基于審計視角的公共工程項目竣工財務決算管理

余文霞

（作者單位：淮安市審計局）

公共工程是政府為了公共利益所進行的不動產投資建設活動，以及其他主體為實現政府治理意圖所進行的體現公共利益價值取向的工程活動[1]。規范開展公共工程項目竣工財務決算，有利于全面反映建設成果，有利于正確核定資產價值，有利于資產移交和產權登記。

筆者在審計中發現，近年來，公共基礎設施投資增長迅速，地方財政支出和融資資金投入不斷增大，但項目竣工財務決算率較低，未能真實反映交付的固定資產價值，造成會計信息失真。目前，仍存在建設單位對工程項目竣工財務決算認識不夠、管理意識欠缺，重投資建設輕價值核算、重物質形態使用輕價值形態的問題，如資產價值交付（移交）滯后或長期不辦理，只強調將工程實體交付管理養護單位，忽視了資產價值的交付與管理，未將已使用工程轉入固定資產，形成了賬外固定資產等。這些問題易造成項目投資總額和資產（價值）不真實，不利于資產登記入賬和管理使用。本文從公共工程項目竣工財務決算管理中存在的普遍性問題入手，從審計視角分析問題產生的原因并提出建議，以期為解決此類問題提供參考。

一、公共工程項目竣工財務決算管理過程中存在的問題

（一）公共工程項目竣工財務決算工作推進緩慢，時間較長

2016年，財政部印發的《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》第二條規定：“基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3個月內編報竣工財務決算，特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月?！?021年國務院頒布的《行政事業性國有資產管理條例》第三十一條規定：“各部門及其所屬單位……應當在建設項目竣工驗收合格后及時辦理資產交付手續，并在規定期限內辦理竣工財務決算，期限最長不得超過1年。”然而，在具體實踐中，上述規定決算編報期限很難執行到位，多數項目存在竣工財務決算編報拖延時間較長的情況，甚至有的項目一直未進行竣工財務決算編制工作。此外，建設單位普遍認為，工程項目只要竣工交付使用就已達到建設目的，是否辦理竣工財務決算無關緊要，這樣易導致無法準確核定所形成資產的實際價值，易造成工程形成資產底數不清晰。

（二）公共工程項目科學管理水平不高

在實際工作中，公共工程項目在實施與運營過程中存在一些普遍性的管理問題，影響了竣工財務決算管理工作的推進，主要表現在以下幾方面。一是建設單位工程項目內控意識不強。例如，有的項目建設單位未建立健全相關工程管理方面的制度，或雖建立但未有效執行；有的項目單位基建、財務等部門溝通聯系脫節，上報的數據、信息等資料相互矛盾；有的項目因人員交接脫節或原始資料保管不善，存在合同糾紛等問題。二是工程造價結算慢、決算難。例如，有的項目“久拖不結”，竣工后多年未結算；有的綠化工程項目甚至尚未決算，資產實際已經使用多年或滅失，賬實不符現象較為嚴重；有的項目存在邊施工，邊更改設計、追加變更、調增費用的現象，建設方、施工方爭議較多，導致項目遲遲無法結算、決算等。三是工程建設管理不到位。例如，未辦理或先開工建設后辦理施工許可、未辦理或先投入使用后辦理竣工驗收等違反基本建設程序的問題普遍存在；有的項目招投標過程存在一些不合規現象，應招標未招標、拆分工程規避招標等現象普遍存在；有的項目工程合同管理執行仍存在欠缺，存在工期延誤、未按合同約定支付工程款、工程簽證較多導致投資控制不到位等現象。四是會計核算規范性不足。例如，有的項目賬務處理不清，未合理劃分待攤費用，存在待攤費用未在項目之間分攤、工程交付使用后仍在建設成本中列支利息費用等現象。

（三）資產交付使用管理不到位

2019年，財政部印發的《關于加快做好行政事業單位長期已使用在建工程轉固工作的通知》要求，進一步解決在建工程比例較大、計入固定資產比例較低、做好竣工財務決算編制等轉固基礎工作問題。但在實際工作中，基建項目形成的交付資產在使用和管理過程中仍存在一些問題。一是資產交付使用手續辦理滯后，形成賬外資產。部分建設單位出現了以下現象：項目已投入使用多年，仍無資產交付使用手續，已投入使用資產仍掛在“在建工程”，形成賬外資產，這會影響固定資產的后續管理。二是資產交付使用缺乏相關制度。對于基本建設項目，建設單位一般在工程管理等方面制定了比較全面的管理制度，而在資產交付使用方面未制定相關工作制度，導致資產相關責任人無制度可依，職責不清，容易造成資產交付使用不規范、手續不齊全，從而導致資產使用失控。例如，資產移交的相關程序不夠明確。如果工程完工形成的交付使用資產存在兩個以上移交接收單位，交接手續怎樣辦理，在程序上怎樣確保所有資產全部移交，最終不會造成資產存在毀損缺失的風險，沒有明確的制度規范。再如，資產交付使用工作缺乏審計監督。在平時決算工作過程中，工程財務決算審計在時間上一般早于資產移交，這會導致資產移交游離于審計監督之外，易造成資產交付使用過程中存在不合規現象[2]。三是交付使用資產價值計量不規范、成本核算不準確。因財務核算不規范，賬務處理錯誤，未將待攤投資中的管理費用等按工程明細分攤計入成本，未將待核銷支出從交付資產中轉出，造成轉入交付使用資產的價值不準確。

（四）竣工財務決算資料收集不完整，信息失真

竣工財務決算是公共工程項目建設全過程管理中的最后環節，決算編制需要從項目立項起就投入使用完整流程審批資料、實際數據和相關業務資料[3]。但是，在實際工作中存在多種因素導致竣工財務決算資料不完整、信息失真，最終影響決算編制工作。例如，公共工程項目一般建設周期較長、涉及單位多、經手人員多、審批及合同等資料復雜，實際工作中工程超概（預）算、工程變更等情況時有發生，工程項目信息未及時更新和完善，未及時使用修訂后的會計制度進行核算，有的甚至因人員調整、檔案資料多次搬運、部門銜接不暢等造成工程資料遺失、損毀，導致數據資料信息無法清晰準確地反映工程建設的實際情況，影響資產計價準確性，從而無法保障竣工財務決算工作的高質量有效開展。

二、公共工程項目竣工財務決算管理存在問題的原因

（一）相關單位對竣工財務決算重視程度不夠，組織協調不足

當前，建設單位對公共工程項目管理的側重點仍是工程建設管理與投資進度控制管理，并未對相關項目制定竣工財務決算編制方案，未明確落實工程項目和財務等管理部門之間的具體責任，并且竣工財務決算管理工作缺乏組織協調和溝通協作。部分建設單位和資產管理養護單位的資產管理意識不強，普遍存在“等結算、決算完成之后再入賬”的思想。主管部門普遍存在“重建設、輕運營”和“重投資、輕核算”的思想，忽視了項目竣工財務決算是辦理資產移交、產權登記、公共工程項目績效評價的重要前提和依據[4]。而財政部門主要開展各類專項資金的使用績效評價工作，對基本建設項目投資績效的評價不夠重視。

（二）項目管理人員專業性不強，部門間缺乏溝通配合

多數建設單位將公共工程項目作為一項臨時任務，為其配備的負責人員往往缺乏工程、財務等專業領域知識和管理方面的經驗，致使項目建設過程缺乏有效監管，造成項目建設程序不到位，項目管理工作不規范，不能滿足工程財務決算編制的要求，進而影響交付使用資產的管理使用[5]。例如，項目管理工作在合同條款執行、工程量計算、工程價款結算與支付、財務計量與核算等諸多方面都不能滿足竣工財務決算的要求，導致決算成本難以核定；再如，項目管理中不能反映合同履行的情況、未及時辦理交付使用手續、未經竣工驗收或者驗收不合格即投入使用，這均增加了資產交付使用管理的難度。此外，建設單位存在錯誤認識，認為竣工財務決算是財務部門的事，很少主動關注。

（三）監督考核和項目管理機制不健全

在實際工作中，相關部門監督考核機制并不完善，大多數地方尚未建立健全防范公共工程項目竣工決算管理不到位的約束機制，對拖延竣工財務決算的行為沒有嚴格的考核措施和硬性約束。此外，項目管理機制不健全，缺乏全面覆蓋工程項目立項、施工及竣工財務決算等環節的管理制度，導致竣工財務決算管理不到位。例如，因缺少工程結算管理方面的制度，部分建設項目施工期會出現付款比例過高的現象，施工單位獲得足夠“沖抵”建設成本的工程進度款后，申報結算并配合決算審計的積極性不高，也客觀造成竣工財務決算難的情況。

三、加強公共工程項目竣工決算管理的審計建議

（一）壓實責任，加強組織管理

決算編制工作具有較強的系統性，需要財務、計劃、工程、運營等多個部門高度配合。在建設項目竣工后，各部門應積極配合，及時開展竣工財務決算工作，如實編報工程竣工財務決算報表及說明書，準確核算實際完成投資額以及交付使用資產的價值、轉出投資的價值等。

針對決算緩慢、組織協調不足的問題，各相關單位應壓實責任，加強組織管理。建設單位可以結合項目實際情況，擬定項目竣工財務決算編報流程，明確管理制度，做好項目竣工財務決算的統籌協調工作；可定期召開協調溝通會，加強各部門之間的溝通交流，提升配合能力，嚴格按照工作的時間節點逐步推進項目竣工財務決算編制工作。主管部門和財政部門應加強頂層設計，進一步加強對公共工程項目竣工財務決算工作的監督、檢查和指導，依據相關規定，切實履行項目竣工財務決算審核和批復管理職責，促進公共工程項目竣工財務決算工作規范開展。審計機關應加強審計監督，按照政府投資審計最新文件精神，不斷加大對工程建設項目決算的審計力度，提高項目竣工財務決算管理工作質量。

（二）加強各類資料管理

完整準確的項目資料是工程竣工財務決算的前提。因此，管理部門要做好工程建設項目的檔案資料質量管理工作，加強對工程項目文件資料收集、整理、歸檔等全過程的控制，確保項目資料完整、準確、系統。對于立項、審批等程序性資料以及各種合同、協議資料等，經辦人員要把握好政策，規范資料管理，防止資料丟失、毀損。同時，工作中還要有效落實工作移交制度，防止工作變動導致項目資料移交不清、不全。

（三）穩定基建財務人員隊伍，加強會計核算

第一，應保證一項公共工程項目的財務核算管理全程由固定人員負責，并考慮財務隊伍年齡結構，以實現經驗的有效傳承、工作的有序交接和人員的新老更替。第二，應加強對公共工程項目財務人員的培訓，引導其了解工程建設、招投標、合同履行、工程變更等環節的具體情況，熟悉工程建設管理方面的知識。同時，引導工程人員不斷學習與竣工財務決算相關的知識，熟悉相應的政策和規章，更好地配合做好工程竣工財務決算管理工作。有條件的單位還應當采用“走出去”的方式，借鑒先進單位的經驗，通過吸收消化，形成本單位的竣工決算管理辦法，提高財務管理水平。

（四）健全管理機制，加強資產管理

第一，建立健全工程項目全生命周期管理制度。重視項目前期建設、輕項目后期核算管理是當前項目全生命周期管理中的一個短板，因此要進一步細化項目竣工驗收后開展財務決算的相關規定，建立健全工程決算編制、審核的內控制度，加強對工程項目基建財務的管理和監督。

第二，完善相關部門跟蹤督查和考核機制。為了使竣工財務決算能順利進行，加強動態監督考核尤為重要。為此，可適時搭建項目監督考核平臺。監督考核時可將項目竣工財務決算是否按期辦理、招投標程序是否嚴格履行、簽訂合同是否合理規范、超概算審批手續是否齊全等納入分析和研判，找出存在的問題及原因，明確相關責任，動態跟蹤督查項目實施過程。

第三，完善資產運營管理機制。竣工財務決算后的金額最終影響資產入賬金額和資金的使用效益，因此應加強對資產的運營管理。要明確資產交付使用的必要程序、責任部門和工作職責、資產交付后的管理職責，防止形成賬外資產，造成國有資產流失。要建立資產交付使用管理體系，加強資產交付使用的組織管理，實現資產從建設、形成到交付的動態管理，提高基建財務管理水平，做到工程實體和資產價值同步交付，使資產從投入使用起即進入正常管理軌道，保障資產管理安全有效。

公共工程項目對國計民生的影響重大，因此要妥善解決好項目實施過程中存在的一系列問題。項目竣工財務決算作為項目管理過程中的重要一環，真實反映了項目各階段的管理情況及資金投入，也是基礎設施設備運營管理的價值起點。因此，要高度重視竣工財務決算管理工作，強化組織管理，提升相關人員業務能力，不斷提升項目竣工財務決算管理的質量，以有效推動地方經濟社會的高質量發展。