技術賦能背景下行政下沉與自治適應的互動邏輯

侯光輝?張澄軒

摘要：隨著現代技術日益被國家行政體制所吸收，代表國家治理的基層政府與代表社會自治的城鄉社區之間的張力和互動將在很大程度上決定基層治理的最終效能。在技術賦能之下，行政下沉的廣度和深度都得以拓展，網格化為這一過程提供了資源柔性下沉的載體、基層力量整合的組織基礎以及行政感知和信息汲取的觸手。但是，行政下沉本質上是遵循黨政統合體制運作邏輯的自在過程，而技術賦能只是助推了這一趨勢。行政下沉也并不必然壓縮自治空間，自治場域完全可能依托基層信任與網絡基礎激活社會資本，實現對行政的逆向吸納，在特定場景下形成共生共融局面，從而促進基層社會的成長。

關鍵詞：網格化；技術賦能；行政下沉；自治適應；逆向吸納

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2024）03-0057-09

自基層群眾自治制度確立以來，其作為一項中國特色政治制度，不斷推進著我國基層民主的發展和基層自治能力的提高。黨的十八屆三中全會明確指出，要以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。作為一種融技術創新與制度變革于一體的基層治理模式，網格化管理通過下沉治理重心、整合治理資源，達到了完善基層治理體系、增強基層治理能力、提升基層治理效能的預定目標。隨著移動互聯網、大數據、人工智能等技術在社會治理領域的廣泛運用，現代技術的高速發展逐步為國家行政體制所吸收，并與基層民主自治的發展相互交融，“互聯網+網格化管理”不斷在基層治理中發揮重要作用。

在技術高密度應用的背景下，代表國家治理的基層政府與代表社會自治的城鄉社區之間存在著緊密、頻繁的互動，雙方在基層治理中是達到“同頻共振”的良性互動或是顯露“此消彼長”的持續張力，將在很大程度上決定基層治理的最終效能。近年來，突發公共衛生事件使我國基層治理面臨重重考驗，其覆蓋范圍之廣、影響程度之深使得基層治理工作充滿了未知性與不確定性，同時也重塑了基層治理中行政與自治之間的互動關系。這不禁引發筆者對以下問題的思考：技術為行政所用將使得基層治理發生怎樣的改變，這種改變的基本邏輯又是什么？進而言之，“互聯網+網格化管理”這一治理模式將如何影響基層自治的運作？基層行政與自治的關系是否有新的發展，呈現何種面貌？

一、研究背景與分析框架

（一）基層治理：從網格賦能到行政化危機

網格化管理的基礎在于將城鄉社區細分為若干網格單元，并充分利用現代信息技術建立資源和信息共享平臺，以實現對網格內人、物、事、情的全天候、實時化、動態化、智能化的管理和服務，試圖形成一個全方位、多維度、高韌性的現代基層治理體系。（1） 2004年，北京市東城區為迎接奧運、解決城市管理難題，首創“萬米單元網格城市管理模式”，正式開啟網格化管理探索。網格化的早期實踐，主要形成了北京、上海、舟山模式（2），其中舟山模式首次將網格化覆蓋到農村。以此為標桿，黨的十八大以后，全國各地又涌現出諸多獨具地方特色的實踐模式，如以舟山模式為藍本的杭州“網組片”機制、“網格連心、服務為先”的“仙林模式”、“條塊融合、聯動管理”的“鄭州模式”等。（3）黨的十八屆三中全會以后，全國各地更是掀起了網格化改革的熱潮。在“技術治國”的理念下，作為技術治理工具的網格化管理被政府廣泛使用，嵌入并重構了基層治理結構。（4）

網格化管理利用其獨特的技術特性與理念，不僅作用于基層治理結構，賦能基層治理，還使基層社會在各個方面不斷進行自我重塑。在治理理念上，網格化模式的設計初衷是將網格作為城市治理的基本單位，承接、聚集和利用各職能部門的管理資源。（5）在提供公共服務方面，網格化管理能夠以公眾需求為導向，提供精細化、個性化、全方位覆蓋的公共服務，甚至被認為全面突破和超越了西方的“無縫隙政府”。（6）在治理方式上，網格化以條塊、政社、信息、規范等方面的協同創新了社會治理精細化的實踐路徑。（7）總體上看，網格化管理具有整合與下沉治理資源、滿足社會公眾利益訴求、重構基層治理體系與推動精細化治理等優勢。（8）

但是，網格化管理在實踐中也面臨著一定的困境，尤其體現在行政化趨勢上。有學者指出，作為一種行政權力及其資源向基層下沉并全方位管理的精細裝置，網格化管理面臨著行政化、內卷化的傾向。（9）以行政力為核心的網格化模式與社區自治之間存在著一定的張力，造成空間區隔化、治理科層化、運作行政化與管理“麥當勞化”，也蘊含著基層政權內卷化的風險。（10）隨著行政權力的不斷擴展，其勢必會擠壓社會主體的活動空間，不利于基層社會自治力量的發展和社區自治系統的生成。（11）從村莊治理上看，網格化管理與村莊傳統的村組自治體制的碰撞，也必然造成村級治理行政化、自治被消解等問題。（12）因此，網格化作為一種技術工具，既賦能基層治理，也可能導致基層治理陷入行政化危機之中。

（二）技術-制度-社會網：一個新的解釋框架

在技術賦能的背景下，以技術賦能、黨政統合與社會資本為理論要素，本文構建技術-制度-社會網三位一體的理論分析框架（見圖1），以探究我國基層治理在突發公共衛生事件影響下的嬗變機理，分析社會資本在網格化場域的作用機制，揭示基層自治對行政下沉的適應性邏輯。

這一分析框架從技術與制度要素出發，涵蓋了以往網格化研究中的技術治理與結構功能主義雙重路徑。（13）首先，網格化管理區別于傳統模式的主要特征在于，數字化、信息化技術手段的廣泛應用從根本上改變了傳統的管理思維與方式，重塑了基層治理結構。因此，有必要從技術的層面重新審視、還原技術賦能是如何影響基層治理模式嬗變的。其次，不僅要探討基層治理模式的嬗變過程，更要從制度層面分析行政下沉的邏輯。網格化是行政裹挾了時代發展帶來的技術與思想等產物的結果，要理解網格化管理及其在特定情境下的變化，就需要尋求行政下沉的內在動因，而從行政的制度邏輯出發則為本研究提供了一條關鍵路徑。

此外，本文引入了社會網的獨特視角。格蘭諾維特提出“弱連帶理論”，將社會網絡分析迅速推廣到社會研究的各個領域。他最先對波蘭尼的“嵌入”觀點進行了發展，強調要將人看作嵌入于具體的、持續運轉的社會關系之中的行動者，并討論了建立在親屬或朋友關系、信任或其他友好關系之上的社會網絡。（14）羅家德最早將格蘭諾維特的社會網理論引入中國，認為社會不是個體行動者的簡單加總，社會現象之間也不是簡單的線性因果關系，既不把個體看作彼此無關聯的、自由的原子人，也否認人在社會中處于無自主選擇的牢籠狀態。（15）此外，社會網絡理論還發展了社會資本理論。林南將社會資本的概念定義為嵌入在社會關系網中有價值的資源，認為社會資本植根于社會關系，社會關系促進或限制行動者對社會資本的獲取和使用。（16）在考察自治力量面對行政任務的行動模式時，從社會網的獨特視角切入，運用信任、連帶以及社會資本等理論要素，可以較為切實地分析行政與自治在網格實踐場域的互動軌跡和作用機制。

二、技術賦能：數字化轉型掀起基層治理變革

本文的案例選取自研究團隊2022年在D市S鎮為期四個月的田野調查，以參與觀察、實地走訪、深度訪談等獲取一手材料，輔以相關政策文件、工作臺賬、調研報告等二手材料完善案例信息。案例與國內大多數的基層治理場景相似，既不是純粹的現代城市社區，亦非傳統的農村社區，而是夾雜著新型住宅社區與城中村社區的新興社區，陌生人社會與熟人社會特征并存，具有一定的代表性。

（一）“智網工程”的演進歷程

D市于2016年開始探索“智網工程”社會治理新模式，曾獲全國平安建設最高榮譽“長安杯”，被評為“全國社會治理創新典范城市”。S鎮是D市的重要交通樞紐與歷史文化名鎮，轄7個行政村、3個社區，為“國家星火技術密集區建設單位”“全國首個信息化試點鎮”“專業鎮技術創新試點單位”，信息化基礎扎實，以數字化推進社會治理創新具有較好的條件。

按照G省關于“中心+網格化+信息化”的工作部署，結合市情民情，D市市委、市政府于2016年2月印發《D市全面推進社會服務管理“智網工程”實施方案》（以下簡稱《方案》），開始在全域全面鋪開以“源頭治理、網格化管理”為核心的網格化改革。《方案》要求，按照“一張基礎網格、一支專業隊伍、一組信息系統、一套工作機制”的“四個一”工作思路，有效整合公共服務管理資源，健全基層綜合服務管理平臺，提升基層社會治理和服務水平。在頂層設計階段，“智網工程”首先構建起市、鎮、村（社區）三級指揮調度體系：在市、鎮兩級成立指揮調度中心，隸屬政法系統，兩級中心分別內設科、股室負責網格化管理的協調與運行，是“智網工程”運轉的核心與樞紐；在村、社區成立指揮調度工作站，并組建專職網格員隊伍，面向基層一線開展工作。（17）

按照《方案》的要求，S鎮設立鎮網格中心以及十個指揮調度工作站，于2017年5月底開始試運行。以村、社區行政區劃界限為基礎劃分網格單元40個，配置網格員120余人，依托市“智網工程”信息化管理系統與配套APP開展各項社會治理相關工作。網格是根據各村、社區的人口、房屋、土地面積以及管理難度等實際情況，通過“技術+人工”的方式進行科學劃分的。所有網格開展基礎信息采集，包括對房屋、人員、單位等信息的采集、存儲和管理，為智慧社區建設、惠民服務、精準治理等提供支撐。工作方式從傳統的紙質辦公轉向移動客戶端，通過為每一位網格員配備網格作業手機終端，將信息采集、工單巡查、協調相關部門處理問題等操作移至線上信息系統。由此，S鎮網格化正式進入全面信息化作業階段。

2020年1月25日，D市指揮調度中心首次發布疫情相關消息，“智網工程”正式進入疫情防控階段。這一階段，保證良好的經濟社會秩序、維護社會穩定成為各級政府的首要目標。S鎮是D市重要的交通樞紐和外貿口岸，開展大規模核酸檢測、病毒傳播流調、生活物資采購運送及社會治安維護等成為基層治理的常態化內容。在基層人力資源緊缺的情況下，網格員隊伍作為重要的補充，首當其沖成為疫情防控的一線力量。此外，根據D市的安排，S鎮依托“智網工程”網格體系，由村（社區）、公安部門、衛健部門各出一名代表組成“三人小組”，開展基層網格化防疫工作。

（二）“智網工程”的實踐特色

技術賦能不僅僅是指大數據、互聯網等具體數字技術對管理活動的改進，也包括網格化技術衍生的特定制度設計及運行對基層社會治理理念、流程、效能的影響和提升。除了制度創設，“智網工程”在實施過程中的獨創性體現在以下兩個方面：一是創新工作機制。從工作內容上看，主要是實行“采辦分離”和“五步閉環”的工作機制。“采辦分離”是指將信息采集主體與問題處置主體相分離。網格員主要負責網格巡查，排查問題隱患，處理輕微事件，采集基礎信息。若遇到特定問題無法處理，則根據規定逐級上報，由相應一級指揮調度中心協調相關職能部門進行處置。“五步閉環”是指按照“發現上報、分類推送、協調處理、跟蹤回訪、評價結案”五個步驟，建立閉環工作機制，實現作業流程的標準化。除了日常巡查外，網格員還需要開展有關政策法規、治安防范知識等宣傳，為群眾代辦相關部門延伸的基本公共服務事項，協助轄區開展其他社會服務管理工作。二是限定治理客體。從S鎮的情況來看，除了信息采集、線索上報之外，網格員的主要工作是日常巡查，即完成由市“智網工程”信息系統根據各鎮采集得到的信息底數動態派發到網格員手上的“作業工單”，這些工單基本上就是消防、城管、公安、市場監督四個部門的入格事項。入格事項實際上確定了網格員日常巡查的客體，網格員經常面對的是其工單對象——“三小場所”（18）以及出租屋。

據此可以發現，“智網工程”與以往絕大部分網格化實踐存在著不同：一是采集與處置分離使得各主體的責任更加明晰。采辦分離與五步閉環機制不僅可以解決網格部門大包大攬導致的自身職責錯位、執法隊伍缺位問題，還能夠有效化解網格員權小責大、部門間推諉扯皮的現象。二是日常巡查對象的范圍得以限定。通過調整入格對象、事項的覆蓋邊界，可以明確D市基層治理的重點，進而集中有限的精力解決治理的重點、難點問題。此外，網格員的工作主要針對出租屋與商鋪等“三小場所”，能夠與村、居委會在治理對象上形成有益的互補，使得村、社區有更多的精力處理自治事務。可見，D市結合當地實際，打造出了具有地方鮮明特色的工作亮點，能夠更有針對性地為群眾提供精準的服務。

（三）“智網工程”引致基層治理模式的變革

從“智網工程”的發展進程看，階段的轉換深深影響著基層治理的模式。與一般政務改革、流程優化不同，政府主導的技術革新將從結構上引起科層體制的變革，導致基層治理運行機制發生了相應的變化。

在頂層設計與正式運營階段，技術治理逐步嵌入基層政府科層體系，并帶來了一系列挑戰，突出表現在以下兩個方面：第一，“三定”規定的挑戰。網格部門的嵌入沖擊了原有穩固的科層體系，如在職責調整方面，消防、城管等部門通過入格事項將部分職責予以轉移。此外，人員編制、內設機構也需要作出明確規定，否則容易出現分工不清、職責重疊、難以問責等問題。第二，部門定位的挑戰。D市“智網工程”指揮調度中心是隸屬于市委政法委的行政事業單位，S鎮網格中心作為其下級機構嵌入到基層政府當中，常常作為中樞組織協調各職能部門而扮演“塊”的角色，但在實際工作中其地位更類似于“條”，難以真正賦予網格部門高于其他條線部門的實質性權力，由此會產生突破部門壁壘、協調部門利益的壓力。

技術治理進入基層治理場域首先是一個信息化推動網格化的過程，網格化體現了最初的技術治理思路。技術治理的思路體現在多個方面，其中最為核心的是對基層自治單元進行網格劃分，這是實現基層領域縱向到底、橫向到邊的整體性、無縫隙管理的基礎步驟，也是實現資源統籌、組織整合、信息汲取的必要前提。以X村為例，基層自治結構原本由村委會、村小組兩級構成，而“智網”網格基本按照各村小組的邊界來劃分，網格與最小自治單元村小組重疊，行政由此通過技術治理的方式嵌入自治場域。盡管網格員只是對網格內的出租屋、“三小場所”進行精細化管理，并非介入村小組自治事務，但新治理主體進場，不可避免會影響傳統行政與自治之間的關系，壓縮一定的社會自治空間。

實踐證明，極具中國特色的網格化改革所帶來的組織資源、治理經驗與治理模式在面對突發事件時提供了關鍵力量與保障。網格化作為行政力量對自治場域的嵌入，一定程度上“侵入”了自治空間，但是總體上雙方還有博弈空間，自治并未被“俘獲”。而突發公共衛生事件打破常規治理，觸發了國家非常態化的運動式治理機制。網格員作為基層政府的一支人數較多、對網格熟悉的“生力軍”，既要完成出租屋與“三小場所”的疫情防控工作，又要根據各部門、村（社區）、醫護人員的需求進行精準協作。此時，“智網”與村、社區成為基層政府完成中央與地方政策目標、維護社會穩定的有力工具，行政權進一步下沉，行政與自治的博弈空間讓位于疫情防控，基層治理轉變為行政任務吸納自治力量的模式。

因此，網格化不僅是賦能基層治理的技術工具，也是一種制度安排，其誕生之初就展現出向全國各地推廣與擴張的制度潛力，蘊藏著極強的制度復制與繁衍欲求。當突發公共衛生事件影響社會安全甚至威脅社會穩定時，網格化契合了非常態下社會管理的需求，同時也展示了行政下沉背后的深層邏輯。

三、行政下沉：內驅外推合力下的必然邏輯

黨政統合源于我國管理體制具有強烈的向下動員、吸納、嵌入的內生沖動（19），是一種以基層問題為導向，以層級動員為動力，通過橫縱兩種方式的運行表現出來的統領、整合的能力與制度合力（20）。而網格化主要是為了解決“兩級政府、三級管理”的行政管理體系下行政力量無法有效下沉到基層的問題。（21）網格化既能使行政進一步嵌入社會，成為行政資源及力量新的有效載體，又能實現執政黨的政治目的，發揮黨政統合制度強大的協調整合能量。因此，本文認為，網格化管理完美契合了黨政統合體制的運作邏輯，黨政統合是行政下沉趨勢的核心內驅力，具體體現在資源統籌、組織整合、信息汲取三個方面。而以“智網工程”為代表的網格技術則為上述三個方面的實現起到了強大的支撐和催化作用，是行政下沉趨勢的關鍵外推力。

（一）資源統籌：創建資源柔性下沉的載體

分稅制改革使得中央重新掌控地方政府行為、統籌國家資源（22），但社會治理責任下沉與資源向上集中使得基層政府長期處于“有限資源、無限責任”的困境之中。資源集中于中央政府使得治理資源懸浮，其原因在于缺乏能夠將資源有效下沉的載體。網格化之所以受到中央和地方的共同推崇，是因為通過網格這一組織載體可以將資金、信息、人員等關鍵性治理資源以柔性方式下沉到基層社會，從而有效地承擔起推進基層治理的責任。（23）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。“智網工程”依托數字化、信息化平臺，通過一網式、一站式服務整合了條塊資源，實現了社會管理的縱向到底、橫向到邊。同時，通過優化職責清晰、分工明確、智能便捷的工作流程，健全采辦分離、五步閉環、民情信息化等各項機制，將基層網格打造成了人財物等治理資源隨時高效對接的柔性載體。

（二）組織整合：凝聚行政與自治的組織合力

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出“實行扁平化和網格化管理”。中國傳統的政府管理主要依賴于部門管理、突擊管理、運動式管理等模式，容易出現條塊分割、各自為政、多頭管理、職能交叉等問題。而網格化這種全覆蓋、精準化的治理改革，能夠有效整合各職能部門，打破部門壁壘，實現組織扁平化。黨政統合體制不僅能夠為資源下沉提供有效載體，還能夠為特殊任務下的運動式治理提供組織基礎。在S鎮的網格化實踐過程中，組織整合可以分為體制內和體制外的整合。體制內通過清單入格、動態調整的方式，在確定入格事項的同時也對相關職能部門進行靜態整合；體制外則通過制度設計，以“兩委”干部、村居小組組長擔任工作站站長、網格長的方式吸納整合。最終，通過專項行動、聯合執法等運動式治理的方式進行動態整合，從而釋放組織整合積蓄的勢能，完成黨和政府下達的各項指標和任務。

網格化將過去被動應對問題轉變為主動發現問題和解決問題，使得各相關職能部門和村、居委會的管理和服務力量下沉到網格，實現管理“全覆蓋”、服務“零距離”。這種體制內整合相關職能部門、體制外整合村和社區自治力量的改革，既能夠一定程度上打破部門壁壘、解決碎片化問題，又能夠將自治吸納進行政場域，進一步增強黨和政府對基層領域的控制。

（三）信息汲取：提升行政感知度與回應度

改革開放與市場經濟的發展在培育現代化社會的同時，也塑造了利益主體分化、權利意識覺醒和流動性加速、異質性突出的社會結構。（24）行政事務向基層下沉不僅對基層政府的處置、協調、應變能力提出了更高的要求，而且增強了基層政府對社會敏感問題和各類風險的感知度。然而，基層政府普遍存在回應問題意愿不強、能力不足、速度不快、質量不高的現象，這是造成某些基層政府處置問題與化解矛盾不力的重要原因。黨政統合體制的突出特點就是要實現國家對社會各類信息的掌控，持續加大對信息的汲取，這在信息化時代和風險社會體現得更加突出。

網格化在基層治理中能夠動態掌握社會問題和潛在風險，進行實時監控并及時將信息傳遞到政府決策系統，變被動處置為主動發現，實現源頭治理與精準治理。在這一過程中，信息汲取能力至關重要：一方面，“智網”能夠幫助基層政府快速掌握一手信息，精準把握問題源頭，有效增強基層政府對社會問題的感知度，有助于將風險化解在萌芽狀態。另一方面，通過網格員日常巡查以及信息平臺等渠道了解民情民意，能夠對各類主體的訴求作出直接而有效的回應，切實將矛盾化解在基層。此外，通過建立微信群、實行獎勵機制吸納社會主體參與治理，最大限度地鋪開基層信息網，能夠有效地提升政府對社會治理的信息汲取能力。

因此，行政下沉歸根結底遵循黨政統合體制的自然邏輯，黨政統合體制是其內在、根本的驅動力，網格化的技術賦能則推動、催化了這一過程。面對行政下沉的制度安排，代表自治組織的村、社區“欲拒還迎”，既要遵循國家意志，完成行政攤派任務，又希望保留自主空間與自身利益，勢必或主動或被動地利用自身資源作出回應。

四、逆向吸納：基層社會資本的自主調適

傳統基層社區以社會賦能為主，對自治事務能夠運用社會網絡與社會資本自主解決。網格化改革重塑了基層治理的結構，但村、社區原有的那套基于歷史、文化、人脈的治理系統仍發揮著不可替代的作用，因此，行政下沉在實踐進程中呈現出諸多本土化特征，行政與自治互動中碰撞、沖突、共融同時存在。在此過程中，在特定任務情境下，自治組織并非被動應對，而是主動適應黨政統合體制下的行政“侵入”。自治場域依托其特有情感和社會網絡基礎，利用激活的社會資本，可以在某種程度上實現對行政資源的逆向吸納，從而達成雙方各自的目標。

（一）信任：夯實情感基礎

在中國獨特的歷史背景下，地緣、血緣等鄉土因素能夠促進自治組織形成集體認同感，并結成一定的關系。奧斯特羅姆在總結合作研究的博弈實驗時強調信任關系的建立對于自主治理的重要性（25），在我國傳統鄉村自治場景中也同樣如此。羅家德將因關系產生的信任分為互利的信任、基于第三方的信任、以情感為基礎的信任、以人情交換為基礎的信任。（26）在中國特殊的自治場域，行政與自治的互動也受到各種信任關系的深刻影響。

基礎層：情感與利益孕育信任之根。情感與工具信任在自治場域最為常見。基于情感信任而產生的行為是為了維持關系，也就是說關系本身是行為目的。情感信任產生于家族的親情、積年累月的友情等，情感是連接親屬、朋友等群體的核心紐帶。情感的依賴生發出善意，使得雙方不愿有欺騙他人、傷害他人的行為和想法。此外，村內的能人、宗族內有威望者往往在村內擔任“兩委”干部，共同治理村內事務。這種基于職務工作形成的信任關系往往不是基于情感的，更多的是互利的信任。

關鍵層：中介信任培育信任之枝。在基層的人際交往中，不免常有托人辦事、牽線搭橋的中介互動。“中介”在中國社會的人情交換中尤其重要，熟人關系的一項工具性功能就是作介紹人。（27）中介信任在熟人社會中作用強大，能夠在各種互不關聯的團體間架起橋梁，是織出整張社會關系網的“梭子”與“網線”。社會網中的個體通過中介發生普遍聯系，通過中介信任能夠為網絡中各方的聯結節省大量時間。同時，以自身的信譽作為擔保，為他人提供相關的社會資源，是社會網絡鋪開的關鍵路徑。

核心層：人情信任催生社會資本之果。人情社會的形成，意味著人情信任的普遍建立，人情信任一旦形成，將不斷產出人情交換的行為，進而催生出社會資本。首先，人情信任發揮作用必須建立在情理社會之上。相較于西方的個人主義價值觀，中國人受血緣、家族主義等影響更大。這意味著，相較于基于法理的西方社會，人情在中國社會將發揮更大的作用。其次，人情信任來源于人情交換。社會交換理論指出，社會交換不同于經濟交換，它的報酬不能立刻償還，也不能精確地算計，早還晚還、還多還少都要依賴于對方的善意。（28）“禮尚往來”正是這種交換關系的體現。受惠的一方總是想著加重分量去回贈，使得施惠者反欠人情，由此往復，人情信任、人情社會就建立起來了。

實踐層：信任機制植入基層網格之土。網格員與村、社區的互動本質上是情感與利益的交換，而背后依靠著信任機制的支持。在大量日常工作或專項任務中，網格員與村、社區建立了相互協作的關系，網格員既拜托村、社區協調處置問題，又協助村、社區處理行政事務，不僅相互分擔了工作壓力，形成互幫互助的默契，更重要的是維系了雙方之間的信任。在對X村一名網格員的訪談中我們了解到，該村的一名“兩委”干部與其是親戚關系，他在巡查之后利用該身份經常會去村里說明了解到的情況，同時也可以掌握村民的信息，你來我往之中信任關系逐漸建立，有什么事情“打聲招呼”就好了。

村內工作時間較久的網格員不會輕易更換網格，他們在網格中與村小組、村民（房東）、租客以及“三小場所”老板的關系并非一朝一夕就建立起來的。在前期需要充分運用人情社會的交往技巧，以各種非正式方式與網格對象建立起良好的關系，通過交換人情來建立信任，以便日后開展網格工作時能得到配合。例如，Z社區副站長在談到新網格員剛入站時建立信任的重要性時說道：“如果你是社區新來的網格員，別人不認識你，建檔和巡查的時候可能連樓下的門都開不了。”

因此，即便代表行政力量下沉到自治場域的網格員，也必須遵循人情社會的邏輯，建立關系、維護信任是網格員順利開展工作的必要條件。網格工作站納新時，老網格員需要依賴之前所建立的工具信任甚至情感信任開展工作，同時發揮中介信任的作用，幫助新網格員建立關系。最終，通過不斷交換人情形成人情信任，以擴大網格員在自治場域中的社會資本。由此可見，行政下沉到了自治場域同樣運作在人情社會和信任關系之中，這似乎亙古未變。

（二）弱連帶：構建網絡基礎

流動人口帶來的市場環境衛生、治安管理、出租屋管理是S鎮社會治理中的重點和難點問題，“三小場所”與出租屋是具有當地特色的重點治理對象。盡管上述場所為各村、社區屬地，但村、居委會人手與精力有限，實際上很難做到對出租屋流動人口、“三小場所”市場主體的全方位管理。因此，代表行政力量的“智網”網格員與代表自治力量的村、社區在治理對象與空間上呈現了較好的互補。

連帶關系是社會網理論的一個重要概念，在相當程度上可以解釋“智網工程”的制度設計。格蘭諾維特將連帶劃分為強連帶、弱連帶，認為強連帶往往需要較長的時間去培養，并形成定義清晰、邊界封閉的小團體。（29）由于人的交往精力與時間有限，通常不會擁有太多以強連帶形成的圈子。強連帶關系網內部互動頻繁，團體成員往往意氣相投或彼此熟識，訊息通道往往單一狹窄。因此，在信息擴散上，強連帶通道顯得價值不大且有較大的局限性。在實踐中，基層政府或村、社區需要向社會廣泛發布緊急且重要的信息時，一般的情況下都不會選擇強連帶通道。

相對強連帶而言，弱連帶從成員認識時間的長短、互動的頻率、親密性、互惠服務的內容等方面看都有所不及。然而，弱連帶形成的關系網常常扮演著信息傳遞的關鍵角色。個體形成的弱連帶關系網比強連帶大得多，關系靠著從微弱到一般的聯系相連，成員只了解彼此有限的信息。弱連帶傳播的信息范圍廣且異質性強，時常孕育著至關重要的信息點。代表行政空間下沉的網格空間與村、居小組的自治空間幾乎重疊，網格員對網格內的“三小場所”以及出租屋進行管理，與村、社區以村民、居民為主體相互補，從空間上確定了治理對象與群體。網格員通過建檔、工單巡查、專項任務、政策宣傳等正式渠道與治理對象建立弱連帶，進一步以日常閑聊等非正式情感交流加以鞏固。我們從對村、居民的訪談中得知，早期網格宣傳時就給每戶派發了印有該網格內網格員信息的傳單，街坊們每天都能看到穿著制服的網格員在巡查，見面打個招呼等等，無形之中建立了一張以弱連帶為主的社會網。長此以往，網格員能夠熟知網格內的大街小巷、商鋪、房東、租客等，基本掌握網格內的大小事情。

“橋”的概念也能應用到網格中。簡單來說，若A所在的群體與B所在的群體僅有A到B的唯一路徑，那么A—B將是一條扮演重要作用的橋。比如，居住在出租屋的外來務工人員、流動攤販等，由于新入住、社會關系網較弱、早出晚歸等原因，無法及時關注到相關的政策信息，從而導致政府工作時常難以開展。但網格員的存在補足了基層治理中的重要一環，往往成為溝通特殊群體、提供關鍵信息的唯一渠道，能夠發揮信息傳播中“橋”的弱連帶優勢。通過網格化形成的弱連帶對以強連帶為主的自治場域中的空白地帶進行有效補充與連接，鋪開了強連帶與弱連帶同時覆蓋的有效網絡與延伸性網絡，從治理層面上基本實現了治理對象的無縫隙，有利于精準化治理的展開。

（三）逆向吸納：對行政下沉的反應和融合

逆向吸納是指行政（基層政府）與自治（村、社區）雙方基于日常行政任務的互動與交流，持續積累社會資本并形成某種特定關系，當遇到突發情況或緊急政治任務時，相對被動的一方反向吸納另一方的各種資源而完成自主適應的過程。在“智網工程”場景中，信任機制、弱連帶機制分別形成了基層場域中的情感基礎與網絡基礎，激活社會資本的持續生產，逆向吸納由此展開。

周雪光在分析國家治理過程中的權威體制與有效治理時指出，決策一統性與執行靈活性體現了中央統轄權與地方治理權之間的動態關系，是國家治理的核心表征。（30）行政下沉與自治適應也有與此相似之處：盡管行政下沉是國家進一步控制社會的必然舉措，但從中央到基層政府，始終因為鞭長莫及而無法對所有事務進行具體安排，而對自治場域事務過度干預可能導致自治組織對完成行政事務靈活性的喪失，最終降低治理效能。因此，自治主體被鼓勵擁有不至于過度膨脹的靈活空間，甚至在一定程度上能夠對行政的人力、技術、信息等資源進行逆向吸納、為我所用。如綜治維穩本屬于鎮綜治辦下放至村、社區的行政工作，自從有了網格員隊伍后，在實際的執行過程中常常會出現綜治辦通知村委會，村委會拉上網格員一起無償加班的現象。

雖然網格員受鎮網格中心統一調度，但網格員的工作很難與村、社區分離。從組織架構上看，由于工作站站長、副站長、各網格長由村“兩委”干部擔任，又礙于工作上的交集，網格員往往難以推脫村、社區的請求。尤其是當村、社區接到專項任務時，原本人手不足的問題更加嚴重，網格員自然成為村、社區人員力量補充的首選。此時，基于行政邏輯的網格員反而被自治吸納，使得村、居委會在完成行政工作時擁有一定的靈活空間。其實，網格員并非不了解自己的工作職責與范圍，但網格嵌入在自治場域之中，大部分網格員深諳人情社會交往的道理：聲譽、關系不好代表著工作寸步難行。出于理性選擇，網格員基于“能幫就幫”“搞好關系”的邏輯而接受附加工作，選擇與村委會一同合作應對條塊部門的各種行動。

長遠來看，迫于大量行政事務的村、社區逆向尋求網格員協助，能夠一定程度上緩解行政下沉所帶來的壓力。在逆向吸納機制的影響下，網格與村、社區因聲譽與互惠的作用慢慢形成了合作關系。一是協助工作。村、居委會之所以在開展綜治維穩、污水排查、夜查行動等任務時需要網格員協助，是因為村、居委會的工作人員并不能像網格員那樣熟悉自治場域。比如，村委會更了解村民，但是平時與“三小場所”、出租屋人員沒有太多的交流。突擊檢查、臨時任務基本上都是對“三小場所”以及出租屋進行巡查，而很少會到村民家巡查，因此，在執行這些任務的時候，村、社區必須吸納網格員協調和帶路。二是數據分享。網格與村、社區日常需要填寫大量的表格與文檔，做好自己的臺賬。此外，政府經常會臨時要求收集相關的數據，特別是在疫情防控期間，網格與村、社區常常面臨著統計匯報數量大、時間緊的問題。為了應對政府的要求，網格與村、社區常選擇互換、分享底數，或者幫助對方完成其數據任務。三是人手補充。各村、社區開展大規模核酸檢測時，村、社區向政府申請“要人”，基于以往的工作交流，網格員成為村、社區的首選。作為互惠補償，有些村、社區會為網格員提供午餐，甚至拿出一部分經費作為補貼。

由此可見，自治場域能夠利用先前所積累的社會資本應對行政下沉的種種行為，甚至吸納行政為自治所用。社會網理論能夠解釋信任機制與弱連帶機制促成社會資本的生發，而社會資本的不斷積累又促進逆向吸納機制的形成這一過程。

五、結論與討論

綜上所述，本文回答了以下問題：在技術推動下，代表行政下沉的網格化改革引起了基層治理模式嬗變，其嬗變邏輯是什么？這種覆蓋全國的行政下沉改革背后的原因是什么？在這一過程中，代表社會自治力量的村、社區將對行政下沉所帶來的影響作何回應，其適應性機制是什么？筆者從以下三個方面進行總結：其一，技術賦能背景下誕生的網格化管理改革催生出全國各地的網格化實踐，是基層政府轉向技術治理的重要表征之一，其背后是中央以及地方政府政策推動的制度安排，遵循先覆蓋、后完善的演化邏輯。其二，在此過程中，表面上是行政下沉的廣度和深度快速拓展，背后是黨政統合體制發揮著內在的主導作用，其目的是為集中在上級政府的資源創建柔性下沉的載體、通過組織整合凝聚基層治理力量、提升行政感知度與回應度以強化對基層的信息汲取，表現為行政對自治空間的吸納和壓縮。其三，面對行政下沉的制度安排，自治空間并沒有完全被行政壓制或“吞噬”，自治場域依托自身的情感和網絡激活社會資本，生成逆向吸納機制以作出適應性調整。

本文認為，行政下沉遵循黨政統合體制的內在邏輯，而技術賦能在這一過程中發揮了強大的支撐和催化作用，是重要的外部動力。但這并不必然壓縮自治空間與壓制自治力量的發育，問題的關鍵在于自治場域能否以及如何作出對制度的適應性調整。黨政統合體制下的網格化管理，是適應時代技術發展與國家治理需求而對現有基層治理結構的必要補充與延伸。基層群眾自治組織能夠利用先前所積累的社會資本適應行政下沉的各項要求，甚至吸納行政為自治所用。但是，并非所有自治組織都有足夠的社會資本主動適應體制的變化，更多的可能是趨向被動適應或自治性逐漸消解。

從國家民主建構的視角看，中國的基層社會是在制度縫隙中成長的，集體行動常常由國家政策變動所觸發，社會的凝聚力與自發性生長于社會適應國家制度安排的過程中。在探討國家與社會的關系時，有學者指出，以國家為代表的行政力量與以社會為代表的社會自治力量在互動的過程中形成了“互嵌”的動態格局（31），國家與逐步發展的社會力量共生共長、長期互動，最終形成“共生互嵌”的獨特國家發展道路和政治形態（32）。黨政統合體制所帶來的行政下沉導致行政吸納自治，自治組織能夠激活社會資本逆向吸納行政資源進行自我調適，這是本文所展示出的互動路徑。從長期來看，在互動的過程中行政與自治雙方的摩擦與碰撞不可避免，但產生的張力亦會隨著治理有效這一共同目標的實現而逐漸消解。在此過程中，若雙方能夠不斷調適并形成相伴而生、共生互促的互動格局，那么最終將走向融合式的基層治理共同體。

注釋：

（1） 唐皇鳳：《新時代網格化管理的核心邏輯》，《人民論壇》2020年第20期。

（2） 劉偉、王柏秀：《國內學界的網格化管理研究：回顧、反思與展望》，《公共管理與政策評論》2022年第1期。

（3） 方衛紅：《用“網組片”機制夯實黨在基層的執政基礎——以杭州市“網格化管理、組團式服務、片組戶聯系”的實踐創新為樣本》，《中共浙江省委黨校學報》2010年第4期；童星：《社會管理的組織創新——從“網格連心、服務為先”的“仙林模式”談起》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期；盛鐸、王芳：《條塊融合的城市管理創新：鄭州市網格化社會管理案例分析》，《電子政務》2013年第6期。

（4） 黃曉星、丁少芬：《基層治理結構與政府數據治理——以Z市T區網格化管理及其專項行動為例》，《公共行政評論》2022年第3期。

（5） 彭勃：《國家權力與城市空間：當代中國城市基層社會治理變革》，《社會科學》2006年第9期。

（6） 竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

（7） 劉中起、鄭曉茹、鄭興有、楊秀菊：《網格化協同治理：新常態下社會治理精細化的上海實踐》，《上海行政學院學報》2017年第2期。

（8） 劉安：《網格化社會管理及其非預期后果——以N市Q區為例》，《江蘇社會科學》2014年第3期。

（9） 孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015年第4期。

（10） 田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議》，《學海》2012年第3期。

（11） 李婷婷：《城市社區微治理的實踐困境及其破解》，《理論探索》2018年第3期；侯利文、張寶鋒：《網格化與居站分離：邏輯、困局與反思》， 《學術論壇》 2014年第12期。

（12） 杜姣：《技術消解自治——基于技術下鄉背景下村級治理困境的考察》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

（13） 張現洪：《網格化治理與技術治理適配的模式與機制》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2022年12月20日（網絡首發）。

（14） 符平：《“嵌入性”：兩種取向及其分歧》，《社會學研究》2009年第5期。

（15） 羅家德、王競、張佳音、謝朝霞：《社會網研究的架構——以組織理論與管理研究為例》，《社會》2008年第6期。

（16） ［美］林南：《社會資本：關于社會結構與行動的理論》，社會科學文獻出版社2020年版，第25頁。

（17） 市、鎮指揮調度中心和村（社區）指揮調度工作站是按照《D市全面推進社會服務管理“智網工程”實施方案》的要求建立的“兩級政府、三級架構”組織體系。其中，鎮指揮調度中心在實際運行中又被稱為網格管理中心。為便于描述行政主體，本文將市指揮調度中心、鎮網格管理中心和村（社區）指揮調度工作站統稱為網格部門。

（18） 根據《D市三小場所、出租屋消防巡查要點》的界定，“三小場所”分別為：小檔口，指建筑面積在300m?以下，具有銷售、服務性質的商店、營業性的飲食店、汽車摩托車修理店、洗衣店、電器維修店、美容美發店（院）等場所；小作坊，指建筑高度不超過24m，且每層建筑面積在250m?以下，具有加工、生產、制造性質，火災危險性為丙、丁、戊類的場所（含配套的倉庫及辦公、值班住宿等場所）；小型娛樂場所，指建筑面積在200m?以下，具有休閑、娛樂功能的酒吧、茶藝館、沐足屋、棋牌室（含麻將房）、桌球室等場所。

（19） 孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能？》，《南京社會科學》2016年第7期。

（20） 孫瑩：《黨政統合下基層協同治理研究——以四川省N縣的脫貧振興為例》，《理論學刊》2019年第1期。

（21） 李威利：《黨建引領的城市社區治理體系：上海經驗》，《重慶社會科學》2017年第10期。

（22） 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

（23） 吳青熹：《資源下沉、黨政統合與基層治理體制創新——網格化治理模式的機制與邏輯解析》，《河海大學學報》（哲學社會科學版）2020年第6期。

（24） 孫柏瑛：《基層政府社會管理中的適應性變革》，《中國行政管理》2012年第5期。

（25） Ostrom Elinor， Building Trust to Solve Commons Dilemmas： Taking Small Steps to Test an Evolving Theory of Collective Action， in Simon Levin （ed.）， Games， Groups and the Global Goody， New York： Springer， 2008．

（26） 羅家德、李智超：《鄉村社區自組織治理的信任機制初探——以一個村民經濟合作組織為例》，《管理世界》2012年第10期。

（27） Luo Jar-Der， Guanxi Revisited： An Exploratory Study of Familiar Ties in a Chinese Workplace， Management and Organization Review， 2011， 7（2）， pp.329-351．

（28） Peter M. Blau， Exchange and Power in Social Life， New York： Wiley， 1964．

（29） ［美］馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，社會科學文獻出版社2007年版，第3頁。

（30） 周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

（31） 張園園、石健：《解碼“最后一公里”——基于“行政控制與社會自主”的適配邏輯》，《公共管理學報》2022年第2期。

（32） 樊鵬：《互嵌與合作：改革開放以來的“國家-社會”關系》，《云南社會科學》2019年第1期。