德國兒童托育體系的發展及其對中國的啟示

沈易陽 鄭啟南

作者簡介： 沈易陽，男，漢族，浙江湖州人，本科在讀，研究方向：德國研究；

鄭啟南 （通訊作者），女，漢族，吉林長春人，博士，副教授，研究方向：德國研究。

摘要：中國社會目前已經處于極低生育水平，經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂等成為制約生育的主要因素。要提高生育率，重點在于保障 “幼有所育”。德國托育體系目前正面臨日托名額短缺、日托場所不足、專業人員短缺等問題，聯邦政府通過相關托育政策，在改善兒童發展狀況、幫助父母實現工作家庭平衡、提升人口生育意愿等方面發揮了積極影響。本文研究了德國托育體系發展過程中存在的問題，并對其解決方案進行了剖析，對中國普惠托育服務體系的發展具有參考價值。

關鍵詞：德國；中國；兒童日托機構

國家統計局數據顯示，中國人口在2022年出現負增長，比上年減少85萬人，自然增長率為-0.60‰。[1]第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國總和生育率為1.3，[2]已處于較低生育水平。根據聯合國人口司的預測，2022年中國總和生育率降至1.18。這表明，中國已面臨低生育率的嚴峻挑戰，需要警惕跌入 “低生育率陷阱”的風險。近年來，決定個體生育意向的變量不再局限于經濟負擔，對子女的養育投入和女性對于職業發展的顧慮逐漸成為重要的考量因素。因此，推進兒童福利事業發展及構建全面托育服務體系，緩解家長的養育成本與時間壓力，從而提高人口生育意愿，朝向人口均衡增長邁進，顯然是一項必要且迫切的任務。

在這方面，德國兒童福利事業以及日托機構的發展歷史可以為我國提供重要參照。根據聯邦統計局的數據，德國1997—2016年的總和生育率具有明顯增長，從1.37上升到1.59，2017—2021年的總和生育率略有下降，但總體依舊維持在1.55左右，而在2022年卻降至1.46。研究表明，德國政府之所以能在一定程度上實現總和生育率的上升，其所實施的針對性生育鼓勵政策和多方位家庭友好型政策，以及長期以來配套的兒童托育體系起到了至關重要的作用。然而，盡管德國在平衡工作與家庭、提升生育意愿等方面具有可取之處，但近幾年隨著兒童日托名額、托育場所和專業人員短缺等問題凸顯，加上疫情沖擊，在一定程度上導致德國生育率的下降。中國普惠化托育服務體系的建設尚處于起步發展階段，因此吸取德國成功經驗和教訓，結合中國國情，對優化人口發展戰略和建設中國特色普惠托育事業有積極意義。

一、德國日托機構發展現狀

德國日托機構主要面向三個年齡群體，分別是0—3歲兒童、3歲到學齡前兒童和小學適齡兒童。根據德國聯邦統計局的調查，近年來隨著兒童福利政策的傾斜，三個年齡段的兒童保育率均得到增長，2022年的保育率更是分別達到了35.5%、92%、55%。然而，父母對兒童的照顧需求也因教育發展、新冠疫情等因素的影響而越發強烈，分別達到49.1%、96.5%、73%。?數據表明，盡管德國日托的保育率仍穩步提升，但社會對日托的需求卻不減反增。

盡管有德國聯邦政府各項政策上的支持，但德國日托機構仍存在諸多問題，主要體現在以下幾個方面：

第一，德國社會日托機構名額供不應求。一方面，德國托兒場所數量不足，其主要原因是受疫情影響，德國日托機構在2021—2022年的發展遭遇停滯甚至倒退，托育服務臨時關閉或開放時間縮短，導致日托機構數量擴張速度減緩甚至倒退，同時由于缺少組織體系和協調管理，大量機構因缺乏資金和員工而面臨倒閉；另一方面，2022年貝塔斯曼基金會 （Bertelsmann Stiftung） 的一項調查研究顯示，德國托育名額缺口接近40萬個，其中東部名額缺口達到21 200個，而西部地區缺口更加嚴重，甚至達到362 400個。

第二，德國托育行業缺乏合格的高水平護理人員。根據貝塔斯曼基金會的調查研究，除現有員工外，預計總共還需雇用98 600名護理人員，才能滿足目前日托機構的需求，這意味著至少投入約4.3億歐元的人員成本。然而研究表明，在大多數情況下，這樣的人員配備比例遠低于科學建議，要實現科學合理的 “專家—兒童”比例，至少還需要超過30萬名護理人員。

第三，德國托育體系發展不均衡、不平等。德國聯邦政府2021年的監測報告顯示，德國西部地區托育名額的缺口明顯大于東部地區，且東部地區的大部分托育機構開放時間普遍比西部地區長。此外，對于那些不說德語的移民家庭和難民家庭來說，盡管這些家庭對托育也有較大的需求，卻很難獲得相應的托育名額。另外，2020年數據顯示，低收入家庭的托育費用占其家庭收入的10%，顯著高于高收入家庭的4%。

第四，德國托育機構的質量良莠不齊。根據監測報告，各州之間的托育機構仍存在較大差異，特別表現在托育時長、人員配備比例、專業幼兒托育人員資格以及兒童語言教育等方面。在2020—2022年疫情期間，大量的日托機構停擺導致機構資金不足，無法承擔員工的薪資和場地設施的建設，這導致許多日托機構缺乏足夠的護理人員和相應的兒童托育設施，嚴重影響了托育機構的服務質量。

德國的日托機構面臨著一系列嚴峻的挑戰和問題。這些問題凸顯了德國托育體系在滿足多元化家庭需求方面的不足，且需要更多的政策關注和綜合性的解決方案。

二、德國聯邦政府發展托育行業的相關探索

德國聯邦政府自20世紀90年代以來就一直致力于兒童福利政策的轉型，不僅加大了對兒童的直接支持與關懷，還強調了在兒童撫養方面父母、國家和家庭之間擁有共同責任。2022年，德國在 《兒童日托優化法》的基礎上通過了第二項法案—《日托機構質量法》，旨在進一步提高全國兒童日托質量，并規定聯邦政府在2024年年底之前投入40億歐元用以支持各州兒童托育服務質量的提升。新的 《日托機構質量法》于2023年1月1日開始生效，重點確保各州在七個優先行動領域發展 （詳見表1）。此外，聯邦政府將 《兒童日托優化法》的有效期延長至2024年底，并將根據監測和評估的結果進一步制定相關政策。

除此之外，德國聯邦政府在其他方面也有相應舉措。聯邦政府于2014年成立了一個 “早期教育”工作組，由德國家庭、老年人、婦女和青年事務部 （BMFSFJ） 聯合各州政府和地方協會的代表組成，旨在提出關于兒童早期教育質量發展和具體行動目標的建議，對全國兒童托育服務系統進行監測，并定期向社會發布監測報告。聯邦政府計劃對于家長支付的托育費用，將引入社會分級收費標準，根據父母的收入、家庭中有資格獲得兒童津貼的子女數量以及每日托管時間進行分級，將全國范圍內的兒童日托服務費用更加公平地分配，以減輕兒童家庭特別是社會經濟弱勢家庭的負擔。此外，聯邦政府還強調四點：第一，構建 “兒童友好型日托”，對于日托場所的設施設計，要能促進兒童的創造力、鼓勵兒童活動并提供休息場所。第二，建設托育服務系統，加強托育人員合作，共同維護兒童的利益、提高護理服務的管理效率并進一步提高托育服務質量。第三，強調托育服務的具體內容設計，保障每個孩子都有權在日托機構中得到陪伴、支持和照顧，針對兒童的需求量身定制服務措施。第四，收費減免，保障所有兒童都享有平等接受托育的機會，確保兒童不去日托中心的原因不是因為日托機構的高額收費。

從長遠來看，德國聯邦政府的這些政策和措施的確有利于德國育兒家庭走出托育困境，為孩子們提供一個更加穩定和有保障的成長環境。不過，這一系列政策的實施也面臨挑戰和困難。

第一，就居民和管理方面的成本而言，社會分級收費標準的新規定將帶來時間和費用負擔。對于家長來說，他們需要準備收入申報以及相關信息和數據，填寫申請表格并提交文件。對于管理方面，地方政府也需要進行一次性費用調整，估計總額為2 600萬歐元，以及每年大約660萬歐元的費用。

第二，在應對托育機構工作人員短缺方面，聯邦政府目前還沒有有效的辦法。有媒體聲音呼吁，可以通過縮短托育行業專業人員的培訓時間來增加從業人員數量，同時也可以引入外國勞工幫助德國應對托育機構熟練員工短缺的問題。然而，如何確保服務質量不因人員快速擴張而受損，仍是一個亟待解決的問題，需要一個長期、穩定的機制保障其效果。

第三，對于特殊群體的保障機制還要完善。目前，在德國社會中，難民家庭、殘疾人家庭、低收入家庭的孩子接受托育服務的比例遠低于一般家庭。聯邦政府需要在現有政策的基礎上，加大對難民家庭和殘疾兒童家庭的支持力度，確保他們在享受托育服務時不會受到歧視或者不公平對待。這涉及如何改善這些特殊群體的經濟狀況，提高他們的教育和醫療水平，以及如何在社會文化層面上提高對這些群體的接納度和理解。

第四，對于那些居住在偏遠地區或者經濟較為落后地區的家庭，聯邦政府需進一步關注和支持，確保托育資源的均等分配和利用。這涉及對這些地區的基礎設施建設、教育資源投入以及對當地托育人員的培訓和激勵。

第五，在全球化和技術快速發展的背景下，德國的托育體系也需要不斷進行自我更新和改革。例如，整合現代化的教育理念和技術手段，為兒童提供更加多元化和個性化的學習體驗，同時也為托育人員提供更加便利和先進的教育工具和平臺。

為了確保這些政策的順利推進和實施，聯邦政府需要與社會各方建立起一個良好的溝通和協作機制，共同參與兒童的教育和保育工作，形成一個多方共贏的局面。同時，通過數據收集和分析，不斷監測和評估政策的實施效果，及時進行調整和完善，確保每一個孩子都能在這個體系下得到充分關愛和支持。

三、中國日托機構發展現狀

中國目前已進入 “低生育率”時代，如何優化人口結構、提高生育水平、保障 “幼有所育”，已成為中國人口政策的重要組成部分。習近平總書記強調，要建立健全生育支持政策體系，大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會，促進人口長期均衡發展。[3]“十四五”規劃指明，要發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系，明確擴容普惠托育服務達到新增托位50萬個，到 “十四五”期末，每千人口托位數提高到4.5個。同時，中國政府先后印發了 《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》 《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》等政策文件，進一步明確了建設積極生育支持政策和普惠托育服務體系的方向。[4]截至2022年底，中國托育機構數量約為7.5萬家，提供托位約350萬個，每千人口托位數約2.5個，距離 “十四五”目標仍有較大差距，[5]中國嬰兒童入托率僅為5.5%，與國際嬰幼兒入托率水平相比遠遠落后，中國托育行業亟待進一步發展和完善。

近年來，雖有著政府對普惠托育行業各項政策的扶持，但托育行業仍擺脫不了一些發展中的困境，重點表現在以下方面：

第一，普惠性托育機構數量短缺。盡管托育機構數量逐年增加，但是普惠性托育機構的數量仍然匱乏。一方面，隨著新生代父母逐漸擺脫傳統家庭式育兒觀念以及越來越重視自身的職業發展，對于托育的需求將會日益增加，而目前普惠性托育機構數量卻遠遠落后于社會對托育的需求數量；另一方面，由于托育機構的高昂運營成本，選擇將孩子送去托育機構往往要承擔一筆不小的托育費用，這就使機構自身難以實現其普惠性。

第二，托育從業人員人才培養體系尚不成熟。目前，中國針對早期教育專業開設課程的高等院校僅有70余家，其培養的專業性人才難以填補巨大的托育行業人才缺口。由于中國托育行業處于起步階段，關于托育機構負責人和保育人員的相關培訓制度仍處于試行時期，缺乏具體詳細且科學的培訓內容，并且在具體實踐中，由于機構對從業人員的學歷和專業要求往往不作限制，這就使從業人員的質量難以得到保障，導致保育人員侵害兒童權益的事件時有發生。

第三，托育機構行業標準和制度規范仍待完善。盡管中國在兒童托育服務標準規范方面，先后制定了托育機構設置標準、管理規范和托育綜合服務中心建設指南，但這些標準和規范均仍處于試行階段，或有不完善之處，并且以上標準在落地實施過程中，關于托育服務機構的設施建設情況、人員配備比例、衛生保健情況、舉辦經費細目、安全防護措施等規定均未進一步細化，相應的監管制度也難以落實，托育機構在實際工作中缺乏具體可參考的工作流程。[6]

四、對中國普惠托育行業發展的建議

中國和德國在托育服務上面臨的問題和挑戰在一定程度上是相似的，如普惠性托育機構數量的不足、托育人才的短缺、托育質量的參差不齊等。針對這些問題，借鑒德國的經驗，對中國的普惠托育行業的發展提出以下幾點建議。

（一）建立健全托育服務體系

制定和完善托育服務標準和質量監測體系，明確托育服務提供的基本要求和服務內容；建立一套全面的托育服務評價系統，包括服務提供、教育質量、安全管理等多個維度；強化對托育服務提供過程的監管，強調服務質量的統一性和科學性，確保各項服務和設施符合既定的標準和要求；加強政府引導，通過財政投資和補貼、稅收減免等手段，引導普惠性托育機構的健康發展。

（二）擴大托育人才培養

在更多院校開設托育專業課程，建立職業發展路徑，提高托育人才的教育水平；為托育人員提供更多的培訓機會，提高他們的專業水平和工作積極性；政府、學校可與多家托育機構建立合作，為學生提供實踐實習的機會；引入國際先進的托育理念和方法，并同中國特色優秀傳統文化相結合，提高國內托育服務的專業化水平；引入和培育更多涵蓋心理學、教育學、護理學等多學科的專業人才，實現跨學科相結合，提高托育行業整體人員的綜合素質。

（三）提升托育服務質量

利用現代科技手段，如互聯網、大數據等，建設托育互聯網平臺，實現信息公開化、數據透明化，以提高托育服務的智能化、個性化水平；推動托育服務的多元化發展，針對不同家庭和兒童的多樣化需求，提供全日制、半日制、小時制、家庭保姆制等不同機制的托育服務；通過技術平臺定期獲取家長的反饋，并進行數據分析，調整和優化服務內容。

（四）促進家庭和社會共同參與

加強社會宣傳，通過開發線上線下結合的家長學校，教授育兒知識，引導育兒觀念，讓他們了解兒童成長的規律和托育的重要性；鼓勵社會力量參與托育服務的提供，形成政府、社會和家庭三方的協同育兒模式；與社區、企業單位等多種社會力量建立合作，豐富托育資源和形式。

（五）注重特殊群體的托育需求

出臺針對特殊兒童群體的政策，保障殘疾兒童、留守兒童等特殊群體的托育權益；為特殊群體提供特定的教育方案和專業的教育人員；可以由政府組織設立專項基金，用于支持特殊群體的托育服務提供；在全社會推廣特殊群體教育的重要性和方法，營造包容環境。

（六）推動區域均衡發展

根據地區托育服務發展水平，出臺地方針對性政策，引導和支持托育資源向中西部、欠發達地區傾斜，促進區域均衡發展；構建區域間的信息分享平臺，交流經驗，共享一些可復制、可推廣的托育模式和資源，減少區域間發展差異。

五、結束語

德國的兒童托育服務長期以來在政府相關政策支持下取得不少成果，但仍有一些問題亟待解決，而這也是中國普惠化托育服務體系建設過程中應當極力避免的。首先，對于托位缺口的問題，應該在建設過程中注重均衡發展、按需發展，強調各地區托育資源的平衡；其次，針對托育人才、員工不足的局面，應建立完善的人才培養路徑，不僅要吸收教育學、心理學等高層次人才，同時也可在院校設立幼兒保育專業，培養專業技能型人才，對于社會人士，也可以通過科學完整的人才培訓制度，吸納各國人才進入中國托育行業；最后，對于托育服務保障機制和監管制度的落實，不僅應當繼續深化和完善相應法律法規，還應當從實踐出發，針對中國國情進行托育政策的整合與改革。中國在構建普惠性托育服務體系方面的總體時間相對較短，仍面臨一系列的挑戰，在此基礎上，吸納國際經驗，加深國內外托育事業發展規律的研究，對塑造中國特色的普惠性托育事業有重要意義。

黨的二十大報告提出：“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。”全面普惠托育服務體系作為生育支持政策體系的一環，不僅能夠為家長提供便利，幫助他們更好地平衡工作和家庭生活，降低育兒壓力，提高社會生育率，也有助于兒童的全面發展。同時，健全的托育服務體系不僅可以有效提高女性的就業率，推動性別平等，也能創造大量的就業機會。此外，托育行業的發展還有助于刺激經濟增長，形成一個積極的社會和經濟發展循環。在更宏觀的層面，這也是國家社會保障體系的重要組成部分，反映了一個國家對下一代的投資和未來社會可持續發展的關注。

參考文獻：

[1] 國家統計局.中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2023-02-28].http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/ 202302/t20230228_1919011.html.

[2] 國家統計局.第七次全國人口普查公報[EB/OL].[2021-05-11].http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html.

[3] 新華社.習近平主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議[EB/OL].[2023-05-06].https：//www.mca.gov.cn/n152/n162/c83126/content.html.

[4] 尤方明.為支撐中國式現代化創造高質量人口環境[N].21世紀經濟報道，2023-05-23（003）.

[5] 新華社.全國共有托育服務機構約7.5萬家 提供托位數約350萬個[EB/OL].[2023-04-26].https：//www.gov.cn/lianbo/2023-04/ 26/content_5753197.htm.

[6] 光明日報與中國兒童中心聯合調研組.如何讓幼有所育 不負所 “托”：我國托育服務發展狀況調查[N].光明日報，2022-11-17（007）.