我國生態產品價值實現政策的量化分析

夏文雨?萬倫來

摘要：優化調整生態產品價值實現政策的整體布局，對于加速推進經濟社會轉型發展具有重要意義。基于政策工具—政策目標—政策執行主體的三維分析框架，可以采用內容分析法對我國2010—2023年國家層面出臺的生態產品價值實現政策進行量化分析。研究結果表明，我國生態產品價值實現政策偏好于采用環境型政策工具，把生態保護與環境修復作為最重要的政策目標，而需求型政策工具使用少，對構建優質生態產品營商環境和建立生態產品價值核算體系重視不夠，企業和社會公眾的參與較少。因此，必須注重各種政策工具的均衡匹配，強化政策目標的優化設計，充分發揮各參與主體的作用。

關鍵詞：生態產品價值；價值實現；政策工具；新發展格局

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）03-0015-06

一、引言和相關文獻綜述

建立健全生態產品價值實現的政策體系是推進經濟社會綠色轉型發展、建設生態文明強國的重要載體和實踐抓手。2010年以來，我國出臺一系列促進生態產品價值實現的政策措施。2010年12月，國務院發布的《全國主體功能區規劃》提出“重點生態功能區要把增強提供生態產品的能力作為首要任務”。2017年8月，《中共中央 國務院關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》提出，選擇浙江、江西、貴州、青海等省份具備條件的地區，開展生態產品價值實現機制試點。2017年10月，黨的十九大報告提出，要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。2022年10月，黨的二十大報告提出，要建立生態產品價值實現機制。隨著生態產品價值實現政策體系的逐步完善，生態產品及其價值實現理念在我國逐漸深入人心，引起學術界的廣泛關注。基于此，本文擬采用內容分析法，系統梳理分析2010年以來促進生態產品價值實現的政策文件，深入研究其政策特征，以期為我國健全生態產品價值實現機制提供參考。

“生態產品價值實現”是一個具有鮮明中國特色的生態理念，相對于國外提出的“生態系統服務”更能直接體現生態環境的生產力屬性和經濟價值。王斌認為，生態產品價值實現是以市場交易和政府管理的形式將生態系統服務轉化為經濟價值的過程（1）。丘水林和靳樂山提出，生態產品價值實現是在生態產品的供給中以市場機制、政府力量等形式對利益相關者的經濟與環境利益分配關系進行調節的一種制度安排（2）。海明月和郇慶治指出，生態產品價值實現可分為三個層次，第一層次強調將生態產品的生態價值轉化為經濟價值，第二層次是生產勞動的價值導向從基于交換價值轉為基于使用（生態）價值，第三層次是為創建一種全新的生態經濟基礎以及生態化的社會主義社會提供現實舞臺（3）。

隨著生態產品價值實現內涵特征研究的逐步深入，關于生態產品價值實現的政策體系問題也成為學術界的研究熱點。羅瓊認為，當前我國對生態產品價值實現的探索尚處于初級階段，其中政府主動性不足、市場機制不完善、基礎保障制度不健全、相關人才和資金短缺是生態產品價值實現亟需解決的重要問題（4）。高曉龍等根據政府和市場在政策干預中的作用將政策工具分為市場化和非市場化兩類，并對其干預方式和適用范圍進一步細分（5）。熊曦等基于政策工具視角，對36份中央和地方政府發布的生態產品價值實現相關政策文本進行統計分析及綜合評價（6）。丘水林和靳樂山在梳理發達國家處理生態利益相關者間的認知差異、目標分歧和利益沖突的成功案例與實踐經驗基礎上，提出了優化我國生態產品價值實現政策體系的對策建議（7）。高攀等指出，從宏觀層面來看，國家要構建以政府為主導的多元參與格局，通過財政補償和政策扶持，實現生態產品的持續供給（8）。而從微觀層面來看，生態產品價值的實現涉及生態產品的供給、核算、抵押、交易和變現等五個過程，這些同樣也是生態產品價值實現機制的重要組成部分（9）。

綜上所述，學術界已就生態產品價值實現展開了廣泛深入的探索，為本文研究奠定了堅實基礎，但鮮有學者對我國生態產品價值實現的政策文本進行全面梳理和深入系統的研究。因此，本文以2010年1月1日至2023年4月31日期間國家層面發布的生態產品價值實現政策文本為研究對象，構建政策工具—政策目標—政策執行主體三維分析框架，以探明我國生態產品價值實現政策的基本情況和主要特征。

二、政策分析框架

政策分析的精準性與政策工具、政策目標及政策執行主體息息相關（10），因此本文將生態產品價值實現的政策工具、政策目標和政策執行主體分別作為X維度、Y維度和Z維度，由此構建我國生態產品價值實現政策分析框架，如圖1所示。

（一）X維度：政策工具

根據Rothwell和Zegveld的政策分類原理和方法（11），本文將我國生態產品價值實現相關政策工具分為供給型、需求型和環境型三類。供給型政策工具是指政府通過提供資金、技術等生產要素的形式直接推動生態產品價值實現的政策工具，具體包括資金投入、基礎設施、技術支持、信息勸誡等方式。需求型政策工具是指政府為滿足市場需要，以貿易管控、政企合作、市場培育、國際交流、政府采購等相關手段減少外部干擾，進而推動整個生態產品價值實現體系建設。環境型政策工具是指政府通過金融稅收、法規管制、政策保障、目標規劃、策略執行等手段為生態產品價值實現體系的建立健全提供有利的發展環境，從而間接推進政策目標的實現，具體如表1所述。

（二）Y維度：政策目標

政策目標是政策執行所預期的結果，是政府確定的未來發展方向。為此，本文將生態產品價值實現的政策目標細化為生態保護與環境修復、生態資源產業化與市場化、建立生態產品價值核算體系、構建優質生態產品營商環境四大目標。

（三）Z維度：政策執行主體

生態產品價值實現是一項涉及多元主體的系統工程，囊括了經濟社會的方方面面，需要政府、企業與社會公眾的協同合作。其中，政府作為生態產品價值實現的“牽頭人”，既是政策設計者，也是政策推行人。各級政府通過財政補貼、處罰懲戒、制定考核標準等形式推動相關政策的落實。企業作為生態產品價值實現的“串聯人”，是生態產品價值實現的具體推動者，以生態資源權益交易等方式將綠水青山中蘊含的生態價值轉化為經濟價值。社會公眾是生態產品價值實現的微觀單位，在生態產品的生產、經營與流通中發揮著基礎性作用。

三、研究設計

（一）生態產品價值實現政策的樣本選擇

考慮到“生態產品”一詞首次出現于2010年的《全國主體功能區規劃》中，因此本文選取2010年以來涉及到生態產品相關內容的政策文本作為研究樣本，檢索截止時間為2023年4月。政策文本數據主要來源于北大法寶數據庫，并以國務院政策文件庫進行交叉檢索與補充。為保證政策文本選取的準確性和代表性，本文遵循以下篩選原則：一是搜集國家層面的生態產品價值實現政策，即發文單位為全國人大及其常委會、國務院及各部委等單獨或聯合頒布的各種生態產品價值實現政策。二是政策文本內容與生態產品價值實現密切相關，一方面以“生態產品”和“環境保護”“生態”作為關鍵詞，在北大法寶數據庫中進行檢索，另一方面利用相關政策之間的關聯性，以已檢索政策文本為基礎進行回溯檢索。三是剔除目錄類、技術標準、信息公示類等缺少政策工具的政策文件，僅選取能夠充分詮釋政府政策的法律法規、規范、規劃、意見類文本。經人工篩選，在排除了重復和不相關政策后共收集到有效政策樣本共117份，如表2所示。

（二）政策文本內容分析單元編碼

本文以上述政策文件為基礎，建立生態產品價值實現政策文本數據庫。基于政策工具—生態產品價值實現戰略目標—政策執行主體的三維分析框架精讀政策文本，將政策的具體條款作為編碼的初始單位，根據“政策編號—篇章號—節序號—條目號”的四級編碼方式對政策文本進行逐條編碼，具體編碼示例如表3所示。此外，倘若某項政策條款使用了多種政策工具，將基于多次編碼原則對其進行重復編碼。

四、基于三維分析框架的生態產品價值實現政策分析

（一）X維度：政策工具

根據前文的政策文本的編碼步驟，將政策工具依類統計得出我國生態產品價值實現政策工具使用情況分布圖（具體如圖2所示）。圖2顯示，我國生態產品價值實現運用的三種政策工具中環境型政策工具占主導地位，是使用頻數最多的工具類型（參考點數量為1477個、占比58.7%），且在環境型政策工具的使用中尤其重視“策略執行”、“目標規劃”、“法規管制”和“政策保障”等次級工具的使用，其參與頻數分別為465次（占比31.48%）、348次（占比23.56%）、325次（占比22%）和223次（15.41%）。這說明當前我國政府偏好于采用環境型政策工具來推進生態產品價值實現機制的建立健全，也凸顯出國家更傾向于通過法制監管、金融稅收等手段營造有利于生態產品價值實現的良好環境。但深入考量環境型政策工具的分析單元不難發現，在目標規劃工具的運用中預期性的建設目標較多，缺乏定量的微觀數據指標，這可能與我國在生態產品價值實現的實踐尚處于探索階段相關。

供給型政策工具是次于環境型政策工具的政策工具（參考點數量為607個、占比24.13%），其中“信息勸誡”類工具使用頻次最多，占供給型政策工具總體比重的42.67%，“基礎設施與公共服務”和“技術支持”工具緊隨其后，分別占比22.89%和20.26%。由此可見，中央政府比較注重運用信息勸誡手段引導更多的社會力量積極參與生態產品價值實現的基礎性建設，同時也在積極探索加大政府資金在生態產品價值實現的相關配套設施中的投入比重，如注重以生態技術推進生態產業化發展，設立提供生態產品價值評估等相關生態產品服務的公共機構為生態產品價值實現提供支撐。

需求型政策工具的參考點數量為432個，占比僅17.17%，其中“市場培育”政策工具的使用頻數為315次，占比高達72.91%，而“國際交流與合作”和“政府采購”政策工具緊隨其后，運用頻次分別為45次和35次，占比分別為10.41%和8.1%，“政企合作”和“貿易管制”政策工具則居于第4位和第5位，各自占比為5.09%和3.47%。基于這五個子節點的內容分析發現：現階段我國政府旨在通過發展生態林業、自然資源產權交易、自然風景區旅游業等形式培育生態產品市場，為人民群眾提供更多優質生態產品，并在我國各省市中的自然資源豐富區域優先展開生態產品價值實現機制的試點，以期為全國生態產品價值實現提供一定的實踐經驗。此外，我國積極開展國際交流與合作，借鑒國際生態產品價值實現發展經驗與技術，提升我國生態產品技術水平與生態產品質量，推動生態產品交易供需精準對接。

（二）Y維度：政策目標

從Y維度編碼結果看，在我國生態產品價值實現的政策目標方面總體分布差異較大（見圖3），其中“生態保護與環境修復”比重最高（占比41%），且主要聚焦于國家公園、生態廊道等各類生態保護及修復工程的建設；其次是“生態資源產業化與市場化”（占比34%），主要集中于培育以林業為代表的生態產業，并著力于推進生態產品向高質量、品牌化、標準化發展；再次則是“構建優質生態產品營商環境”（占比24%），且主要以生態產品價值實現相關法律法規制度化、生態環境監督部門執法隊伍規范化、搭建生態產品交易平臺、提供綠色金融支持等方式推進政策目標的實現；而“建立生態產品價值核算體系”占比最低僅為1%。這說明當前我國政府主要是支持促進生態產品價值實現的基礎性建設，如通過保護生態資源增值自然資本，鼓勵各地方生態產品價值實現試點的規范化開展，助推生態資源產業化發展，努力營造安全便捷優質的生態產品營商環境，為人民群眾提供更多優質的生態產品。

（三）Z維度：政策執行主體

從政策執行主體維度看，我國生態產品價值實現的政策執行主要以政府為主導，占總體比重高達84.98%，而企業組織與社會公眾的參與度較少。政府主要是以政府購買、政企合作、財政補貼等形式推進生態環境修復與補償工作，致力于將生態環境優勢轉化為生態資本，同時運用各類政策手段推進生態資源產業化發展，以生態資源產權交易等形式推動綠水青山向金山銀山轉化，并以各類強制性工具組合的形式規范生態產品交易市場秩序，引導生產生活方式綠色轉型，營造促進生態產品價值實現的市場環境。企業則主要是在激勵性政策引導下將資本投入生態資源的產業化發展及生態修復與補償中，為人民群眾生產更多優質生態產品。社會公眾則主要從綠色生產生活方式的踐行者角度參與到生態環境保護與修復及生態資源產業化的具體工作中。

（四）維度交叉分析

1．X-Y維度分析

圖4反映的是我國生態產品價值實現的政策工具（X維度）和政策目標（Y維度）交互分析，由圖4可知，環境型和供給型政策工具多用于“生態保護與環境修復”和“構建優質生態產品營商環境”這兩類政策目標，而需求型政策工具則多用于“生態資源產業化與市場化”和“構建優質生態產品營商環境”兩類政策目標。

2．X-Z維度分析

圖5反映的是我國生態產品價值實現的政策工具（X維度）和政策執行主體（Z維度）交互分析，由圖5可知，政府、企業組織、社會公眾這三者在推進生態產品價值實現的全過程中承擔著各自的責任，發揮不同的效用，體現出明確的任務分工。政府作為統領生態產品價值實現全局的頂層設計者，需要其落實的政策在總體上占比最大，供給型、環境型、需求型政策工具皆有涉及，整體上以環境型和供給型為主。企業作為提供生態產品服務的重要主體，在供給型、環境型、需求型三類政策工具中均有任務分配，雖比重差異不大，但略微側重于供給型政策工具。這表明國家鼓勵社會力量踐行社會責任，以創建生態公益基金、PPP模式等多種形式參與到生態產品價值實現各環節的基礎性建設中。社會公眾既是生態產品的直接提供者也是生態產品服務的目標群體，需要其執行落實的政策較少，政府給予社會公眾的任務分工并不太多，而僅旨在激勵社會公眾積極參與到生態環境保護與綠色產業發展中來。

（五）編碼信度檢驗

為了確保編碼的準確性和可信度，本文選取兩位編碼員對選取的政策樣本進行獨立編碼并根據公式計算編碼員對編碼結果的滿意度及信度，公式（1）中，M為兩者意見相同的編碼數量，N1和N2分別代表兩位編碼員同意的數量；公式（2）中，n代表編碼人數，A為編碼員的同意度。經計算，同意度A為0.856，信度R為0.922，均大于0.8，編碼結果可被接受。

五、研究結論與政策建議

本文基于政策工具—政策目標—政策執行主體的三維分析框架，采用內容分析法對我國2010—2023年國家層面出臺的生態產品價值實現政策進行了量化分析，研究結果表明：

第一，從我國生態產品價值實現的政策工具維度來看，三種政策工具中環境型政策工具占主導地位，其中比較重視“策略執行”“目標規劃”“法規管制”和“政策保障”等次級工具的使用；供給型政策工具僅次于環境型政策工具，其中比較重視“信息勸誡”“基礎設施與公共服務”和“技術支持”等次級工具的使用；需求型政策工具使用較少，其中比較重視“市場培育”等政策工具的使用。

第二，從我國生態產品價值實現的政策目標維度來看，“生態保護與環境修復”占主導地位，且主要聚焦于國家公園、生態廊道等各類生態保護及修復工程的建設；其次是 “促進生態資源產業化與市場化”和 “構建優質生態產品營商環境”，而較少涉及“建立生態產品價值核算體系”。

第三，從我國生態產品價值實現的政策執行主體維度來看，我國生態產品價值實現的政策執行主要是以政府為主導，而企業組織與社會公眾的參與度較少，且政府主要是以“政府購買”、“政企合作”和“財政補貼”等形式推進政策的執行。

第四，從政策工具—政策目標—政策執行主體三維的交互性來看，一方面，環境型政策工具和供給型政策工具主要用于“生態保護與環境修復”和“構建優質生態產品營商環境”兩類政策目標，而需求型政策工具則注重“生態資源產業化與市場化”和“構建優質生態產品營商環境” 兩類政策目標。另一方面，政府作為統領生態產品價值實現全局的頂層設計者，供給型、環境型、需要型政策工具皆有涉及，整體上以環境型和供給型為主，而企業作為提供生態產品服務的重要主體，則側重于供給型政策工具。由此可見，我國生態產品價值實現政策措施尚處于探索階段，政策工具呈現“重環境，輕供需”的特點，政策目標有待優化，政策執行主體分布不均等，并未形成政府、企業、社會公眾三方協作的良好態勢。

基于上述結論，本文提出以下政策建議：

第一，均衡配置政策工具，實現政策工具之間的良性耦合。適當減少環境型政策工具的整體使用頻次，避免對策略執行、目標規劃類強制性手段產生過度依賴。同時，提升供給型、需求型政策工具的整體占比，加大對基礎性設施建設與技術研發的支持力度，以政府采購等形式助力生態產業發展，激發市場主體活力。

第二，優化政策目標設計，補齊生態產品價值實現體系政策短板。加大對建立生態產品價值核算體系的政策傾斜，逐步完善生態產品價值核算規范，結合各地域試點經驗制定統一的GEP核算辦法，實施核算結果定期發布制度，實現生態產品價值核算全流程的透明化、公開化。

第三，發揮各參與主體作用，形成共建共治共享的新發展格局。必須充分調動企業組織與社會公眾的積極性，發揮其主體作用與價值。一方面，企業要立足于人民的生態需求，積極開拓國內外市場生態修復、林業碳匯等業務拓展范圍，同時不忘履行社會責任，不斷總結實踐經驗，為完善生態產品價值實現機制貢獻力量。另一方面，社會公眾應更主動地以生態勞動、民主監督等方式積極參與到生態產品價值實現的各環節中。

注釋：

（1） 王斌：《生態產品價值實現的理論基礎與一般途徑》，《太平洋學報》2019年第10期。

（2） 丘水林、靳樂山：《生態產品價值實現：理論基礎、基本邏輯與主要模式》，《農業經濟》2021年第4期。

（3） 海明月、郇慶治：《馬克思主義生態學視域下的生態產品及其價值實現》， 《馬克思主義與現實》 2022年第3期。

（4） 羅瓊：《“綠水青山”轉化為“金山銀山”的實踐探索、 制約瓶頸與突破路徑研究》，? 《理論學刊》 2021年第2期。

（5） 高曉龍、程會強、鄭華、歐陽志云：《生態產品價值實現的政策工具探究》，《生態學報》2019年第23期。

（6） 熊曦、劉欣婷、段佳龍、劉華欣、張伏中、張學文、曲耀榮：《我國生態產品價值實現政策的配置與優化——基于政策文本分析》，《生態學報》2023年第17期。

（7） 丘水林、靳樂山：《生態產品價值實現的政策缺陷及國際經驗啟示》，《經濟體制改革》2019年第3期。

（8） 高攀、南光耀、諸培新：《資本循環理論視角下生態產品價值運行機制與實現路徑研究》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2022年第5期。

（9） 孫博文：《建立生態產品價值實現機制：“五難”問題及優化路徑》，《天津社會科學》2023年第4期。

（10） 翟磊：《地方政府政策的精準性及其提升——基于“制定機構—政策工具—目標群體”互適框架》，《南開學報》（哲學社會科學版）2021年第3期。

（11） Roy Rothwell， Walter Zegveld， An Assessment of Government Innovation Politics， Review of Policy Research， 1984， 3（3-4）， pp.436-444.