加強和完善街道人大制度建設研究

張建明

摘? 要? 加強和完善街道人大制度建設是時代必然要求，S市G區近年在街道人大工作制度方面大膽探索，在完善人大街道工委機構設置、代表履職平臺、聯系群眾渠道以及數字賦能方面成效顯著，但人大工委作用的真正發揮仍然面臨包括法律地位、人員力量、監督不徹底、代表作用發揮不完全、與街道融合不密切等因素制約，要遵循人大工作特點規律和街道職能特殊性，從提升人大工委法律地位、增加人員配備、以制度化強化監督、優化代表服務和加強與街道工委融合等幾方面，整體設計、協調推進人大街道工委工作。

關鍵詞? 街道；人大工作；制度建設

2022年3月，全國人大修改了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）。在社會治理重心下移，基層人大工作全面深入基層社會的新形勢下，有必要重新審視人大街道工委的定位功能，分析街道人大工作發揮作用面臨的阻礙，從而發揮街道人大工作在踐行全過程人民民主中的基礎性作用。

一、基層設立人大街道工委的依據和必要性分析

1998年7月，山西省太原市小店區設立了全國第一個街道人大工作機構，設立的依據是《地方組織法》第五十三條規定，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”“省、自治區的人民代表大會常務委員會可以在地區設立工作機構”。設立人大街道工委的做法隨后推廣到北京、安徽等地并走向全國。2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議對《地方組織法》作出修改，第五十三條增加一款規定：市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。2022年3月，十三屆全國人大五次會議對《地方組織法》該條規定進一步修改，增加了“縣、自治縣可以在街道設立工作機構”的規定。

（一）加強和完善街道人大制度建設是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求

發展全過程人民民主是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，而人民代表大會制度又是全過程人民民主最重要的制度載體，把習近平新時代中國特色社會主義思想落實、落細到人大工作各環節全方位，必然要求街道人大工作根據習近平總書記提出的一系列人大工作新理念、新論斷、新要求，在加強街道人大制度建設和實踐中不斷創新，充分發揮街道人大工作在發展全過程人民民主中的時代使命和重要作用。

（二）加強和完善街道人大制度建設是全面推進基層治理體系和治理能力現代化的迫切需要

基層治理是國家治理的基石。黨的二十大報告明確提出了“完善基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”的目標任務。作為基層堡壘的街道，在推進基層治理體系和治理能力現代化中，擔負著領導者、組織者、執行者的角色。街道工委則是聯系代表的前沿、基層民主政治建設的前哨、人大工作的前線，在建立健全基層治理體制機制，建設共建共治共享的基層治理共同體，建立自治、法治、德治相結合的基層治理體系中具有獨特優勢，將制度優勢轉化為治理效能迫切需要加強和完善街道人大制度，更好地將人大代表納入基層治理組織體系中，將人大工作融入基層治理機制中。

（三）加強和完善街道人大制度建設是適應新時代賦予街道工委新職責新任務的現實需要

縣區級人大常委會設立街道工委，解決了人大制度體系在街道的“缺失”問題、人大監督效能在街道的“隔層”問題、代表聯系群眾的組織管理在街道的“空缺”問題，為街道人大工作法制化、制度化、規范化提供了組織保障。依據2019年實施的《江蘇省市轄區、不設區的市人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》（以下簡稱《工作條例》）規定，人大街道工委履行六項職責，并根據常委會的安排和交辦承擔六項具體工作，但當前街道人大工作仍面臨著職能定位認識不到位、機構設置不合理、代表履職難管理、工作質效參差不齊等新情況新問題，需要通過加強和完善街道人大制度，不斷強化街道工委地位作用，規范街道人大工作，在促進街道民主政治建設中體現人大智慧和力量。

二、Ｓ市Ｇ區街道人大工作的組織活動現狀與特點

在落實《工作條例》過程中，S市G區各基層街道就如何更好發揮街道人大工作機構的作用，推進人大工作和建設，普遍開展創新探索，總結了許多優秀經驗做法，為進一步明晰制度建設和實踐創新的新特點新規律、開拓基層人大工作新局面提供了思路。

（一）街道人大工作的組織活動現狀

1.普遍設立街道人大工作機構。根據《工作條例》的規定，普遍建立了人大街道工委，但機構組織設置不盡相同。一是人大街道工委主任專職、不設副主任；二是人大街道工委主任由街道黨工委書記兼任，另設專職副主任1至2名；三是人大街道工委主任專職，另設兼職副主任1至2名。有的專職主任是街道黨工委委員，有的兼職副主任是街道黨工委委員。人大工委辦公室是否設立，也不盡一致。有的設立了辦公室，配備了兼職主任。普遍明確了1名人大秘書，但專職配備的少，大多是兼職。人大工委委員的構成各不一樣，有人大代表，有街道、社區工作人員，也有轄區各方面代表人士。

2.建設完善代表履職載體。近年來，各級人大都較重視人大代表之家、人大代表聯絡站、人大代表聯系點的建設，完善了代表履職工作平臺。人大代表之家建在街道是通行做法。人大代表聯絡站有的建在網格，有的建在商圈、樓宇。人大代表聯系點，有的建在社區（選區），有的建在代表所在單位。比較典型的是，將人大代表之家建在街道黨群服務中心，實現黨建與人大工作共建共享，黨群服務與代表服務融合發展，將其打造成人大代表履職的平臺載體、區人大常委會對外的交流窗口、人民代表大會制度的宣傳陣地。在此基礎上，有些地方創新建立“全過程人民民主實踐基地”，不斷豐富人大代表履職工作平臺的內涵。

3.豐富代表聯系群眾活動形式。S市G區人大一直注重發揮街道工委與代表靠得最近、特別熟悉的優勢，利用各種形式開展代表聯系群眾活動，形成了眾多品牌。有的開展“人大代表社區周周行”活動，保證人大代表聯系選民的經常性。有的開展“社情民意聯系日”活動，形成人大代表進社區到基層的制度性安排。“議事會”“民情懇談會”深入民心，走訪企業、走進政府機關活動扎實開展。有的線上開通“民意直通車”“民意碼上通”，實現居民與人大代表直接對話。有的將人大代表信息在選區張貼，讓選民隨時找得到。

4.經常性開展人大監督活動。圍繞人大常委會的監督議題，人大街道工委能組織代表開展集中視察調研活動，收集代表意見建議。對表決的政府實事項目，根據人大常委會的安排，組織人大代表對轄區內的政府實事項目開展監督活動。對街道工作的監督，也形成了一些可行性制度。比如，每半年聽取一次街道辦事處工作通報及其專項工作報告；對街道承辦的代表建議開展監督；圍繞街道中心工作，每季度組織一次代表視察活動。

5.重視數字賦能街道人大工作。創新建設數字人大，有力地促進了街道人大工作提質增效。數字人大中，設立“街道之窗”“代表履職積分管理”“代表風采”等欄目，代表能隨時通過“履職平臺”窗口反映“社情民意”等代表意見建議。街道微信公眾號平臺中，設立了“人大工作”窗口，及時反映人大工作動態信息及代表風采。

（二）人大街道工委工作成效與特點

1.街道工委工作逐步規范，活動趨于常態化制度化。根據《工作條例》，各地相繼出臺了人大街道工委工作辦法或加強街道人大工作意見，對街道工委的機構設置、職權、運作機制進行了明確，將街道人大工作納入法制化軌道。區人大常委會聯合街道工委對具體業務工作的操作流程和要求進行了細化、優化、具體化。

2.服務代表職能明顯，代表履職管理富有成效。S市G區街道工委以提升代表履職能力為抓手，以滿足代表履職需求為導向，以伴隨服務跟蹤保障為主要方式，將服務融于代表履職的全過程，全方位提供保障。在代表中經常性開展相關法律法規知識培訓，采取聽匯報、列席會議、評議工作、執法檢查、集中視察、專題調研等形式，為代表履職創造知情知政條件。此外，S市G區還通過培養代表履職典型和宣傳代表風采，推動代表“優先執行代表職務”規定的落實，調動了代表履職的主動性、積極性，增強了代表的使命感、成就感。

3.與人大常委會聯系緊密，接受人大常委會及其機關指導形式相對固定。工作性質上街道工委開展的是人大工作，并向人大常委會報告工作。實踐中，人大常委會將街道工委工作納入人大常委會工作中謀劃和安排，并注重加強對街道工委的領導、指導，形成了較為行之有效的制度機制。比如，吸納人大工委主任為人大常委會組成人員，人大常委會重要工作和重大活動邀請街道工委主任參加等。

4.逐步融入街道工作，推進了基層民主政治建設。人大街道工委，機構設置在街道，人員編制在街道，將人大工作納入街道黨建綜合考核之中，從客觀上確保了人大工作能融入街道工作之中。S市G區目前明確街道工委主任為黨工委委員或選任一名黨工委委員為街道工委兼職副主任；在街道其他派出機構及機關各部門、各社區建立人大工作聯絡員制度；組織代表對街道相關工作或專項行動、重大任務開展專題視察，聽取專題匯報并開展座談；開展轄區內相關單位實施的政府實事項目監督活動；協助代表建議辦理工作；通過邀請代表參加社區“兩委”的重要會議和重大活動，讓代表“零距離”參與到社區工作之中，提升了代表選區意識的顯示度，推進了基層民主政治建設。

三、Ｓ市Ｇ區人大街道工委職能發揮的阻礙因素

在黨政主導的基層權力格局中，多年來形成的慣例使得人大街道工委基本上是配合街道開展各項工作。客觀講，目前街道人大工作仍面臨一些瓶頸制約，離人民群眾的實際要求和愿望還存在著很大差距，與當前基層工作所要求的“法治”“規范”形成了較大反差，需要進一步研究解決。

（一）法律地位有待明確

無論是2015年修訂后的《地方組織法》，還是2022年新修訂的《地方組織法》，都使用了“人大常委會可以在街道設立工作機構”相關表述。從法律上看，“可以”是非限定行為，既可為也可不為，是選擇性規范。因此，在街道層面設立或不設立人大工作機構皆是正當合法的行為。條文中使用“可以”一詞而非“應當”，實踐中會降低人大街道工委的重要性和合法地位。

（二）工作力量有待加強

根據《蘇州市縣級市、區人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作辦法》的相關規定，人大街道工委設主任1名、副主任1—2名、委員3—5名。目前，S市G區各街道工委通常是設一名專職主任，另配備一名專職聯絡員，顯然這與工委要承擔的職責任務是不相匹配的，而工委其他人員的編制多數不在街道，難以形成工作的合力，人員力量不足容易使街道人大工作被邊緣化，難以引起街道各部門的足夠重視。

（三）監督職能有待強化

從近年情況看，人大街道工委在發揮聯系代表、組織代表學習作用方面效果明顯，也在積極探索創新組織代表聯系選民、服務選民的方式，但在組織代表對街道工作實施監督上相對較弱。這主要還是由于規制上的原因造成的，人大街道工委對轄區內“一府一委兩院”派出機構的監督只能經人大常委會授權，監督形成的意見建議還要經人大常委會通過才能產生法律效力。監督缺乏權威性和直接性自然會弱化監督效果。

（四）服務管理有待優化

當前，S市G區主要通過代表履職平臺對代表履職進行全面的服務管理和監督，建立了代表履職檔案，并定期開展代表履職評議。但由于各種主客觀原因，如代表居住情況變化或單位變更，個別代表履職不夠積極等，導致代表缺席社情民意聯系日、視察、執法檢查、議政代表會議等現象時有發生，一定程度上影響了群眾利益訴求的輸送與回應，也制約了工委對街道工作的總體監督功能。

（五）服務中心工作能力有待提升

人大街道工委主要面臨三種組織關系，即人大街道工委與區人大常委會關系、與街道黨工委關系以及與街道辦事處關系。其中最重要的是要處理好人大街道工委與街道黨工委的關系，在很多地方出臺的條例和辦法中都有明確規定人大街道工委受街道黨工委領導。現實中，街道黨工委、辦事處往往會安排很多超出人大街道工委（主任）職責范圍的其他工作，表面上看是在服務中心工作，實質影響到了人大街道工委的主責主業，工委自身作用的發揮受到限制，找到人大街道工委與街道中心工作的最佳結合點尤為重要。

四、人大街道工委制度建設與創新實踐的策略路徑

人大街道工委設立以來，各級黨委及人大常委會高度重視街道人大工作，在代表工作、“家站點”載體建設、代表述職評議、開展監督活動、加強代表履職管理等方面，不斷推陳出新，豐富和發展了街道人大制度，為人大工作在街道的開展積累了不少經驗做法，但也有不少實踐創新過分注重形式，缺乏生命力。要真正發揮人大街道工委的作用與功能，必須遵循人大工作特點規律和街道職能特殊性，堅持問題導向和系統觀念，來整體設計和推進街道人大工作創新之路。

（一）提高人大街道工委的法律地位

多數人大街道工委主任認為，提升人大街道工委合法性和地位的辦法，就是再次修訂完善現行的《地方組織法》，人大在街道設立工作機構不是“可以不可以”的問題，而是“應當設立”，通過在立法上作出必要性的規定來根本解決人大街道工委弱化、邊緣化的問題。另外，人大街道工委設立后，人大街道工委究竟能做什么，應該做什么，作用如何發揮？目前并沒有從法律層面上作出具體明確規定，雖然目前全國多數省市通過了《街道人大工作條例》或《街道人大工作辦法》，但這些規范性文件的權威性顯然不及國家法律，所以在條件成熟時應在全國層面上統一制定《人大街道工作機構條例》，將街道人大工作完全納入制度化、法治化軌道。

（二）配齊人大街道工委干部隊伍

目前，S市G區在人大街道工委人員配備上略有不足，基本是最簡配的設置，除了1名專職主任、1名專職聯絡員外，幾乎再無其他工作人員。即便是這樣，實踐中工作人員經常是哪里有重大任務就被抽調到哪里，很難集中精力做好人大各方面工作。較為合理的人員架構是“1＋1＋N”模式，即1名人大街道工委主任、1名人大街道工委專職工作人員、N名人大街道工委委員。人大街道工委委員由街道黨工委在街道黨工委委員、轄區人大代表和社會各界人士中推薦，并由人大街道工委報備區人大常委會。這種設計既解決了有人干事的問題，又能體現街道人大工作由人大街道工委具體抓的特點。對于轄區內“家站點”等工作平臺較為集中的街道，可借鑒上海的做法，增加配備專職社區工作者協助開展工作，甚至還可以通過購買服務等形式，充實人大街道工委的工作力量。

（三）明晰人大街道工委的監督職能

人大街道工委雖不是獨立的代議機關，但法理上，人大街道工委經區人大常委會授權后，有權監督街道和轄區內的其他派出機構。當前，應以深化和拓展人大的法律監督、工作監督為方向，著力提高人大街道工委監督的實操性和有效性。第一，規范“交辦”形式。可采取“一攬子交辦”（人大街道工委年度工作計劃列明）、“項目化交辦”（區街聯動的專項監督工作項目）、“一事一議交辦”（區人大常委會對涉及全局性的問題進行專項交辦）。第二，明確監督范圍和內容，以清單制的形式將區人大交辦任務明晰列出。第三，明確監督重點，重點監督一府一委兩院在轄區的工作狀況和部門派出機關依法行政和為民辦事方面。第四，創新監督方式，每年組織轄區內各級人大代表，對街道和政府派出職能部門開展年度評議或滿意度調查。

（四）提高代表履職的效能

人大街道工委要在密切代表與人民群眾聯系上搭平臺、優服務、強管理。具體而言，第一，要進一步健全服務保障機制，為提高代表履職效能創造良好條件。用好“家站點”等活動平臺，出臺制度保障活動常態化、定期化。保障代表知情權、知政權，向代表及時提供有關信息資料。人大街道工委有必要向代表公布區人大及各專委會聯系辦法，確保人大雙聯系制度落地落實。加強同代表所在單位的聯系，解決代表在履職過程中出現的困難。第二，以“社情民意聯系日”為依托，健全代表深入選區制度，總結實踐經驗，不斷完善“社情民意聯系日”的制度內容、優化流程設計、提高執行效率，實現制度創新的內涵式發展。第三，以“議政代表會議”的組織召集，保證代表知情權、參與權、表達權、監督權的真正實現。第四，督促代表積極履職，為減少履職不積極、履職走形式，可利用代表履職平臺，將代表履職情況定期向選區選民公開；還通過代表述職測評制度，接受選民監督。

（五）雙向融合服務街道中心工作

一方面，向上對接區人大常委會工作，融入區人大常委會年度整體工作安排，根據區人大常委會工作要點制定年度工作計劃，建立工委與區人大常委會工作部署配套實施機制，加強人大街道工委與區人大專委會、區人大常委會工委的協作聯動；另一方面，圍繞街道黨工委中心任務開展工作，與街道同頻共振，關注街道經濟社會發展的熱點、重點、難點問題以及轄區社情民意，找準自身職能定位，堅持有所為、有所不為，真正把街道人大工作融入街道黨工委工作。人大街道工委的作用和地位一定是以其在街道開展工作的成效來衡量的，人大街道工委在助推街道中心工作上理應大有作為。

（作者系中共蘇州市委黨校副教授）

【責任編輯：易玉潔】