場域理論視角下駐村干部的履責邏輯

收稿日期：2023-10-20

基金項目：國家社科基金項目“鄉村振興責任制下駐村干部履責困境與突破路徑研究”（項目編號：23BSH018）

作者簡介：李志星，男，河南新鄉人，河南大學哲學與公共管理學院碩士研究生，主要研究方向：地方政府治理；汪來杰，男，河南開封人，河南大學地方政府與社會治理研究所所長、哲學與公共管理學院教授，主要研究方向：地方政府治理。

摘要：駐村干部制度是我國國家政權下沉基層的生動縮影，是極具中國特色的一大治理創新。從脫貧攻堅到鄉村振興，駐村干部所處的治理場域發生了重大轉變。依托布迪厄場域理論對駐村干部所處場域進行分析，發現駐村干部履責面臨著行動、文化、主體三重風險。破解駐村干部履責之困，其根本出路在于與村民情感共生，以行政權力的非正式運作破解場域之困，同時還需要從完善共生體系、形塑共生文化、重塑共生主體三個方面發力。

關鍵詞：駐村干部；鄉村振興；鄉村治理；場域理論

中圖分類號：D262" "文獻標識碼：A" 文章編號：1009-3605（2024）02-0025-09

駐村干部制是黨和國家機構向農村派駐干部，以指導、協助和督促村級組織完成各級黨政部門下達到村莊的工作、指導村民自治、推動農村社會發展的一項工作制度[1]。2021年，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》指出：“健全常態化駐村工作機制，為全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果提供堅強組織保證和干部人才支持。”截至2023年，全國共有20.96萬名駐村第一書記、56.3萬名工作隊員扎根一線，駐村幫扶工作呈現出機制更完善、教育培訓更深入、職責任務更清晰、管理保障更規范的整體態勢。”[2]。

一、文獻回顧

目前，學術界對駐村干部制的研究分為兩種類型。一種認為駐村干部制發揮了重要的積極作用。孔德斌認為駐村干部對村民自治、精準扶貧、基層黨建等有較為顯著的推動作用[3]。陳國申、唐京華認為“第一書記”作為村莊外來場域力量，能夠對村民自治產生積極影響[4]。鐘海研究發現駐村工作隊在資源的優化配置、農村的有序治理以及農村公共產品和服務的有效供給等方面都發揮積極功效[5]。另一部分學者則認為駐村干部制在促進鄉村經濟社會發展的同時也不可避免地產生了一些消極因素。如：鄭永君、李丹陽和陽清認為駐村幫扶工作的最終指向即實現國家意志在村治場域的充分表達，但其濃厚行政色彩在實踐中易造成國家行政力量對鄉村自治的侵越[6]。謝小芹強調鄉村政權對第一書記的過度依賴，消解了村干部的治理能力，使其對自身發展不自信[7]。

綜上，既有研究大多關注于駐村干部制度的功能作用，而對駐村干部本身所處場域及具體實踐并未進行深入闡釋和考察。本文采用布迪厄的場域理論為分析框架，對駐村干部制的現實運作模式及所處場域影響進行分析，尋找駐村干部履責阻力，破解駐村干部難以履責的桎梏，為鄉村振興戰略的實施提供重要支撐。

二、駐村干部履責的場域理論解析

（一）場域理論嵌入

“場域理論”最早起源于物理學，后由皮埃爾·布迪厄將研究由“群體”擴展到“場域”，并逐漸引入社會場景。他將場域定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡，或者一個構型[8]16-18。他認為社會就是由各種不同的“場域”，如政治場域、文化場域等共同組成的。場域內競爭還是合作、割裂還是持續，需要不同場域及其內在主體發揮作用，并進行特定的對抗性調節與合作性補充，最終強化彼此間的適應力、協調力、持續性與恢復力[9]。因此，按照此邏輯思考，駐村干部所處多重場域，每個場域都規定了各自特有的價值觀，擁有各自特有的調控原則。這些原則界定了一個社會構建的空間，行動者根據他們在空間里所占據的位置進行著爭奪，以求改變或力圖維持其空間的范圍或形式[89]18-25。而我國鄉村是一個涉及政治、文化、經濟的復雜系統，用單一的“場域”去分析鄉村治理是不恰當的。因此，本文以場域理論為分析框架，分析駐村干部在鄉村治理中所面對的不同場域，以及各場域與場域之間對駐村干部所產生的影響，可以深入探究駐村干部在鄉村工作中的內在邏輯，從而對駐村干部進行目標重組、責任重塑，破解履責困難。

（二）駐村干部履責的場域時空

1.時間范圍內的接點治理

為了在全國范圍內消除貧困，逐步實現共同富裕，2013年，《建立精準扶貧工作機制實施方案》發布。該文件指出：“建立干部駐村幫扶工作制度，向貧困村選派第一書記和駐村工作隊，開展駐村幫扶。”2015年11月29日，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，確保到2020年農村貧困人口實現脫貧。因此，在脫貧攻堅工作中數百萬扶貧干部被派駐鄉村一線，成為駐村干部。在此期間，駐村干部的權力與資源較多，能夠為鄉村自上而下地輸送資源。

立足于兩大戰略的歷史交匯期、政策疊加期以及銜接窗口期，駐村干部職責也在不斷變遷。2021年，《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》指出，打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興。鄉村振興時期，駐村干部承擔起聯結政府與村民、整合政府、市場和社會三者力量、調動村民積極性的作用[10]99。實現從輸血到造血、從行政嵌入到情感共生的轉變，接續脫貧攻堅治理任務。

2.空間范圍下的復合治理

（1）行動場域

駐村干部制使國家權力跨越層級，直接下沉到鄉村一級。因其背靠黨和國家機關，熟悉國家政策，駐村干部扮演著政府代理人的角色，代替國家行使著行政權力，集國家代理人與鄉村執行人等多重角色于一身。由于派駐的性質，駐村干部在派駐鄉村后，首要責任在于實現國家意志，行使國家權力。這使駐村干部具有天然的政治權威與行政權力，可以有效強化鄉村振興的組織保障功能，夯實鄉村振興組織基礎和社會基礎。

（2）文化場域

習近平總書記強調：“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用。”《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出，鄉村振興，鄉風文明是保障，必須堅持物質文明和精神文明一起抓，提升村民精神風貌，培育文明鄉風。駐村干部作為外來場域，不僅可以為鄉村文化建設注入新元素，還可以改變村民的傳統文化價值觀，推進鄉土文化的創造性轉化與創新性發展，構建鄉村共同體。

（3）主體場域

空心化、老齡化是鄉村的典型特征，鄉村的勞動力人口、青壯年、精英不斷外流，致使鄉村振興發展缺少內生力量，而駐村干部制卻可以有效彌補人力資本。一方面駐村干部本身就是人才資源。另一方面駐村干部將本村大學生、返鄉創業人員納入組織視野，推動各類人才向農村基層流動。從而有效補充鄉村人力資本、補位鄉村主體空缺、盤活本土人才資源以及對受嵌場域的人力資源結構進行重塑等方式，壯大鄉村振興的人才隊伍力量[11]。

三、駐村干部履責的“多源頭”風險

從脫貧攻堅到鄉村振興，鄉村治理的原有政策目標和社會環境正在不斷解構與重組，致使駐村干部面臨諸多風險與挑戰，從而影響著鄉村振興戰略的實現進程。因此，本研究根據鄉村振興的內在邏輯與場域理論的核心特征，將駐村干部的履責風險劃分為行動、文化、主體三個維度，從而完整分析駐村干部所受場域影響，力求解決履責桎梏。

（一）行動場域：國家權力運作方式與鄉土權力運行原則沖突

首先，科層制度非人格化與行政關系人緣化悖論。脫貧攻堅時期駐村干部開展自上而下的科層行政化扶貧治理。而在鄉村振興時期，隨著駐村干部制的穩定化、常規化，駐村干部行動需轉向人格化，以融入鄉村本土場域。正如韋伯所指出的官僚制組織的一個特點是非人格化，即按章辦事，不徇私情。行政關系人緣化傾向，即在實際運行過程中，組織內部和組織間的交往在很大程度上通過非正式關系、人緣化及其關系網絡經營運作[12]。駐村干部作為基層政權介入鄉村治理之中，屬于嵌入型正式權威，與鄉村本土的非正式權威在治理中容易產生博弈內耗。產生駐村干部與村干部張力，即“原生”村干部、村民容易形成抵制駐村干部的共謀行為，難以融入鄉村場域。

其次，職責交叉重疊，導致政出多門。布迪厄將場域定義為“在不同位置之間存在的客觀關系的網絡或構型。”同一個場域中存在競爭關系，擁有共同稱謂的雙頭書記。脫貧攻堅時期駐村干部的治理中心在于扶貧，而在鄉村振興時期，駐村干部的職責發生轉變，從扶貧治理轉向整體性治理。這導致治理場域發生轉變，原有村干部職責與駐村干部發生交叉重疊。駐村干部與村“兩委”干部爭奪決策權，都想當家作主[13]55。從而引發矛盾沖突，出現多頭領導、重復工作、效率低下等問題。此外，由于派駐的性質，駐村干部普遍注重短期效果，形式主義嚴重，缺乏主人翁意識，不愿擔責。

最后，參與的非均衡性。在脫貧攻堅時期，駐村干部的治理對象為貧困戶，相關利益者積極參與治理。而非貧困戶由于政策待遇相差大，滋生社會不公感，剝離了非貧困戶參與治理的權力。這在一定程度上激發村民對駐村干部的冷漠與抵觸心理，加劇對駐村干部的信任危機，加大鄉村振興階段駐村干部的工作難度[14]。此外，項目式扶貧的臨時擁護，使駐村干部過于高估自己的能力。導致在鄉村振興的整體性治理中，駐村干部產生認知偏差，難以做出正確的決策和判斷[15]。同時，原生村干部更多將注意力關注在有利益的事，而對那些沒有利益空間的事，則缺少參與動力和責任感。

（二）文化場域：鄉土性思維與城鎮化思維的交織碰撞

文化發揮著基礎性、引領性作用，是維系鄉村社會內生秩序的重要基礎。駐村干部空降到鄉村，作為一股外部力量，處在村莊人情網絡關系外，很難獲得村民的信任和配合，而且容易形成與村莊的對立關系，最終引致矛盾和沖突[16]。

首先，人口的外流性。在城鄉二元結構背景下，鄉村中青年、優秀人才持續外流，人才總量不足、結構失衡、老齡化等問題仍然存在，鄉村呈現出空巢化、老齡化樣態。這打破了農村的封閉性，致使傳統鄉村共同體破碎，集體意識出現淡化，鄉村文化場域呈現出反轉、空轉與停轉的異化樣態。人地關系的疏離，使鄉村公共文化服務活動缺乏主體參與，導致鄉村公共文化空間的情感退場。同時，村民的情感認同由于缺乏了動力源，鄉村內部難以形成高度的情感聯結機制，進而產生鄉村共同體的認同危機[17]。

其次，群體的差異性。費孝通先生說過，中國鄉土社會是一個相對封閉的熟人社會。駐村干部有別于作為“原住民”的本村村民，是外來場域力量，在生活環境、認知、價值觀等方面與鄉村各主體存在一定差別。在脫貧攻堅時期，基于共同利益能產生臨時合作場域。而在鄉村振興時期，駐村干部面臨整體性治理，缺乏對鄉村習慣的深入了解，導致在鄉村治理的方式方法、觀點思路上產生偏差。此外，鄉村的空巢化，使公共事務治理中呈現老齡化，村治場域范圍內的公共意識、公共文化、公共關系、公共空間等日漸式微，給駐村干部有效參與鄉村治理帶來了沖擊[18]124。

最后，貧富的差距性。隨著現代化的發展，在城鄉勞動力價格差異、公共服務不均衡等因素的作用下，農村資本逐漸向城市流動，優質的人力資源也向城市聚集，使城鄉之間的財富積累出現馬太效應[13]51。城市中心主義的盛行引起攀比之風，唯利主義等不良社會風氣，不斷沖擊傳統鄉村社會情感聯系與原有的社會結構。村民對土地的依賴度以及對村莊公共事務的關注度較低，出現鄉村經濟低迷、德治力量弱化等問題。

（三）主體場域：駐村干部多角色沖突

首先，角色監督缺位化。第一，軟性考核缺失。鄉村振興時期，駐村干部治理責任包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等多個方面。然而，現有考核更多側重于剛性的行政任務，對于軟性的鄉風文明考核則有所忽略。第二，監督機制的非常規化。駐村干部主要由派駐機關進行管理和監督，地方派駐機關具有較大自主裁量權，導致監督范圍較窄、監督方式較為隨意。出現駐村干部不在崗、不作為、“兩頭跑”、紀律觀念淡薄、工作責任心不強等問題。第三，機械式考核制嚴重束縛了駐村干部的手腳和個人能動性的發揮。如：駐村干部必須每天在微信群里打卡；駐村干部“五天四夜”待在村委坐班；一切幫扶工作必須以臺賬方式呈現；外出考察產業項目都需要層層審批、報備和留痕。[19]

其次，角色儲備邊緣化。鄉村振興與脫貧攻堅相比更需要綜合素質高、專業技術強的駐村干部。而有的單位出于自身發展考慮，不舍得將優秀骨干派駐下去，下派的更多是能力相對平庸的干部或者自身部門不太好安排的干部。他們有的專業技能不強、綜合素質不高；有的擔當意識不強，主觀能動性不足。他們在鄉村的工作不僅沒有能帶動鄉村振興發展，反而把“慵、懶、散”的作風帶到基層，產生了不好的影響。

最后，角色認知碎片化。駐村干部為了完成目標、落實政策，以便在政績競賽中獲勝，以此獲得晉升。或者怕沒有完成任務而影響仕途，急于干出成效，從而忽視了對村民自治性、自主權思維的主體性激發。或者過分關注外來資源的吸引和投入，大包大攬，造成了駐村干部苦干，村民兩邊看的局面。此外，駐村干部呈現出任務超負荷化。從脫貧攻堅到鄉村振興，駐村干部的職責范圍擴大，承接任務超負荷，成為上級產出政績的有效工具。多重剛性任務安排和不斷調整的方針要求超出了第一書記的時間和精力所能承受的限度，引發角色超負荷[20]。

四、駐村干部由場域解構到情感共生的履責轉型

共生起源于生物學領域，它是指不同生物密切生活在一起[21]。情境主義認為，個體生活習慣由日常的偶然情境構成，但情境的建構行動則是靠集體氛圍完成的，情境的建構過程是從個體到集體的轉化過程[22]。在新時代背景下，駐村干部作為外來場域，與生活在鄉村場域內的主體們具有不同的行為特征，只有融入鄉村本土場域，形成情感認同，達成情感共生，才能實現行為一致，從而達成有效治理。

（一）以共生單元行動有效為支撐完善共生體系

1.行為互動：駐村干部的柔性化治理

駐村干部所面對的科層制度非人格化與行政關系人緣化困境，核心出發點在于柔性化治理，形成一整套“剛柔相濟”的鄉村治理模式。第一，村民至上性。駐村干部從村民本位出發，通過深入一線，走訪入戶，傾聽民心、包容民意的方式，不斷激發廣大村民群眾的積極性、主動性、創造性，牢固樹立村民在鄉村振興過程中的主人翁地位。第二，人性化治理。人性化治理的典型特征在于情感治理，要以情感關懷為導向。駐村干部既是執行國家法規制度非人格化的“守夜人”，更是融入鄉村場域有情感的“社會人”。在治理鄉村時要采取非強制的柔和方式，重視對治理對象的人格尊重和心靈關懷[23]。第三是靈活性治理。做到行政權力與鄉土權力相融合，因地制宜地結合當地風俗、習慣等靈活應變。在治理過程中尤其是處理鄉村矛盾糾紛時，要依據具體情境靈活處理，與村民、村干部走向情感共生。

2.頂層設計：駐村干部的屬地責任劃分

鄉村振興時期，駐村干部與村委會要推行清單制管理，厘清權責。將單一線性組織結構轉變為村兩委、駐村干部協同治理的交互扁平結構[10]103。第一，完善規章條例。要及時優化、細化駐村干部職責條例，依據治理轉型，規定鄉村振興時期駐村干部權責。第二，推行清單制管理。地方政府因地制宜制定駐村干部的工作清單，要落實落細清單，并依據清單考核和管理駐村干部。第三，進行意識重構。駐村干部應厘清駐村職責，堅持到位不越位、總攬不包攬的原則，在強化提升自身業務能力的同時，同村干部多交流，在思想、行動和目標上保持一致。

3.人情動員：駐村干部的情感協商參與

鄉村振興時期，駐村干部所面對治理對象從貧困戶轉變為全體村民，其治理手段要不斷優化。第一，加強溝通交流，構建情感協商治理。鄉村振興戰略的實現離不開村民的積極參與，要確立村民的主體性地位和權利，加強對話、協商、勸導、情感動員等協同互動。通過建設議事角、板凳議事會等渠道，重視對鄉村“公共話語場”的建構，充分發揮村莊共同體的智慧。第二，堅持以身作則，發揮引領示范作用。駐村干部通過樹立優良作風與模范帶頭作用，培養為民服務情懷，營造公平和諧的協商氛圍。第三，制定村規民約，促進村民參與。村規民約在實現自我教化、矛盾化解、移風易俗、鄉村治理等方面發揮著重要作用。因此，駐村干部要以尊重群眾意愿為前提，考慮本地風土人情、歷史文化、地理環境等因素，通過采取入戶調查、召開院落會議等方式廣泛動員村民參與村規民約制定，促進村民全員參與治理。

（二）以共生單元情感認同為核心形塑共生文化

鄉村振興，鄉風文明是保障。鄉村公共文化能夠起到塑造公共價值和共同體精神的作用，強化村民的參與感、歸屬感、認同感。因此，新時代激活與培育公共文化，實現文化的傳承與發展，可以為鄉村振興提供價值引領和精神動力。

1.情感共振：激活傳統鄉村文化

鄉村振興時期，駐村干部要重視對村莊傳統優秀文化的激活，尊重村民的情感需求，喚醒鄉村公共文化的共同情感記憶，激活鄉村公共文化的情感價值。第一，激活鄉村優秀傳統文化。駐村干部要通過回歸傳統文化儀式，激活鄉村文化網絡（如：傳統民俗、廟會節日、祠堂等），達到情感聯結。第二，瞄準文化共建共享，豐富鄉村文化場景。駐村干部通過開展群眾喜聞樂見的各種活動，提供精準化文化惠民活動，常態化開展送戲下鄉、趣味運動會等活動。在春節、端午節、重陽節等重要節日開展包粽子、餃子宴、寫春聯等系列活動。同時舉辦“好媳婦、好婆婆”“美麗庭院示范戶”評選，掀起以孝老愛親為榮、以美麗庭院為榮的“雙榮活動”。從而促進村民到場，夯實鄉村文化與價值的認同。第三，加強鄉土文化教育。地方政府應拓展鄉土教育的空間，樹立尊重鄉土文化的意識，進而提升鄉土文化價值的認同感。

2.凝人聚事：培育激發內生力量

第一，發揮鄉賢作用。鄉村振興，鄉賢先行。一方面鄉賢代表著村莊的價值導向，駐村干部要經常與鄉賢溝通交流，通過文化適應與學習，融入村莊，實現角色轉換。另一方面駐村干部要合理利用并充分發揮本村鄉賢才能，鄉賢因其自身威望，其號召、動員能力較強。第二，抓好黨建工作。駐村干部要堅持把黨建引領作為推動鄉村振興的動力引擎，為鄉村振興提供堅強組織保障。此外，要通過傳幫帶的形式吸納思想過關的能人進入黨員隊伍，破除空巢化、老齡化等問題。第三，聚焦本地大學生、退伍軍人、致富能手等優秀人才，由駐村干部、村兩委牽頭建立健全本土人才返鄉創業的長效機制，進一步盤活用好本土人才，激發鄉村建設的內生力量。

3.利益粘合：壯大農村集體經濟

利益的差距性引起城市中心主義風氣，導致鄉村場域日漸式微。因此，駐村干部要堅持城鄉融合發展原則，通過不斷壯大農村集體經濟從而提高鄉村生活質量。第一，堅持產權清晰，收益歸村原則。由駐村干部牽頭成立農業合作社或產業公司，遵循自愿原則對土地進行流轉，明晰個人產權。按照黨建引領、市場主導、產業聯合、合作社一體的方式，大力推進“黨委+公司+商戶+村集體經濟合作社+農戶”的一體化經營發展，從而促進群眾致富增收。第二，打造品牌效應，完善銷售渠道。駐村干部堅持因地制宜，創新思路，立足本村資源優勢打造“一村一品”，延長產業鏈、提升價值鏈、完善供應鏈。要通過科學布局鄉村產業、推進三次產業深度融合、催生現代新型業態等途徑加快拓寬傳統農業發展領域，完善拓展鄉村產業發展鏈條。第三，建設和美鄉村。積極開展人居環境整治，全面提升農村人居環境，進一步改善村民生產生活條件，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感，激發廣大群眾全面推進鄉村振興內生動力。

（三）以共生單元角色優化為保障重塑共生主體

1.動態監督：筑牢干部履責屏障

鄉村振興是全域、全員、全面的振興，是一項系統工程，建立對駐村干部的動態監督機制可以鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作落地。第一，完善考核細則，加強軟性工作考核。要提高鄉風文明、人居環境、精神面貌等軟性工作的考核比重，對工作績效考核進行柔性調整，實行定量與定性相融合，提升村民評價與文化設施建設的權重，確保符合村民真實所需。第二，完善屬地考核責任，健全村級民主監督機制。通過加強監督，整合運用民眾監督力量。紀檢監察機關在對各駐村點進行不定期巡視巡察的同時，要深入了解群眾的意見和建議，實行自下而上的村民參與評價機制，不斷加強對駐村干部監督。此外，建立追溯倒查機制。對駐村干部任期結束后的后續工作進行追蹤測評，對于引入的項目進行事后評估[24]。第三，建立信息化監督平臺。大數據技術能以更低成本和更精準的方式增強上級對下級監控的客觀性和科學性[19]27。推行“云監督”程序，屬地機關可根據權限登錄電腦端后臺實時查看轄區內的監督信息，及時對關鍵事項進行跟進監督。

2.追蹤溯源：優化干部專業素養

駐村干部制直接關系國家治理體系與治理能力現代化的實現，要堅持選優派強原則，為鄉村振興夯實人才支撐。第一，強化前置審核。調整年齡偏大、能力不足等不符合條件人選，真正把想干事、會干事、能成事的干部放在鄉村第一線。第二，建立“工作交接期”考核評價體系。落實鄉鎮黨委管理建議權，疏通駐村干部“能上能下”渠道，強化跟蹤了解，將不作為、不適宜從事駐村幫扶工作的干部及時調整撤回。第三，進行崗前培訓，提高專業素養。要加快角色轉變，對派駐干部進行全方位技能和知識培訓，使其盡快融入本土場域。同時，新老駐村干部要高質高效做好工作交接，抓好重點工作，防止規模性返貧。

3.減壓賦能：細化干部考核機制

要不斷優化考核機制，厘清駐村干部工作重心，為基層干部減壓賦能，讓駐村干部們把更多精力轉化為務實為民、履職盡責的實際行動上來。第一，立足村民真實所需，厘清駐村干部的工作重心。駐村干部的職責僅限于黨建、鄉村振興等具體任務和明確目標，將本屬于群眾工作或是村民自治的部分，不納入對駐村干部的量化考核。通過設置相對獨立的考核細則，將駐村干部與村干部的職責作出區分，著重激活村民自治意識。第二，嚴格控制督查檢查考核總量。要進一步清理規范工作臺賬、報表等項目，推廣電子化工作臺賬，防止層層加碼，切實減輕基層負擔。

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責任編輯：李" 鋒