，優化容錯程序環節。進一步明確溝通、啟動程序、聯合調查、多部門會商或者上級黨委審核、決定與反饋等容錯各環節的方式、時限、步驟、順序等。最后，保證相對人或者社會的知情權，容錯的全過程和實體條件，根據情況向相對人和社會公開。

（四）加大容錯配套措施的系統性密度

從系統法學的角度來講，除了容錯機制，還需要建立健全風險評估、監督評價和澄清保護機制，以加大配套措施的系統性密度和強度。首先，自貿區重大制度創新，如數據跨境自由流動等，是風險極高的工作，需要建立風險評估機制，作為制度創新的前置條件，采取措施先期防范，根據風險等級進行容錯。其次，將黨內監督與輿論監督結合起來，發揮群眾監督的積極作用，同時也要防止被“民意綁架”，對網上民意進行動態監測，及時引導，增強黨內監督的科學性和客觀性。最后，不僅要容錯，還要及時為被容錯的黨員干部進行澄清，對其進行程序性保護，消除社會的誤解。

（五）優化鼓勵支持創新的包容性環境

優化鼓勵支持創新的包容性環境，主要是要尊重自貿區重大制度創新的邏輯和開展清單式綜合性授權。自貿區管理機構是最了解企業需求的。通過各種方式獲取企業需求之后，以制度創新為目的，自貿區管理機構在法律沒有規定的模糊地帶、法律有強制性規定和禁止性的規定的紅色地帶及法律規定模糊的灰色地帶進行探索，引起上級直至中央注意。上級經過評估以后，決定后者是否修改相關法律法規，對合理且可復制可推廣的，推動修改或者制定相關法律法規；對合理且不可復制的，限定范圍；對不合理的終止試驗。這是完整的制度創新實踐邏輯，應當予以充分尊重，并授予自貿區改革試驗一定程度的合法性。這種合法性的授予可以通過正面清單方式，滾動式上報法治需求，推動專門機關授權，同時也可按照負面清單的兜底方式，動態限制自貿試驗區重大制度創新不可突破的范圍。

結論與展望

自貿試驗區建設的核心是制度創新，特別是重大制度創新。為了促進自貿區重大制度創新，中央作出“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。踐行這一政治承諾，需要從黨內容錯機制的角度，對自貿區建設中的相關黨內公職人員在推動發展、缺乏經驗、無意為之導致的失誤，進行容忍。從現有的文獻梳理來看，似乎公法上的容忍義務可以作為本文的法理基礎。但細究一下，發現現有的研究忽略了公法主體的容忍義務這一核心議題。因此本文提出應以公法主體的容忍義務作為理論工具，對容忍義務的構成要件，從比例原則、全員適用、條件明確、程序正義等方面展開。沿著這一邏輯，對既有的黨內容錯規范進行了梳理，認為現有的黨內容錯機制還存在主體間協調不足、條件明確性不高、程序操作性不強、配套系統性較差以及環境包容性較低等問題。解決這些問題，可以嘗試從公法主體的容忍義務角度，加強容錯糾錯主體間協調、提高容錯條件明確性、增強程序操作性、加強配套措施密度以及營造良好的鼓勵創新允許試錯的社會環境，以踐行中央作出的政治承諾。

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本文系江蘇省社會科學基金“江蘇自貿試驗區與其他開放平臺聯動發展機制研究”（編號20GLC004）的階段性成果。

（陳建科系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授，中國（江蘇）自貿試驗區研究院特聘研究員；李寧靜 中共江蘇省委黨校地方治理研究中心）

【責任編輯：易玉潔】