2010年中美新能源“301調查”的攻與防

王碩 東剛 曹佳麗

從鉆木取火到開采煤炭開啟工業革命，再到使用石油、天然氣和利用風、光、水、火、核發電，能源越來越成為人類文明發展不可或缺的推動力量。在人類的永續生存面前，新能源的開發利用十分關鍵，新能源領域的競爭也成為世界各國戰略競爭與合作的熱點。為了獲得競爭領先優勢，美國、歐洲、日本和中國都為此投入大量資源，彼此之間有合作也有爭斗。隨著中國新能源產業的異軍突起，美國的態度轉為正視和打壓，其中最典型的一次就是2010年利用美國貿易法“301”條款，對中國新能源發展進行阻撓，而中國柔韌以對?，F在回看當時情形，曲折跌宕之余也能夠給我們以若干啟迪。

夾帶政治私貨，意圖遏制中國新能源產業崛起

2009年是特殊的一年，美國在經歷一年半金融危機的沖擊后，雖然經濟開始緩慢復蘇，但失業率依然居高不下，當年10月失業率高達10.2%，成為過去25年以來的最高紀錄。這個情況到了2010年也沒根本緩解，失業與經濟蕭條、企業破產緊密相連，社會矛盾積聚導致民怨沸騰。美國政府和一些群體就想找一個宣泄口，貿易保護主義也抬頭尋找目標。2010年GDP剛剛超過日本成為世界第二大經濟體的中國被盯上了。2009年，中國首次提出七大戰略新興產業，要把它們作為未來產業發展和科技革命的突破口，2010年則明確決定重點培育和發展這七大產業，摩拳擦掌準備大干一番。新能源是中國七大戰略新興產業之一，實際上也是美國未來產業培育重點，而且美國新能源發展比中國起步早、技術先進程度和市場化成熟度也要高得多，但為了打壓可能后來居上的對手，中國的新能源也就成為了美國防范、狙擊的對象。

2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯合會遞上了一根“棒子”——長達5800多頁、列舉大量文件數據的訴狀，送到了美國貿易代表辦公室，訴狀聲稱依據《1974年美國貿易法》第301條款，指控中國政府和中國企業。內容非常詳細，主要集中在三個方面：一是認為中國對新能源補貼過多，違反世貿組織《補貼與反補貼措施協議》，中國新能源企業產量提高、價格壓低，一波波產品輸出，把不少同行業的外國競爭者都給擠破產了，美國有的企業甚至倒閉了，造成大量工人失業。二是認為中國違反了加入世貿組織時的承諾，給予了中國新能源企業以禁止性補貼。三是認為中國利用出口配額、關稅和許可證等政策工具，對稀土等關鍵原料進行出口限制，提高了外國競爭者新能源產品的生產成本，增加了中國新能源產業的優勢。

10月15日，美國貿易代表辦公室就接過并舉起了這個“棒子”，決定對中國新能源企業啟動“301調查”。有分析認為，這次“301調查”的背后還夾雜有拉票性質的政治私貨。美國貿易代表辦公室啟動“301調查”的時間，距離11月2日美國國會中期選舉僅有不到20天的時間，這個當口啟動“301調查”，能夠顯示美國政府對華強硬、維護美國人利益的態度，可以直接增強奧巴馬政府保護美國工人與產業利益的美好形象，并爭取美國鋼鐵聯合會等組織的支持。

“301調查”是什么，有何殺傷力

“301調查”洶涌而來之際，人們不免好奇，這個“301調查”及其背后的“301條款”到底是什么呢？我們常說的“301條款”是美國《1974年貿易法》第301條的簡稱，它最早還可以向前追溯到《1962年貿易擴展法》的相關規定。1962年美國在雞肉貿易上感覺受到歐洲的“欺負”，與歐洲爆發過“雞肉大戰”，覺得關稅與貿易總協定（WTO的前身）對美國不公，于是美國國會通過《1962年貿易擴張法》授權總統對歐洲進口商品征收報復性關稅。這次小試牛刀嘗到甜頭之后，美國就進一步打造了《1974年貿易法》的第301條這款貿易保護武器，授權美國貿易代表可對他國發起調查，如果確定存在“不公正貿易”，可建議美國總統實施單邊貿易制裁，并列明了具體可以制裁的內容。

“301條款”出爐后，美國邊用邊不停修補，以求更符合自身利益。在20世紀80年代中后期，美國貿易赤字急劇飆升，貿易保護主義在各國有所抬頭之時，美國再次對301條款進行升級，在1984年、1988年分別對相關內容做了修訂。其中《1988年綜合貿易與競爭法》第1301至1310節中的內容，成為“超級301條款”貿易自由化和配套措施的核心。此外，為了便利啟動“301調查”，不僅特別授予美國貿易代表辦公室以調查權，“超級301條款”還將原先的貿易報復權，由總統轉到貿易談判代表辦公室。1974年的“301條款”常被稱為狹義的“301條款”，1988年的“301條款”則被稱為廣義的“301條款”，兩者完整體現了美國的價值觀念和法律體系，哪個好用就用哪個，目的就是維護美國利益。誰威脅到美國經濟和貿易的優勢地位，就把“大棒”對準誰。

這次對待中國不是首次，之前就曾對中國進行過多次“301調查”。從1990年起，美國貿易代表辦公室將中國列入“優先觀察國名單”，曾在1991年4月、1994年6月、1996年4月三次使用“特別301條款”瞄準中國知識產權，最后達成3個知識產權協議。1991年10月還針對中國對美國商品進入中國市場設置不公平壁壘問題，發起了市場準入的“301調查”，談判了12個月后于1992年達成協議。

相對于中國能夠守住底線，以及歐洲可以拖拖談談而言，經濟上強大但政治軍事無法根本獨立的日本，卻曾經在美國的“301調查”下傷筋動骨，損失慘重。

在20世紀80年代中期，日本經濟興盛，半導體產業蓬勃發展，號稱世界第一，感到生存危機的美國企業轉頭向美國貿易代表辦公室找來“301條款”，投訴日本傾銷產品。在美國“301條款”糾纏和重壓之下，1986年日本接受簽署《日美半導體協定》，被迫限制對美半導體出口，同時開放外國半導體進入日本市場，這也成為日本半導體產業走向沒落的一個重要原因。1987年“東芝—哥尼斯堡事件”東窗事發，日本企業的一次“貪婪”給了美國對日再次重擊的機會。美國政府得到密報，1983年日本東芝公司秘密繞過美國監控，以35億日元巨款賣給當時的蘇聯4臺高精度9軸數控機床，直接促成了蘇聯潛艇制造水平的提高。此事令美國大為光火，美國國會通過包含“超級301條款”的《綜合貿易法案》，對日本衛星、超級計算機和木材制品施以“超級301條款”，日本因此不得不放棄自主開發衛星的計劃，并失去很多經濟發展良機。截至1989年，美國對日本發起過24例“301調查”，結果都以日本屈服告終。

毫無疑問，美國企業很歡迎“301條款”的強大保護，有統計表明，自1974年修訂美國貿易法到2019年的45年間，美國共啟動了125次“301調查”，用來保護美國國內產業，打開國外市場。與此同時，與美國進行貿易的國家和企業就不得不萬分小心，因為產品市場一旦做大做強，威脅到美國企業，就可能讓美國掄起“301條款”的大棒，逼迫相關方放棄辛辛苦苦拼搏多年的市場份額，或者滿足美方的要求，進行“自斷手足”般的整改。

中國企業和政府團結一致，嘗試用美國方式應對挑戰

面對“301調查”咄咄逼人的攻勢，中國政府和企業意識到了危機，迅速團結起來積極應對，形成了“統一戰線”尋求“克敵制勝”之法。在美國宣布啟動“301調查”后短短幾天，中國各界就組織了多場“301調查”對策討論等座談會，就如何應對進行協商。如在10月21日，中國機電產品進出口商會、國家發改委能源研究所聯合尚德電力、保利新能源、中電電氣、華能等企業舉辦了座談會。同時，也與美方進行了積極溝通。

大家形成了共識，認為美國提出的問題很多是沒有根據的，美方需要了解真實情況。如美方提到中國風電光伏招標有歧視性政策，但是實際上2009年中國已經廢止對風電設備70%國產化率的要求，在招標中也未刻意設置對外資企業門檻。中國產品的價格優勢實際上不是來自中國政府補貼，而是來自中國制造的成本優勢、技術優勢和生產規模效應等方面，而且實際上中國新能源產業的發展，美國受益反倒很大。有統計表明2010年1-8月，中國出口美國的太陽能電池板總額不到5億元，其中的原材料多晶硅80%也是從美國進口的，幾家重要的公司還是在美國上市的，最終絕大部分利潤也由美國企業獲得。在美方提出中國對稀土等關鍵原材料的限制指控上也作了解釋，實際上稀土開采對中國造成的資源浪費、植被破壞、水土流失等環境污染問題等等，也是中方不愿承受的，對環境的保護才是根本原因。

考慮到新能源“301調查”的政治拉票背景，中國企業決定用美國的方式進行應對，嘗試進行政府公關和游說。由行業協會牽頭，協調人力、物力，組織美國在華投資企業以及中國在美投資企業，利用各種渠道拜訪美國相關工會、協會、商會和議員，對他們進行游說，澄清說明中國新能源產業的實際情況。讓他們認識到中國市場的重要，認識到相互制裁只會導致兩敗俱傷的結果，損害在華美企和美國股民的利益，認識到彼此合作會實現雙贏，會增加美國公司利潤，提高美國就業水平。中方還對美國對新能源企業的補貼情況進行了調查。有資料顯示，美國2010年1-9月里，已經現金補貼給了美國新能源企業46億美元，其中30億美元補貼給的是美國的風電企業。

這些詳細具體的內容有效增進了雙方的深度溝通。同時，中方在討論中也發現了自身存在的不足，如國內光伏產業所存在的“短腿”問題。光伏產業的發展多年來走過了一條快速道路，但是原有的“設備在外、原料在外、市場在外”模式，已經受限。美方希望中國企業在美國提供就業，這與已有中國企業準備在美國本土投資、開拓市場的意向是相符的，應當加以考慮。這一積極表態，也受到美方的歡迎。

由于清楚了解“301調查”程序和時間節點，也積極做了大量的準備，中方工作有條不紊。中國商務部利用已經準備好的有力事實和數據材料，及時對“301調查”做出回應，目標是爭取將問題提前磋商解決，或者至少阻止部分調查內容被提交到世貿組織爭端解決機制框架內去進一步磋商。結果證明，上述的應對策略和方案是有效果的。2010年12月，美國政府僅將中國政府向風電設備制造商提供補貼一事向世貿組織申請到爭端解決機制下的磋商，而對光伏等其他新能源產業則沒有提及。最后，中國方面也做了一些妥協，取消了一些禁止性補貼，美國對中國新能源“301調查”事件也最終以磋商解決的方式結束。

2010年中美之間的這次新能源“301調查”攻防戰，是世界貿易糾紛中的一個經典案例，讓我們看到了美國政治、經濟、貿易、產業、法律復雜交織的一面，同時中國的應對策略和方案也越發成熟，可圈可點，成功地將問題化解，沒有讓矛盾升級，維護了中國企業的利益，為中國新能源產業的發展爭取了時間。經過這次事件以及2012年美國、歐盟針對中國風電的雙反調查，在隨后的十年里，中國風電光伏產業深耕細作，從小做到大，從弱做到強，產業競爭力大幅提升。2022年，從全球市場來看，中國光伏組件、風力發電機、齒輪箱等關鍵零部件的份額達到了70%。同時，在意識到海外市場可能存在的危機之后，中國新能源企業積極開拓國內市場，實現國外國內市場雙循環。目前風電光伏已是中國新增發電裝機和新增發電量的主體，2022年累計裝機超過7億千瓦。根據《中國能源報》和中國能源經濟研究院發布的數據，2023全球新能源企業前10企業中，中國獨占7家，而且前三名也都是中國企業，中國不知不覺中已經成為世界新能源產業的絕對龍頭。

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