行政事業單位財務預決算管理問題探討

楊燦燦

（作者單位：山東省魯南地質工程勘察院（山東省地質礦產勘查開發局第二地質大隊））

一、行政事業單位預決算管理概述

（一）預決算管理的概念界定

預決算管理是預算管理和決算管理的統稱。對行政事業單位而言，預算管理是對本單位未來一段時間內的經營活動和相應的財務結果進行全面預測和籌劃，其以收支平衡為原則，以提高本單位資金的使用合理性為目標，旨在達成設定的經濟目標和管理目標[1]；決算管理是指本單位根據財務部門相關決算編審要求，在會計核算的基礎上完成的用以核算、分析和評價預算管理成效的工作總稱，主要涵蓋報表設計、編制審核、匯總分析、數據監督及管理、決算考核等方面。對行政事業單位而言，預決算管理是財務管理工作的核心組成部分，預決算管理的質量直接影響行政事業單位財務工作的價值。只有預算的編制和執行相關環節保持高適配性，才能達成良好的決算效果，推動本單位財務管理工作良性發展。

（二）預決算管理流程簡述

從現行工作機制來看，我國行政事業單位一般采取預算和決算區分管理的制度，按照行政事業單位的級別和部門歸屬分別開展相應工作，涉及日常運營的各個環節。財務管理部門和執行部門是預算管理和決算管理的主要落實部門。財務部門和相關部門聯合依托智能化系統和科技手段對前期行政事業單位的各項運營數據進行匯總、分析、校正、處理，不斷提高預算和決算相關報表的準確性，為單位未來決策提供支撐[2]。與預算工作相比，決算工作流程相對簡單，需要聯動的部門較少，其核心要求在于確保結果的準確性。

（三）預決算管理的必要性

面對百年未有之大變局，我國包括行政事業單位在內的各級組織、單位都在推進內部管理提質增效，全面降低運營風險。行政事業單位預決算管理的工作質效直接影響內部資源的配置效率和財務風險的高低。一方面，通過合理控制預算事項的執行進度，可提高行政事業單位各類資源配置的合理性和資源使用的效率，減少資源分配、資金使用不合理等問題的發生；另一方面，通過監督預算事項執行效果，可為決算管理提供動態數據支撐，客觀評價行政事業單位財務工作的合理性，避免監督不力導致的項目資金擠占、財務資源挪用、財務報銷不規范等問題，降低財務風險。

二、行政事業單位預決算現存問題

（一）預決算管理的系統性不強

目前，部分行政事業單位對預決算管理的認知仍存在誤區，很容易出現本單位預算管理的編制缺乏統籌性、決算管理流于形式的現象[3]。從高層來看，主要表現為將預算和決算管理簡單歸于財務工作，沒有意識到預決算管理在整個單位運營中的重要性，缺少頂層設計和指引。從中基層來看，主要表現為對預決算管理工作參與的積極性不足，在涉及預算和決算管理的相關工作上，規范性弱化、創新性不足，如不考慮形勢變化簡單套用往年模板等。從行政事業單位整體運行視角來看，會出現預算大幅超支或結余的情況。從職能部門工作實效來看，受不同部門工作權限不同、高層管理者對不同條線工作認知不同等因素影響，行政事業單位內部各部門之間經常出現權責不統一、隨意變更款項用途等情況。預決算管理的系統性不強，導致預算編制與本單位實際情況不符，決算管理流于形式。

（二）預算編制的精細化不足

首先表現為預算編制的界線不清晰。比如，不少行政事業單位在編制預算時沒有按照《中華人民共和國預算法》相關規定對預算項目進行細化，尤其是在人員經費、專項經費、公用經費等方面的界定不夠清晰，導致在后續執行中經常出現項目虛列的情況。其次表現為編制預算時部門費用的預算邊界模糊。一些行政事業單位內部為獲取更多項目資金會進行虛假列項甚至盲目申報，在相關項目的可行性評估和論證上缺少數據支撐。最后表現為預算編制工作與相關規章制度脫節。比如，不少行政事業單位簡單地將預算理解為項目款項的申請與劃撥，注重是否申請成功及款項劃撥情況，對預算使用中涉及的相關規章制度的落實情況關注度不高。

（三）決算管理的后評價缺失

決算管理的后評價與行政事業單位其他工作一樣，應納入本單位績效后評價范疇。但從實際情況來看，不少行政事業單位還存在對決算管理后評價關注度不高的問題，導致決算管理工作長期處于低效狀態，進而影響本單位財務管理工作的質量。后評價缺失，主要是指未能將決算管理的質效納入本單位績效考核范疇，也未能將決算管理工作與本單位中長期發展規劃相結合。決算管理后評價的缺位，將導致無法有效約束相關人員，也難以追溯至預算層面為本單位發展規劃的實施提供指導服務。

（四）預決算數據的準確性偏低

預算的核心工作就是對本單位前期大量數據進行梳理分析，總結本單位財務管理工作的基本情況，并對未來財務管理工作乃至整個單位的發展趨勢進行預判和指導。行政事業單位預算和決算管理工作的所有環節都需要大量數據支撐，數據的準確度會對本單位預決算工作、財務管理工作產生重要影響。當前，部分行政事業單位預決算存在數據不準確的情況。從客觀層面來看，部分行政事業單位前期數據采集不規范，預算數據的參考價值不大；也有部分行政事業單位實際項目信息與前期計劃的項目信息在執行中存在偏差；加上部分決算人員在報表加工時較少考慮不同報表之間的數據邏輯關系，導致報表數據缺乏交叉驗證。從主觀層面來看，個別行政事業單位會為了平衡內部各部門間的橫向賬目或者本單位縱向賬目而修改數據，導致預算數據失真和決算數據參考性降低[4]。

（五）預決算管理的信息化水平較低

目前，預算報表的編制和決算數據的驗證是預決算管理中的重點，涉及的部門多、數據雜。雖然不少行政事業單位近年來在大數據背景下不斷嘗試引入最新技術，但目前預算編制和決算實施依然以傳統手段為主，該模式不僅拉長了預算管理的時間，也降低了決算管理的工作效率。部分行政事業單位雖然嘗試應用了信息化手段，但整體仍然處于將簡單信息分條塊進行植入的初期階段，信息化水平不高。另外，不少行政事業單位內部不同部門之間受應用軟件、端口兼容等因素影響，數據流通不暢，產生了新的“信息墻”。加上同時具備信息化技術和財務專業技能的復合型人才數量偏少，在打破“信息藩籬”、提高預算和決算管理信息化水平等方面還有較大的進步空間。

三、行政事業單位預決算管理失效的原因

（一）編制方案匹配度不高

對行政事業單位來說，預決算管理的整個落實過程都應與本單位實際情況相結合，要嚴格參照本單位上年度乃至近年來實際運轉情況確定編制方案。當前，部分行政事業單位對預決算管理的重視度不夠，在編制方案時具有明顯的經驗主義色彩，每年度方案大同小異，甚至完全雷同，對面臨的內外部新形勢缺乏研判，不可避免地出現了預算編制不精確、預算內容不全面等情況，導致預算方案無法與本單位發展實際和需求精準匹配。

（二）收支雙線關聯度偏低

從當前我國行政事業單位預算編制實際成效來看，預算落實不到位的一個重要影響因素就是收入預算與支出預算的編制是“兩條腿走路”，這種雙線模式容易自說自話，關聯度不夠。一些行政事業單位在對本單位收入進行分析時，很容易出現收入預算不夠精準或者收入預算無法獨立展現等問題。如對部分項目投資缺乏客觀評估，導致只能獲取較少的收益，低于投資預期。在這種情況下，原本用于支出的資金會受到影響，部分預算支出無法落實；如果嚴格按照預算數據落實支出，必然會導致部分支出事項無法落實。這種收支兩條線之間的弱關聯性不僅會對預算數據的準確性產生較大影響，也會導致預算管理工作的價值無法在行政事業單位日常運轉中充分體現，甚至失去預算管理的意義。

（三）預算管理的約束力不強

受主客觀因素影響，部分行政事業單位在預算執行中存在非財政專項資金融入往來賬款核算項目的情況，在決算管理過程中，原則上應對此情況嚴肅追責[5]。但在實際執行中，不少行政事業單位往往會對此情況進行彈性處理。預算管理的約束力不強，導致預算結果與實際情況產生了較大偏差。對大部分項目而言，可用預算資金的減少不僅會影響工作效果，也往往會造成預算超支。同時，在實際工作中，也有一些行政事業單位存在部分項目周期較長、資金審批偏慢的情況，這也會對預算的準確性產生影響，進而影響決算工作的質量。

四、提高行政事業單位預決算管理水平的建議

（一）增強預決算管理意識，完善預決算管理體系

建立完善的預決算管理體系離不開行政事業單位對預決算管理工作的重視。在具體實踐中，行政事業單位要重點做好以下四項工作。第一，加強行政事業單位內部預決算宣傳和培訓，提高參與人員對相關工作的重視度，營造人人關注預決算管理、全員參與財務相關信息化建設工作的良好氛圍。第二，從內部控制、權責監督角度明確崗位劃分，減少內部控制風險，為預決算管理體系的完善打好基礎。第三，對現有預決算管理體系進行動態監測，確保能及時了解其運行情況。第四，不斷細化審批制度，做到常規審批和例外審批相結合。一方面，對前期預算執行中經常出現的調整事項進行分類，從制度設計上明確調整要求；另一方面，明確特殊審批事項的審批流程和原則，通過審批體系的優化，最大限度保證預算執行的真實性，避免先用后批等違規行為的發生，提高內部預決算管理水平。

（二）細化預算編制內容，提升執行效果

預算編制的精細化程度會對預算工作的質量產生直接影響。各級行政事業單位要結合《中華人民共和國預算法》相關要求，堅持全面性和特色化原則，選擇適合本單位實際情況的預算編制方法，根據不同功能對預算項目進行細化分類，在支出各環節嚴格遵照國家國庫集中支付制度要求，督促各級審核人員嚴格按照預算要求進行分類審核，通過審核機制的落地，提高管理工作的價值創造作用。

（三）完善評估機制，提高財務管理質效

合理的決算評估和反饋，對提高行政事業單位預算管理工作質量有重要作用，一方面能有效增強相關財務人員的責任意識；另一方面可及時發現預算編制和執行中的偏差與問題，提高財務管理工作的質效。為此，行政事業單位要重點做好三項工作：第一，結合本單位實際做好各流程數據采集和編制工作，保障相關指標的合理性，借助績效考評手段，實現從預算到決算全流程的監督；第二，確定評估機制中的重點環節和關鍵項目，明確檢查頻次和方法，針對檢查中發現的問題制定差異化整改方案；第三，結合本單位財務管理整體績效評價體系，建立合理的員工激勵制度，用以提高參與預算和決算管理的相關人員的積極性。

（四）加大專業培訓力度，提高信息使用價值

首先，行政事業單位要加大專業培訓力度，提升單位預決算相關人員的專業能力，要求相關工作人員定期學習國家最新政策。其次，要著眼信息獲取、加工、校驗各流程，在預決算數據獲取環節，通過明確責任人和操作規范，最大限度避免信息失真；在數據處理環節，建議采取“人工+數字技術”“交叉檢查+二次抽查”相結合的模式，最大限度防范人工統計帶來的錯誤和由主觀判斷導致的不合理性問題；在數據校驗環節，設置異常預決算數據預警機制，參照與上年度及往期本單位預決算數據，對偏離度超過一定閾值的數據進行二次審核，查清數據異常原因。最后，要確保預決算數據處理和結果分析的準確性，以現有數據預測未來趨勢，進而為本單位戰略規劃提供決策依據。

（五）科技賦能資源配置，加強財務報表建設

行政事業單位應結合本單位在財務管理建設方面的經驗，積極探索并引入最新的信息化管理系統，以科技賦能為導向，引入先進設備、技術和軟件，提高單位預決算管理質量。前沿技術方面，可充分利用人工智能（AI）技術，如通過AI深度學習，對本單位歷史數據（不限于財務數據）和本年度大量數據進行持續分析，提取出與未來財務收支、預算執行關聯度較大的數據，提高預算的準確性和有效性，并將結果用于預測財務數據、優化預算分配、自動監控預算執行等方面。軟件更替方面，要及時關注市場上相關財務軟件的更新情況，及時升級現有軟件的預算差異自動計算、財務報表生成等功能，實現財務數據分析的迭代優化，減少人工差錯。