義務教育優質均衡發展的縣域探索

辛要賓

摘? 要? 實現義務教育均衡發展，努力讓全體人民享有公平而有質量的教育，是保障“學有所教”的重要內容。“郡縣治，天下安”。縣連接的是農村和城市，縣域義務教育的優質均衡發展直接關系到縣域人民群眾的福祉與民心安定。近年來，面對縣域內教育資源區域分布不均、配置不足等實踐困境，江陰通過完善集團化辦學頂層設計、布局預判、資源統籌等策略，尋求江陰義務教育內涵發展和優質均衡發展的破題之策。

關鍵詞? 義務教育；教育均衡；集團化辦學；江陰

習近平總書記指出，“基礎教育搞得越扎實，教育強國步伐就越穩、后勁就越足…要推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”。[1]縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。作為促進教育公平與社會公平的大事，從振興縣域普通高中到振興縣域教育，縣域教育振興建設特別是義務教育優質均衡發展和城鄉一體化建設廣受關注。2012年國務院印發的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》明確指出，率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展，縣域內學校之間差距明顯縮小。2017年教育部頒布實施了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，有效推動了義務教育資源均衡化工作的開展。近年來，江陰堅持把推動義務教育優質均衡發展，作為全面落實習近平總書記關于教育重要論述的關鍵抓手，作為加快建設社會主義現代化縣域示范的重要內容。江陰先后榮獲全國義務教育發展基本均衡縣市、全國首批區域教育現代化縣市和江蘇省教育先進縣市、江蘇省義務教育均衡發展先進縣市等榮譽，走出了一條促進縣域義務教育均衡發展、優質發展的新路子。

一、江陰義務教育優質均衡發展推進概況

2017年以來，江陰針對區域內學校布局不夠合理、優質學校人滿為患、擇校現象愈演愈烈等問題，從教育資源配置入手，全局考量、積極試點，使義務教育優質均衡發展邁向了一個新的階段。

（一）學校布局持續優化

江陰積極推進全市城鄉新一輪中小學布局調整，加快城市新區和新建居住區學校建設、老城區學校布局調整以及民辦學校建設。如城市新區新建城中實驗小學教育集團人民東路小學、輔延中心小學集團毗陵路校區、禮延實驗學校等；老城區改擴建要塞中學、城中實驗小學教育集團中山小學、實驗小學教育集團大橋中心小學等。在補強公辦的同時，針對公辦學校薄弱區域，重點在澄西臨港片區、東邊城東街道、敔山灣新城、南部區域鄉鎮引進臨港科創實驗學校、蘇州外國語學校、華東師大江陰實驗學校、南師大附屬江陰實驗學校等優秀民辦學校，優化基礎教育布局。與此同時，江陰進一步優化入學政策，規范招生管理，出臺《江陰市2022年義務教育學校招生入學工作意見》等文件，升級“江陰義務教育學校預登記系統”，將民辦學校招生納入市教育局統一管理，實行公辦民辦學校同步招生。公辦強、民辦優，兩者相輔相成，這些都為學校布局持續優化奠定了基礎。

（二）辦學品質持續提升

江陰以全力做好江蘇省義務教育優質均衡發展縣市創建工作為契機，對標找差，突出優質均衡提升義務教育，持續加大短板弱項的攻堅整改力度。一方面，先后制定并實施《江陰市義務教育學校高質量發展年度評估方案》《江陰市中小學課業負擔指數評定辦法》《江陰市中小學規范辦學指數評定辦法》等，探索構建“德智體美勞”五位一體評價體系，提升規范辦學能力。實施初中教育質量提升工程，出臺《江陰市初中教育質量提升工程行動計劃》，全面提升學校辦學品質。另一方面，制定《關于全面推進中小學課后服務進一步提升課后服務水平的實施意見》。全市112所義務教育學校全面提供課后服務，開設“學科類”“素養類”課程近500門，覆蓋率100％。義務教育階段參與課后服務學生141800人，參與率95.07％；每天平均有4651名教職員工參與課后服務，比例達44％。

（三）師資結構持續調整

教育的發展離不開一支業務精湛、師德高尚的教師隊伍。江陰把解決教師隊伍存在的“年齡比例失衡”“性別比例失衡”“學科比例失衡”“城鄉比例失衡”等突出問題作為當務之急，持續優化教師隊伍結構，提高教師整體素質，取得了一定的成效。一方面，名師培養增量出彩。江陰市義務教育不論是在師資比、高學歷教師占比、高職稱教師占比等既有教育資源層面，還是市級以上的科研課題、教師論文獲獎、骨干教師、優質課程等學校榮譽方面均表現出色，呈現出高質量辦學的良好態勢。一大批“蘇教名家”培養對象、全國教學名師、江蘇省教學名師、“錫教名家”培養對象、無錫市名師工作室主持人、名師工作室等脫穎而出。另一方面，江陰先后制訂出臺《江陰市義務教育學校校長教師交流輪崗管理制度（試行稿）》《江陰市教育系統內教師調動管理制度》，完善超編學校單向交流機制，促進全市教師資源均衡配置，帶動了義務教育均衡效應不斷提升。校際間師資交流規模與中小學每年投入教師培訓的經費等專項投入力度加強。同時，在師資比、高學歷教師占比等關鍵指標層面，城鄉、區域、校際間差距也在縮小。

（四）集團化辦學持續推進

江陰持續深入實施教育集團化改革，堅持分類指導、一校一策，先后制定了《2019年江陰市基礎教育集團化辦學實施方案》《2022年江陰市基礎教育集團化辦學實施方案》《江陰市集團化辦學發展規劃（2020—2022）》和各教育基礎教育集團化辦學方案等一系列文件，確保集團化辦學因校制宜、穩步推進。堅持考評倒逼、品質引領，出臺《江陰市集團化辦學考核評價實施辦法》，加強對各教育集團考核評價；實施集團中心校和成員校捆綁式考核，考核結果與人員津貼、獎補資金相掛鉤；完善督導評估制度，根據督導評估結果評定績效，引導教育集團以質為本、良性發展。2022年，江陰新組建擴容教育集團10個。截至2022年底，江陰共組建教育集團23個，涵蓋64所中小學、幼兒園，義務教育階段學校的集團化辦學覆蓋率已接近50％。集團化辦學增強了優質學校對薄弱學校和農村學校的輻射、帶動作用，一批新學校、薄弱學校、農村學校獲得快速成長，一大批學生在家門口就能享受到優質教育資源。

二、江陰義務教育優質均衡發展的實踐困境及緣由

對照義務教育資源優質均衡目標要求，江陰義務教育優質均衡發展、快速推進。但是，江陰在義務教育資源分布、資源配置和民辦學校發展方面還有短板、弱項，這些問題阻礙著江陰義務教育優質均衡發展的真正實現。

（一）江陰義務教育優質均衡發展實踐困境

1.教育資源均衡發展還需進一步加強。立足江陰全域，城鄉、區域、校際之間的義務教育資源均衡性仍有不小差距。從城鄉教育資源分布來看，義務教育階段主要資源集中在主城區的澄江街道主城區。從城區教育資源分布來看，義務教育優質資源布局不均衡。以小學為例，實驗小學和城中實小兩個名校集團主要分布在城北和城東，輔延小學教育集團集中在城中區域，盡管一些新建學校持續加入名校集團，但城西和城南區域的優質教育資源配置依然不足。從校際教育資源分布來看，各學校均衡發展有待優化。一方面，優質學校人滿為患，師資、教室、活動場地等教育資源不堪重負，超負荷艱難運行。如實驗小學有南北兩個校區，辦學規模大，品牌效應強，生源數量逐年增加，嚴重膨脹；另一方面，部分學校生源數量持續減少，連續縮班，辦學規模過小。城南區域的城南等小學資源嚴重不足，生源呈逐漸萎縮趨勢，加上設施陳舊，已整體遷至新建的毗陵路小學借讀。

2.教育資源配置缺口還需進一步補足。一是“大校額”“大班額”現象依然存在，體藝專任教師數、生均教學及輔助用房面積、體育運動場館面積、音樂美術專用教室配置等指標還存在不達標學校。二是學位供給不足，對照江蘇省頒布標準，目前江陰缺口小學17所、初中3所，小學學位缺口3869個，且各鎮街區域學位供給余缺不均；伴隨人口政策調整和生源高峰傳遞，初中學位開始承受生源壓力，澄江街道及周邊鎮街學位將日趨緊張。三是師資隊伍短板明顯。公辦教師數量不足，全市公辦學校教職員工理論缺編數達1962名，非公辦教師人數達2052名；隊伍結構不夠合理，教師學段分布不夠均衡；學科結構不夠合理，音體美、小學語文、專職心理健康教師等專技崗位，校醫、會計等輔助崗位緊缺；年齡梯隊不夠合理，教師隊伍老齡化明顯，40—60歲之間的教師占比57.13％。

3.公民辦教育協調發展還需進一步統籌。隨著三孩政策的實施和新市民子女大量涌入，江陰義務教育入學生源逐年增加。在義務教育階段，江陰民辦學校高端不足、大多低水平運行，競爭力較弱，難以滿足人們對優質教育的需要。江陰民辦學校數量、質量還不足以緩解當前義務教育資源緊缺的矛盾。與周邊部分縣市相比，江陰高端民辦學校發展明顯滯后，目前雖有蘇州外國語學校江陰校區、臨港科創學校等高端民辦教育項目，仍缺口較大。

4.教育體制機制改革也有待推進。如教育系統內全面實施教師的統籌使用、調配流動還不夠暢通，市鎮兩級學校管理體制有待突破；中小學校黨組織領導的校長負責制整體推進比較緩慢。熱點難點化解有待加強，學校課后服務課程不夠豐富；集團化辦學面臨著集團核心校優質教師資源短缺、集團成員校新建和改擴建項目資金不足等困難。

（二）江陰義務教育均衡發展困境剖析

1.“城市擠”：城區供給壓力加大。近年來，江陰城鎮化進程加快，大量農村人口遷入城區，加上外來人口持續流入，基礎教育階段的學齡人口持續增長，城區學校陸續出現學位不足、辦學超規模的情況，學位供需矛盾日漸突出。一方面，城區小學生逐年增加，優質教育集團資源供給壓力增大。超大規模學校不僅壓縮了集團名校的發展空間，給集團內的資源統籌、校園安全保障等形成巨大壓力，對名校的特色發展也是一種消弭。另一方面，集團名校辦學規模迅速擴大對集團內資源配置形成嚴峻挑戰。“如何妥善處理規模擴張與質量提升之間的矛盾是當下集團化辦學亟待破解的一個難題”。[2]名校教育集團特別是中心校面臨著自身資源捉襟見肘和持續資源輸出的雙重壓力，導致教育集團名校在資源統籌時“削峰填谷”，核心優質教育資源被稀釋，集團的辦學品質受影響。

2.“農村弱”：鄉鎮“軟硬件”升級困難。鄉村義務教育最薄弱的地方體現在學校規模小，按照生均經費撥款，辦學經費嚴重不足，日常運轉困難。一些地區鄉村教師待遇低、培訓機會少，職業吸引力不夠，因此，鄉村教師總體短缺、結構不合理，流動性強。近年來，江陰通過城鄉教育一體化、“跨城鄉”集團化辦學來帶動鄉鎮義務教育發展，但仍存在一些實踐難題。一方面，“名校出于保持自身辦學水平和對學生及家長的理性考慮，常采用比較保守的校際合作方式”。[3]無論是城鄉教育一體化還是“跨城鄉”集團化辦學，基本是集團名校的資源單向輸出，會導致名校優質資源減少與合作動力不足。另一方面，鄉鎮教師借鑒和運用名校教育資源相對困難。鄉鎮學校由于基礎設施、學生自主學習能力、教師自身素質等因素，名校傳輸出來的先進理念、方法，較難準確應用到日常的教學過程中，存在使用偏差。

3.“落實難”：政策目標執行困難。周邊一些地區在推進集團化辦學的過程中，特別是在追求“多”“快”過程中，出現了一些問題。如某市集中新建一批學校，在短時間內給這些學校都冠以集團“名校”分校等稱號，通過借助集團名校品牌給新建學校賦予光環，而在優質教育資源統籌調配上相對較少。此類做法看似較短時間實現“名校”遍地開花的效果，實質上是一種低質發展狀態。一個地區的優質教育資源很難在短時間內發生迅速增長，在基礎教育以縣域為主的管理體制下，資源供給和師資調配存在很多制度困境。此類做法與集團化辦學通過資源的合理統籌，放大優質教育資源效益，實現教育優質均衡發展的宗旨存在偏差。

三、江陰義務教育優質均衡發展的對策建議

推進義務教育優質均衡發展既是黨中央、國務院的前瞻部署，也是我國現階段教育發展的現實訴求。多數學者認為，集團化辦學作為一種“基于教育均衡發展的要求與優質教育資源短缺之間的矛盾而催生的教育領域新的辦學模式”，[4]以集團化辦學來解決擇校問題，進而推動實現教育均衡發展是一種有效選擇。通過名校的集團化辦學，能夠放大優質教育資源規模效應，滿足群眾在家門口享受優質教育資源的所急所需所盼。有鑒于江陰在集團化辦學方面的深度實踐，探索推進江陰義務教育優質均衡發展之策。

（一）完善頂層設計，加強制度保障

1.注重頂層設計。將集團化辦學實踐中探索的創新經驗做法通過制度建設進一步堅持鞏固，為集團化辦學提供有效支撐和有力保障。江陰可從政策上引領集團化辦學方向，從頂層設計上為集團化辦學“立柱架梁”。如進一步鞏固《江陰市基礎教育集團化辦學發展規劃（2019—2022）》成果，進一步細化《2023年江陰市基礎教育集團化辦學實施方案》，由點及面、從局部到整體，推動集團化辦學向義務教育各學段延伸、向鎮街延伸；推動各教育集團科學制訂特色發展規劃、中長期發展規劃，在定目標、定規劃、定項目上科學謀劃、因校制宜、形成亮點。

2.強化制度保障。制度保障的關鍵在于地方政府能夠持續構建科學完備健全完善的制度體系，為集團化辦學快速推進、可持續發展提供有力保障。江陰可在實踐層面通過運用法規、規劃、標準、政策、公共財政、信息服務等制度引導促進教育集團發展。如完善教育集團在教育教學、進人用人、經費使用、績效分配等方面的督導評估機制，以教育集團發展規劃、集團內部管理制度、干部教師輪崗交流、教育資源共享等為重點，加強督導評估、細化績效評定，不斷提升集團化辦學質效。

（二）提前預判布局，預留發展空間

1.提前謀劃集團校對接城市發展新戰略。如積極對接江陰“南征北戰、東西互搏”戰略，積極服務江陰城市更新、霞客灣科學城、綺山湖科創谷和花園城市建設，加強各部門間的學齡人口信息共享。在做好教育人口數量預測、教學基礎設施建設的基礎上，通過推進集團化辦學，提前謀劃成員校、各教育集團之間的學校布局、辦學規模、教師隊伍建設等，下好“先手棋”，打好“主動仗”，弈活義務教育優質均衡發展“全盤棋”。

2.提前部署智慧校園建設工作。以教育部“三全兩高一大”（教學應用覆蓋全體教師、學習應用覆蓋全體適齡學生、數字校園建設覆蓋全體學校，信息化應用水平和師生信息素養普遍提高，建成“互聯網+教育”大平臺）為發展目標，以服務教育教學為中心，圍繞“一云二庫十系統”的頂層設計，建設符合江陰教育實際需求的“互聯網+教育”大平臺，形成“底層數據+平臺框架+應用生態圈”的信息化應用生態系統。根據《江蘇省中小學智慧校園建設指導意見（試行）》，針對智慧環境、數字資源、信息素養、融合創新、支撐保障、特色發展六個方面，制定智慧校園“新基建”江陰標準，高質量開展智慧校園增量提質建設。探索5G智慧教室、ARVR教室、人工智能實驗室、大數據探究室和數字化教室等智能學習空間的建設和應用。通過信息技術的普及特別是江陰集團中心校與成員校之間、各集團校之間構建網絡化、數字化、個性化的智慧教育環境，促進信息技術與教育教學的融合創新、資源共享，最終實現江陰全域優質教育資源的跨時空共享。

（三）統籌資源配置，優化教育布局

1.著眼城區教育均衡發展，推動“跨學區”“跨學段”辦學。在城區，江陰以城市更新為契機，加快新建或改擴建義務教育學校，加快老城區學校布局調整以及學校標準化建設，緩解主城區的辦學壓力，逐步化解“大校額、大班額”問題。同時，在城區人口相對集中區域試點“跨學區”“跨學段”集團化辦學。一方面，進一步推動城區不同學區之間的“跨學區”集團化辦學，深化“一體型”組建方式，由同一人擔任集團內部兩個或多個獨立建制學校法人代表，同時兼任集團的總校長，集團內部學校均按照獨立建制學校的模式運行；實施“多個校區、統一管理、資源共享、條塊結合、以塊為主”的管理模式，以實現人事管理統一、經費管理統一、業務管理統一、評估考核統一。另一方面，著眼區域教育整體發展，實施“跨學段”集團化辦學。利用區域名校的品牌影響力和辦學優勢，探索學段縱向銜接的集團化辦學，帶動區域板塊的教育整體發展。如江陰為促進敔山灣區域教育整體提升，探索組建由百年名校南菁高級中學與新建設的敔山灣實驗學校組建成南菁高級中學“跨學段”教育集團，效果良好。

2.統籌城鄉資源配置，加大鄉鎮學校集團化扶持力度。一方面，優化教育投入機制，加大對鄉鎮學校集團化建設支持力度。江陰按照分級辦學、分級管理要求，進一步合理劃分教育領域各級財政事權和支出責任，依法落實市鎮共同發展、管理、保障的責任，加大市級教育部門對鄉鎮學校的投入、保障力度。同時，優化教育經費支出結構，加大向鄉鎮學校薄弱學段、薄弱環節特別是教師隊伍建設的傾斜力度，有效提升鄉鎮學校義務教育辦學質量。另一方面，深化跨城鄉集團化辦學模式，探索由城區優質學校作為核心校，每所核心校與4—6所農村學校組建成教育集團，形成“名校+弱校”的城鄉跨區域共建形式。跨城鄉集團化辦學模式一般采用“協作型”組建方式，核心校與成員校之間交流管理干部和骨干教師，核心校提供優質課程資源，開展城鄉一體化的網絡教學教研活動，推進課程實施統一、教學管理統一、師資培訓統一、質量評價統一，實現資源共享、管理共通、師資共育、質量共進。

3.暢通集團內通道建立健全辦學共享機制。首先，探索以集團為單位的“垂直+扁平”管理機制。打破集團內部校際邊界，集團辦學實行“條條管理，塊塊落實，條塊結合，統籌協調”的管理模式，實行總校長指導下的執行校長制度。集團總部工作重點是學校內涵發展規劃、學校文化引領、校本制度建設、師資隊伍培訓、構建課程體系和課程研發、質量監控和評價考核；各成員學校設立執行校長，并獨立設置中層部門，實行校區自主管理，工作重點是年級組和教研組管理、教師團隊建設、落實常規工作，各校區中層管理人員均可進入年級組或學科組參與管理，實施“扁平化”管理，整個集團形成“垂直+扁平”的管理網絡，保障集團的高效運作。其次，建立集團內管理干部和骨干教師流動機制。依據集團內各校區教師年齡結構、職稱結構、新老比例、骨干與普通的比例等，定期實現不同層次干部、教師的流動，推動“學校人”轉變為“集團人”，為優質師資共享打開綠色通道。進一步探索在分配制度上統籌安排，保證資源均衡，在獎金分配、福利待遇和評職評優等方面成員學校合理統籌。最后，搭建集團資源共享平臺，實現集團特色發展。充分發揮集團內優質教育資源的引領和輻射作用，集團內部形成教研訓一體化的管理機制。要倡導百花齊放、各具特色。建議各教育集團和成員學校突出質量立校、特色強校，在強化優勢互補、相互融合的同時，立足各自實際、注重內涵發展、促進協同創新、凸顯特色優勢。

（四）發展民辦教育，豐富教育資源

圍繞公辦保公平、民辦供選擇基本原則，統籌規劃民辦教育發展，落實民辦教育扶持政策，完善民辦教育公共政策體系，規范私立學校、培訓機構的運行管理，強化其對公辦教育的重要補充作用，著力推進區域內公辦民辦學校義務教育協調發展，形成公辦、民辦教育優勢互補、共同發展的格局。一方面，要積極探索公建民辦、公民合作、混合所有制等新的辦學體制機制，啟動高端品牌民辦學校、國際化學校引進計劃，創辦高端民辦學校或國際化學校，提供多樣化教育選擇，滿足家長對優質民辦教育資源的需求。另一方面，深化民辦學校補短行動。如江陰通過建立健全政府補貼、購買服務和以獎代補制度，參照同級同類公辦學校生均經費等相關經費標準和支持政策，對非營利性民辦學校給予適當補助，鼓勵社會資本以多種方式進入教育領域。同時，依法保障民辦教育學校自主辦學，支持發展優質民辦學校。如江陰通過擴大民辦學校辦學自主權體制機制創新，增加民辦學校辦學活力，創新育人模式，提高教育質量，彰顯辦學特色。

努力讓全體人民享有公平而有質量的教育，保障“學有所教”，是實現共同富裕的務實舉措。在義務教育階段，集團化辦學是為了滿足人們對于優質教育資源的需求，促進教育均衡發展而進行的探索。因此，集團化辦學的任務就在于通過學校辦學體制和模式的創新，將優質資源進行整合并分享，實現教育高水平、寬范圍的均衡，最終實現教育的公平與正義。當然，研究義務教育均衡發展，集團化辦學在當前只是一種模式建構。除此之外，還應該結合教育發展的現實環境，滿足各方對教育均衡發展所提出的現實訴求，關注并協調多方主體的利益和沖突，并能及時作出適當的調整，提出科學合理的建議。

參考文獻：

[1]習近平.中共中央政治局5月29日下午就建設教育強國進行第五次集體學習[N].人民日報，2023-5-30（01）.

[2]俞明雅.基礎教育集團化辦學的實踐困境與破解策略——基于江蘇省的調研分析[J].中國教育學刊，2020（11）：16.

[3]張建，程鳳春.名校集團化辦學的校際合作困境：內在機理與消解路徑——基于組織邊界視角的考量[J].教育研究，2018（06）：91.

[4]張徐.基礎教育集團化辦學研究回顧、反思與展望[J].教育導刊，2019（01）：40.

（作者單位：中共江陰市委黨校）

【責任編輯：易玉潔】