法治推進國家治理能力現代化的內在邏輯與現實路徑

孫盼 馮昊

摘? 要? 全面依法治國是推進國家治理能力現代化的關鍵著力點。以法治方式推進國家治理能力現代化有著嚴密的邏輯和現實支撐，它為治理能力現代化的推進提供良好的社會環境，在實質上促進了治理效能的提升，并最終導向善治，實現治理現代化的目標。但法治與治理能力現代化絕非天然的正相關關系，如果不能有效地解決適恰性、成本性、合理性等問題，效果可能適得其反。以法治推進國家治理能力現代化，要完善法治體系、提升法治能力、妥善解決核心關系。

關鍵詞? 法治；國家治理能力；現代化

法治是人類社會探尋出來的最優治理方式，也是現代社會治理的基石與標志?！胺ㄖ维F代化”與“現代化的法治化”同等重要，兩者協同并進才能推進社會主義建設事業有序向前發展。[1]黨的十八屆四中全會提出，法治是實現國家治理能力現代化的“必然要求”和“重要依托”，這將法治與國家治理能力現代化銜接貫通起來，為國家治理能力現代化的法治化建設提供了根本遵循，指明了發展方向。以法治推進國家治理能力現代化有其自身邏輯，同時也要注意法治的適恰性、成本性和合理性問題，以法治建設提升國家治理能力現代化，離不開完善的法治體系、運用法律的能力以及妥善處理好有關法治的核心關系。

一、法治推進國家治理能力現代化的內在邏輯

現代國家治理能力包含穩定性、有效性、公平性等樣態，通過法律確定的國家制度體系的穩定性，法律保障的國家制度執行的有效性，法律規范下社會成員充分參與基礎上資源配置結果的正義性，正是法治推進國家治理能力現代化的作用機制。[2]

（一）法治能保障社會穩定和國家繁榮

法律的制定本身意味著社會公眾在特定問題上達成了共識，是社會“最大公約數”的體現，因此法治就成為社會安定有序的壓艙石。法律以明確的法律條文預先規范了社會成員的行為，最大限度地穩定社會預期是法治的特征，在法治框架內容納和滿足人民群眾的需求、處理人民內部矛盾，同時懲治各類違法犯罪行為，以法律這一非人格化權威為依據，而非將個人意愿作為判斷是非曲直的標準，符合人們的理性要求，可以最大限度地贏得人民群眾的支持和擁護。

（二）法治能提升國家治理效能

英國學者邁克爾·曼將權力分為專制權力和基礎性權力，基礎性權力是國家統治社會的合法性、廣泛性、滲透性、支撐性的能力，基礎權力是一個“雙向車道”，是通過社會獲得的權力。[3]國家治理能力現代化水平的高低與國家基礎性權力的大小具有正相關關系。法治建設是提升國家基礎性權力的關鍵環節，是實現治理能力現代化的先決條件。法治與責任相連，迫使政府必須依據公開和透明的原則來行使權力，明確權力行使的邊界，必須在法律的框架內回應社會成員的多元化訴求，調節社會利益關系，從而形成真正的責任政府，使國家政策獲得絕大多數社會成員的全力配合。如此，國家治理效能得以充分體現，治理能力現代化方可順利推進。

（三）法治能促進公平正義善治

國家治理能力現代化所追求的目標就是善治，所謂善治，其核心要義就是公平正義。憲法是善治的前提，在實現正義的道路上，法治是最重要的保障。傳統中國社會以禮來達義，但是以禮來面對當今社會復雜的社會利益關系和利益沖突，顯然力不從心，因此，以國家強制力為后盾的法律才是正義最堅實的保障。馬克思認為，法律是工人階級抗爭的武器，他支持工人階級通過斗爭迫使當政者以立法的形式確立八小時工作制，工人為了抵御折磨他們的“毒蛇”，必須把他們的頭聚在一起，作為一個階級來強行爭得一項國家法律，一個強有力的社會屏障，使自己不致再通過自愿與資本締結的契約而把自己和后代賣出去送死和受奴役。[4]

二、法治推進國家治理能力現代化的關鍵問題

法治對于治理能力現代化并非百試百靈的靈丹妙藥。在推進治理能力法治化過程中，必須注意法治在具體社會環境中的屬性、適應性，在實施過程中的成本考量以及合法與合理相統一的問題。

（一）法治的適恰性問題

法治作為當今國家治理的基本方式，對國家治理能力現代化的推進作用顯而易見，但是法治并不必然帶來國家治理能力的現代化。美國學者福山以法國為例指出，“作為現代政治制度重要組件的法治，很早就在法國獲得發展，遠在負責制政治機構和資本主義之前。所以，它保護的不是現代政治制度和自由市場經濟，而是傳統的社會特權和國家掌控的低效經濟?！盵5]福山認為，法治如果只是保護了既得利益者的權益，受法治保護的既得利益者就會組成“尋租聯合體”，成為繼續改革的阻礙，從而影響現代化進程。因此，以法治推進國家治理能力現代化，要注重適恰性問題，實現工具理性和價值理性的統一，讓法治維護廣大人民群眾的根本利益。

中國特色社會主義法治道路與中國特色社會主義道路并行不悖，是其在法治上的具體體現，屬于“主道路”的分支。中國的法治道路歸根到底是根據中國實際發展的需要，意在以法律治理途徑和模式解決中國在發展建設過程中遇到的社會問題，其中包含三個方面的本質性規定：一是堅持黨的領導，中國社會主義法治建設的一條基本經驗就是把黨的領導貫徹到法治的全鏈條和各方面，憲法確定了黨的領導地位，黨的領導是法治實施的根本保障。二是堅持中國特色社會主義制度，制度是法治體系建立的前提，法治體系是推進法治的前提。中國特色社會主義制度具有保障公平正義和人民各項權利的顯著優勢，推行法治是其內在要求，這就決定了要堅持走具有中國特色的法治道路。三是貫徹中國特色社會主義法治理論，實踐基礎上的法治理論創新是法治建設的先導，中國特色的法治理論是在總結中國社會主義法治建設進程，探索中國社會主義法治運行規律的基礎上形成的，是馬克思主義法治思想中國化的最新成果，它的集中表現就是習近平法治思想。

（二）法治的成本性問題

國家治理能力現代化一定是低成本的現代化。法治就是一種較低成本的治理方式，但是法治本身也是需要成本的，法治成本不僅僅是經濟成本問題，還涉及政府執法成本、社會公眾心理、社會成本等問題，影響的是整個國家治理現代化的治理效能問題。因此，在治理能力現代化中，要統籌考慮法治成本問題，既不能低估法治的成本，在實踐中一旦法治成本超過人們心理預期，就會阻礙法治進程；也不能因為法治的實施具有成本，就因噎廢食。

習近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國。我國有十四億多人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”[6]因此降低法治成本，一是在引導和疏導層面多用力，要注重各個環節的法治成本。要通過立法和法律實施兩個環節來降低法治成本，在立法環節要提高法律的有效性、控制立法的總體開支，在法律實施環節，要通過引導、激勵和救濟機制降低守法成本。一些基層政府在處理糾紛時，沒有切實落實群眾路線，沒有采用國家正在推行的矛盾糾紛多元化解機制，而是放任甚至慫恿當事人到法院進行起訴。這種行為不僅降低政府公信力和辦事效率，耗費當事人的時間精力，也在一定程度上浪費司法資源，提高法律成本。因此，要建立較為完善的預防性法律制度，重視基層基礎法治工作，推動法治利用柔性方式從思想源頭上用力，化解矛盾，降低法治成本。二是控制法治成本還要注重法治的靈活性和適用性問題。法治并非絕對提高治理效能，因為法治講究按程序辦事，客觀上會在一定時期內增加時間成本。中國社會不同區域尤其是城鄉之間經濟發展水平參差不齊，法治與人治的成本與收益在不同地區對于不同人群來說，標準存在差異。因此要注意法治的適應性和靈活性問題，不適合一刀切地在所有糾紛問題上采用法治方式，而是要德治和法治相結合，降低法治成本。

（三）法治的合理性問題

法治的運行與一個社會的公序良俗有緊密聯系。正常來說，法律代表大多數人民的意志，法律的制定和實施本身就意味著在公眾的認同中獲得了“最大公約數”，代表社會認可的公理和常情，合法與合情理是相統一的。但是在具體的司法過程中，卻會因為判決沒有顧及公眾情緒造成消極影響。如2006年的南京“彭宇案”，此事在當時引起軒然大波，以至于成為引起社會“道德滑坡”的“反面典型”。雖然在事后，當事人彭宇承認是其本人無意間碰倒了老人，當地政法委也對本案失職人員進行了處分，而且此事的發酵也有部分新聞媒體不問事實真相的推波助瀾，但已經在社會上造成了不可挽回的負面效應，此后全國各地屢現“老人摔倒無人敢扶”等現象，均被歸咎為“彭宇案”的影響。而2018年的“8·27昆山持刀砍人案”造成的影響卻與此截然相反。當地警方根據案件事實和社會輿論影響，判定當事人是正當防衛，無罪釋放。此舉宣揚了正義、打擊了邪惡，贏得人民群眾稱贊，為弘揚正當防衛、見義勇為的社會正氣樹立了典范。

復雜法律問題背后往往牽扯著更為復雜的文化和社會問題，在中國進行法治實踐，離不開對中國的具體社會狀況進行考察。必須考慮立法行為、執法活動、司法裁判對社會主流道德取向、社會風氣的引導作用，要準確把握一定時期社會公眾的心理狀態和情緒反應，將理性與溫情相結合，讓法治活動更為人性化、有溫度，實現法理情的統一。當然這并不意味著要以情理來代替法律進行事實判斷，我們追求的是“法理情”而非“情理法”社會，法治依然是推進國家治理能力現代化的決定性方式，增強民眾法律意識和法治思維，提高民眾的法律素養，筑牢推進依法治國的群眾基礎，是國家治理現代化的不懈追求。

三、法治推進國家治理能力現代化的現實路徑

法治建設是新時代中國國家治理能力現代化提升的根本保障。其中，構建與現實相適應的完備的法治體系，形成建立在此基礎上的法治能力，處理好相應的法治關系是實現中國國家治理能力現代化的有效途徑。

（一）構建系統完備的法治體系

自改革開放特別是黨的十八大以來，中國特色的法治體系建設取得了歷史性成就。但是面臨百年未有之大變局，面對民族復興、強國建設歷史任務，法治體系建設仍然存在一些短板，仍需在法典編纂、重點領域、涉外領域完善立法，構建完備的、與國家治理能力現代化相適應的法治體系。

一是“大塊頭”的法典編纂。要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域“大塊頭”的法典編纂工作。比如行政法典的編纂工作，行政領域的法律規范是嚴格執法的法制依托，我國出臺的行政法規和地方性法規，為相對集中地從國家層面對行政許可進行統一立法奠定了基礎。如呼聲較高的生態環境法典，編纂生態環境法典可以通過解決生態環境法碎片化問題，來推進環境法律制度系統化建設，更好地促進生態文明建設。

二是重點領域的法律體系建設。如公共衛生、生物安全等領域，在非典疫情爆發之后，我國就著手建立公共衛生領域法律法規，為我國應對公共安全衛生突發事件提供了法律保障。但是，新冠肺炎疫情暴露出相關立法的漏洞，除了已經制定的《中華人民共和國生物安全法》之外，還需要完善動物防疫、突發事件應對等法律的修改工作；民生領域立法，需要完善勞動就業領域的法律規范，遏制就業歧視、促進就業公平，維護勞動者的合法權益；針對人口老齡化日益加重的社會狀況，要修改和完善《中華人民共和國社會保險法》，適時調整退休年齡、保障老年人合法權益等；數字經濟、人工智能、大數據等領域技術更新迭代快，發展日新月異，監管需要及時跟上數字經濟的發展步伐，抓緊補齊短板，制定具有前瞻性的法律規章，使數字經濟在法治的軌道上運行。

三是涉外法治體系建設。法治不僅是對內治理的基本方式，也是一個國家對外的核心競爭力。改革開放以來，我國的涉外法治體系建設取得了較為突出的進步，有效地維護了國家安全，保障了改革開放的推進。當下，國際局勢的不確定性和不穩定性顯著上升，海外公民、企業的合法權益和安全問題面臨巨大壓力。面對這種情況，我國的涉外法律體系還存在亟待彌補的漏洞，如一些領域的法律規范存在空白，或者法律規范位階較低、效率較低和針對性不強等問題。因此要加強涉外領域立法，推動我國法域外適用的法律體系建設。不僅要逐步探索建立涉外工作法務制度，探索在相關國家和地區設置專門法務人員，充分利用國際法及所在國家和地區的法律法規，對在外公民、公司等提供法律指導和服務。加強涉外立法工作，構建系統完備的涉外法治體系是開展涉外法治工作的基礎，未來應重點完成包含諸如對外關系法等法律在內的重要涉外立法工作，提升涉外工作的法治化水平。

（二）提升法治能力

法治能力，是指領導干部以法治的思維方式為基礎，運用法治方式來認識、處理、決策相關事務的能力。國家治理能力是多維度的能力體系，就規范層面而言，法治能力在其中起決定性作用。國家治理能力的現代化有賴于法治能力的充分施展。

一是科學立法的能力。立法是法治的前提，善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志，就是要匯集各個社會階層訴求，最大范圍形成共識，就是要及時回應社會呼聲，適應社會發展狀況，就是要協調各方利益，妥善協調利益關系，及時、穩妥、有效地發揮法治的約束力和社會凝聚力。

二是嚴格執法的能力。全面依法治國，法治政府建設是主體工程。嚴格執法是雙向發力，既要求執法不偏不倚，做到法律面前一律平等，也要求執法要有溫度、有精度、有準度，切忌粗暴執法；既要求執法者對社會成員嚴格執法，也要求執法者自身帶頭懂法守法。

三是公正司法的能力。公正司法是社會道德良俗的最后一道防線，公平正義是司法的生命。健全權力制約監督機制、社會公平正義法治保障制度，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是司法公正的應有之義。同時還要堅持司法獨立，司法獨立絕非西方的“三權鼎立”“司法獨立”，而是要求各級黨組織和領導干部都要旗幟鮮明支持司法機關依法獨立行使職權，絕不容許利用職權干預司法、插手案件。

四是全民守法的能力。法治國家、法治社會、法治政府一體化推進，最終的理想狀態是化法律于無形，使之成為每個社會公民自覺遵守的規范，這就需要“關鍵少數”帶頭尊崇法治、敬畏法律，提高運用法治思維和法治方式的能力，帶動全體黨員干部懂法守法，通過形式多樣、普遍持久的法律宣傳，提升全體社會成員的法治素養和法治意識，形成遇事依法、找法、用法、靠法的法治環境。

（三）正確處理法治的核心關系

一方面，要正確處理黨與法治的關系。以法治方式推進國家治理能力現代化，要處理好各種復雜關系，其中黨的領導和依法治國關系至關重要，如果不能正確認識和處理這一關系，國家治理能力法治化的推進就有可能發生方向性的錯誤。

一是黨領導法治的關系。黨領導立法有歷史邏輯發展必然性的支撐。黨從成立起，就注重帶領人民進行立法，以法治方式推進社會變革，如土地革命時期，制定了具有憲法意義的文獻《中華蘇維埃共和國憲法大綱》；抗日戰爭時期，在陜甘寧邊區制定了《陜甘寧特區政府施政綱領》等。局部執政期間立法和執法司法實踐說明，黨在全面掌握國家政權之前就已經按照制度化方式推進立法活動，確證了黨在法治上的引領地位。新中國成立后，黨廢除了舊法統，制定新中國第一部憲法，逐步建立中國的法律體系。改革開放后，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系逐步建立。從理論上來說，法律作為強制性規范，有其制定主體和執行主體，需要借助國家機器確保法律的遵守和實施，因此法律并不是形式主義法學家所宣稱的那樣神圣和神秘，那種宣稱“法律的世界是一個純潔的、只涉及公正和正義的世界，是一個排除了政黨利益、狹隘政治訴求的理想世界”的理論觀點是站不住腳的。[7]在中國，這個主體就是中國共產黨和廣大人民，因此必須毫不動搖地堅持黨對社會主義法治建設的領導地位。

二是遵守關系。黨對法的領導不代表黨可以超越法律范圍。黨對法的領導是就整個黨組織作為執政黨、作為國家領導力量來進行規定的，而不是某個黨員對法的領導；同時黨對法是政治領導、思想領導和組織領導而不是具體干涉，不是黨員干部利用手中權力來干預執法司法。一旦法律得到確立，所有黨員都必須尊重法律的權威性?，F行憲法明確規定一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律，《中國共產黨章程》中也規定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動。這就要求無論是黨的各級組織、黨的領導干部還是普通黨員，都要在法治框架內行使權力。要將法律紅線不能碰、法律底線不能越的底線意識樹牢，一旦出現以權壓法、徇私枉法的行為，必須得到嚴懲，從實踐過程和實踐成效上徹底消解“黨大還是法大”的偽命題。

三是統一關系。在中國特色社會主義的框架內，黨的領導和依法治國是統一的，兩者統一的基礎就是人民當家作主。通過人民當家作主實現黨的領導與依法治國的統一，是新時代國家治理能力現代化的“黃金法則”。三者之所以能夠得到統一，根本就在于黨沒有自身特殊利益，也不代表任何特權階層、權貴團體、利益集團的利益，而是代表中國人民的根本利益。黨將自己的意志通過人民代表大會這一制度化民主化方式上升為國家法律，實際上就是將凝練起來的人民意志和利益上升為國家法律。將三者統一于國家治理現代化過程之中，才能正確認識和處理黨的領導和依法治國的關系，才能促進國家治理能力現代化的推進。

另一方面，處理好德治與法治關系。德治與法治相結合才能形成治理合力，提高國家治理和社會治理能力的現代化水平。

一要弘揚法治精神，法治精神就是一種法治信仰，就是以法律作為解決問題的最終方式，而非簡單地將法律作為一種手段，合則用不合則棄。法治發揮作用是有邊界的，客觀狀況決定了法治不應該也不可能對所有的社會關系進行調整、對所有社會成員的所有社會行為進行約束，道德在規范社會成員的社會行為方面具有獨特的社會價值和治理功效。

二要發揮道德的教化作用，提高全社會的文明程度，深入開展社會公德、職業道德、家庭美德等教育活動，以道德滋養法治精神。德治與法治相結合既有其必要性，也有其可能性，要通過剛性的法治為社會成員劃定行為的底線和邊界，也要通過柔性的美德，提升人們的思想境界。新時代，必須要重新審視法律與道德之間的關系，既要明確法律對道德的促進作用，同時也要認識到道德對法律的支撐作用。[8]堅持強化道德對法治文化的支撐作用，并把道德要求貫徹到法治建設中，把一些基本道德規范轉化為法律規范，使法律法規更多體現道德理念和人文關懷，通過法律的強制力來強化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質提升。[9]同時，要在道德教化過程中，以習近平法治思想為指導，堅定全面依法治國的文化自信。[10]

三要建立起法律與道德的溝通銜接，通過“禁倡結合”，發揮其互為補充的作用。要將道德要求貫徹到法治建設過程中，為法律法規的制定樹立鮮明的道德導向，強化道德對法治的支撐作用。也要用法治手段來解決道德領域的突出問題，這些突出問題如果單純依賴道德教化或者社會輿論譴責，是無法有效解決的，根本上還是要通過法律手段進行懲戒，通過健全相關法律規范，才能更為有效地解決道德領域的頑瘴痼疾。還要開展法治教育和德治教育，使兩種教育結合起來，增強法治推行的道德基礎，充分發揮道德滋潤人心的作用。

參考文獻：

[1]莫紀宏.國家治理體系與治理能力現代化與法治化[J].法學雜志，2014（4）：21-28.

[2]劉學軍.依法治國與國家治理能力現代化[J].中共福建省委黨校學報，2015（1）：20-27.

[3][英]邁克爾·曼.社會權力的起源（第二卷）[M].上海：上海人民出版社，2018：69.

[4]馬克思.資本論（第1卷）[M].北京：人民出版社，2004：349.

[5][美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命[M].桂林：廣西師范大學出版社，2014：314.

[6]習近平.習近平著作選讀（第2卷）[M].北京：人民出版社，2023：384.

[7]王偉光，鄧純東，等.國家治理體系和治理能力現代化論[M].桂林：廣西師范大學出版社，2021：331.

[8]陳勇，武曼曼.全面依法治國背景下法律與道德的關系新探[J].思想教育研究，2016（5）：31-35.

[9]李林.堅持處理好全面依法治國的辯證關系[N].法制日報，2019-05-23.

[10]黃雄義.堅定全面依法治國的文化自信——以習近平法治思想的法文化淵源為視角[J].湖北社會科學，2023（2）：5-14.

本文系2023年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目、國家社科基金重大項目“社會主義初級階段有關重大問題研究”（編號2023MZD023）和北京市宣傳文化高層次人才培養資助項目“新媒體新技術新應用背景下黨的創新理論在首都的宣傳研究”的階段性成果。

（孫盼 國家電力投資集團有限公司黨校，博士；馮昊 北京理工大學馬克思主義學院，博士）

【責任編輯：易玉潔】