“強省會”戰略引領長株潭都市圈建設的路徑研究

收稿日期：2023-12-20

基金項目：2023年度湖南省社會科學成果評審委員會重點課題“強省會戰略引領長株潭都市圈高質量聯動發展的思路與對策研究”（項目編號：XSP2023ZDI024）；湖南省社科基金項目“湖南先進制造業高地實現路徑研究”（項目編號：23YBA114）

作者簡介：苑祎然，女，山東濟南人，中南林業科技大學商學院碩士研究生，主要研究方向：工業化與城鎮化、農業管理；熊曦，男，湖南雙峰人，中南林業科技大學商學院教授、碩士研究生導師，工商管理博士，主要研究方向：工業化與城鎮化；劉欣婷，女，湖南婁底人，中南林業科技大學商學院碩士研究生，主要研究方向：涉農企業管理。

摘要：以“強省會”戰略引領長株潭都市圈建設是融入國家新發展格局的強大引擎，是帶動湖南全省區域發展、提升區域競爭力的重要支撐，有利于落實國家區域協調發展戰略，推動大中小城市協調發展，從而促進長江中游城市群發展乃至開創中部地區崛起新局面。從目前情況來看，推進長株潭都市圈建設已是大勢所趨，具備成熟的發展基礎、政策保障等有利條件，但還存在省會城市的綜合競爭力有待提高、城市間分工協作水平有待提升、產業融合協同不足、一體化發展水平有待改善等問題。因此，需要從規劃統籌、科技與產業協同推進、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享、生態環境共保共治、開放發展協同突破等方面加以強化，以推動都市圈高質量協同發展。

關鍵詞：“強省會”戰略；長株潭都市圈；區域協調發展

中圖分類號：F2" "文獻標識碼：A" " 文章編號：1009-3605（2024）02-0103-08

黨的二十大報告指出，深入實施區域協調發展戰略，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。而實施“強省會”戰略，正是推動區域協調發展的重大戰略舉措。為貫徹落實這一戰略，目前已有湖南、山東、江蘇、廣西、福建等16個省份明確提出了“強省會”戰略或者提升省會城市首位度舉措，將省會城市作為做強都市圈、加快全省區域協同發展的強有力的核心引擎。[1]河南省以“小區”推動“大市”為目標，將園區建設和發展作為做強做大省會城市鄭州的主要驅動力，使之成為了中部發展最快的省會城市。[2]四川省則注重成渝地區的“全域資源”整合，兩市實現高度的政策協同，并形成良性溝通對接機制，合力建成“成渝經濟圈”，使之成為西南地區核心增長極。[3]陜西省主要通過政策傾斜、加大項目保障力度，全力助推西安經濟的高質量發展，使之成為了振興西部地區的重要中心城市。[4]可見，加強省會城市建設，推動都市圈發展，是地方所期、中央所盼，也是學術界所關注的重點。

隨著現代化“都市圈時代”的來臨，湖南省委、省政府高度重視長株潭都市圈建設。2021年湖南省第十二次黨代會上提出“強省會”戰略。2022年4月，湖南省委召開實施“強省會”戰略暨長株潭都市圈建設推進會，并出臺了《關于實施強省會戰略支持長沙市高質量發展的若干意見》，為增強長沙市的區域引領力、全國競爭力和國際影響力指明了方向。2022年6月，長株潭一體化發展領導小組辦公室印發《長株潭都市圈建設實施方案（2022—2026年）》，2023年8月，湖南省委辦公廳省政府辦公廳印發《長株潭一體化發展三年行動計劃（2023—2025年）》，就加快長株潭都市圈發展的目標和具體舉措提出明確要求。本文立足“強省會戰略”背景，從推進長株潭都市圈建設的重要意義、有利條件、制約因素、建設路徑等方面進行系統研究，為推動長株潭都市圈協同發展和其他都市圈的科學發展提供借鑒參考。

一、“強省會”戰略引領長株潭都市圈建設是推動湖南經濟高質量發展的重要途徑

我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主體形態[5]。都市圈作為我國城鎮格局中可跨行政區劃的重要空間單元，是新發展格局下城市化、同城化、集約化發展的重要支撐。作為湖南發展最具活力、最有基礎、最有優勢的重點區域，長株潭都市圈是湖南發展的核心增長極。建設好長株潭都市圈，對優化全省區域功能布局，形成區域協調聯動發展的新格局，提升長沙在全省的輻射力與引領力、在長江經濟帶和中部地區的競爭力與影響力，進而帶動全省經濟高質量發展邁上新臺階具有重大的現實意義。

（一）有利于落實國家區域協調發展戰略

黨的十八大以來，黨中央高度重視區域協調發展，區域協調發展戰略成為新時期重塑區域經濟發展格局的重大戰略。新發展階段，都市圈是我國區域高質量發展的重要載體。長株潭都市圈地處我國中部地區，連南接北、貫通東西，區位獨特，其高質量協同發展對湖南更好地融入中部崛起、長江經濟帶發展、“一帶一路”等國家戰略具有至關重要的意義。加強長沙與武漢、南昌等中部其他省會城市的對接合作，形成錯位協同的發展格局，對促進區域協調發展戰略在湖南的有效落實十分關鍵。

（二）有利于推動大中小城市協調發展戰略

近年來，通過培育城市群和都市圈，我國大中小城市發展總體上更加協調，但伴隨著大城市人口規模、人口密度持續增長，出現了“大城市病”；而中小城市存在產業支撐不力、功能品質不高等問題。長株潭都市圈積極推動大中小城市協調發展戰略的落實，長沙中心城區“瘦身健體”和株洲、湘潭發展品質提升雙措并舉，有效打破城市發展的行政壁壘[6]。省會城市憑借優勢資源，加強與周邊中小城市的密切聯系并輻射帶動全域經濟社會發展，有利于形成分工合作、功能互補的大中小城市協調發展格局。

（三）有利于促進長江中游城市群發展乃至中部地區崛起新局面形成

根據相關統計數據，近兩年來，長沙市地區生產總值和第二產業增加值低于武漢市但明顯高于南昌市[7]。未來，毗鄰的城市之間互相吸引資源，處于長江中游城市群的各個城市之間的競爭也將越來越激烈。為提升區域競爭力，必須充分發揮大城市的引領作用，而長株潭都市圈將憑借自身良好區位和經濟實力及其制造業、交通基礎設施和創新能力等方面的獨特優勢，在“強省會”戰略的引領下，構建以先進制造業為支撐的現代產業體系，促進區域空間聯系和功能互補，在長江中游城市群高質量發展中發揮重要支撐作用，將為中部崛起做出更大貢獻。

（四）有利于提升長株潭同城化發展水平

隨著都市圈逐漸成為城市高質量發展和區域競爭力的重要支撐，以省會城市為中心的都市圈，發揮省會城市的輻射帶動功能，形成通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享的同城化發展模式。相較于北上廣深等以特大城市為核心的都市圈，長株潭都市圈在城市人口規模、產業協同、居民同城化生活方面都存在著較大的差距。現階段，長株潭都市圈樹立“強省會”意識，做大做強做優長沙，大力提升產業、科技、教育、資本、信息、人才等領先優勢，以點帶圈，更好地發揮省會長沙的溢出效應[8]，以產業鏈、創新鏈、供應鏈為紐帶，引領長株潭都市圈協同發展。

二、以“強省會”戰略引領長株潭都市圈發展的有利條件

長株潭都市圈包括長沙市全域、株洲市中心城區及醴陵市、湘潭市中心城區及韶山市和湘潭縣在內的19個市縣區，總面積1.89萬平方公里。從1984年正式提出建設長株潭經濟區方案、1997年長株潭經濟一體化正式啟動以來，長株潭一體化發展經歷了幾十年探索。2005年10月，湖南省政府正式批準長株潭城市群區域規劃，確定以長株潭3個城市為中心，以1個半小時通勤為半徑，以及周邊岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽5個城市組成的經濟圈[8]，建設帶動湖南經濟協調發展的核心增長極。2021年6月，湖南省委省政府印發《長株潭一體化發展五年行動計劃（2021—2025年）》，提出中心區、都市圈、城市群三個發展層級，要求強化長株潭中心區帶動能力。隨著相關政策規劃的制定與實施，長株潭經濟實力、創新能力、城市建設和社會發展取得了長足進步，并對促進湖南經濟社會的協調發展具有關鍵性作用。

（一）國家層面的重點支持

隨著新型城鎮化的快速發展，我國都市圈建設的浪潮已勢不可擋。都市圈是城鎮化發展到較高階段的產物，西方發達國家的都市圈建設起步較早，發展較為成熟，通常以一個或多個有影響力的大城市為中心[9]，憑借其強大的產業、人口、經濟集聚能力輻射帶動圈內各城市的協調發展。我國自改革開放以來，經過幾十年的發展演進，城鎮化率大幅提升，由1978年的17.9%增長到2022年的65.22%，形成了以長三角、珠三角為代表的一批城市群，成為帶動區域經濟發展的核心地區，并演化成全國經濟增長極。基于此，在新時代實施區域協調發展戰略的背景下，無論是國家“十四五”規劃，還是2021年4月中共中央、國務院公布的《關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》，都為長株潭都市圈建設提供了政策契機。2022年1月出臺的《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》把長株潭都市圈列為現代化都市圈培育工程，2022年2月國家發改委正式批復《長株潭都市圈發展規劃》，標志著國家對長株潭都市圈的發展支持政策進入了一個新階段。

（二）省級層面打下良好基礎

近年來，湖南省委省政府積極推進長株潭都市圈建設，成效顯著。

一是經濟方面，2021年，湖南綜合經濟實力實現歷史性跨越，經濟總量突破4萬億元，且連續10年穩居全國前十，年均增長率達到7.9%，顯現出強勁的發展勢頭。長株潭充分把握全省加速發展的良好機遇，區域競爭力、經濟實力顯著增強。從增速上看，長沙市經濟增速整體持續高于全國平均增速，在中部省會城市中位居第二，成為帶動中部經濟增長的引擎之一。從總量上看，2021年，長株潭地區生產總值合計達到19239.3億元，創造了全省40%以上的經濟總量和財政收入。二是交通方面，長株潭三市互聯互通，基礎設施先行。憑借其良好的地理優勢，都市圈內部逐漸構建起了以高鐵、城鐵、高速、城際快速道、高等級航道等多種運輸方式為載體的立體交通網絡，基本形成了“一小時通勤圈”。三是產業方面，三地產業體系完備，在科技創新與產業發展深度融合背景下，先進制造業集群持續壯大，形成了3個萬億級產業集群和數個千億級產業集群，具有較強的國際競爭力。其中，電力機車位居全球第一，工程機械產業規模和軌道交通裝備產業規模位列全國首位。產業發展吸引人口集聚，2021年，長株潭都市圈常住人口達到1484萬，城鎮化率高達80.9%，相繼帶動都市圈內的長沙縣、瀏陽市等7個縣（市、區）進入全國百強。四是公共服務方面，隨著社會保障更加健全，公共服務共享領域不斷擴大，三地經濟社會的聯系也更加緊密。五是科技創新方面，長株潭都市圈的科技創新成果令人矚目，匯集有湖南省70%以上的高新技術企業、80%以上的高校院所和85%以上的科研成果，打造出了“科創谷”“動力谷”“智造谷”三大名片。長株潭都市圈已具備在更高起點上推動高質量同城化發展、培育形成現代化都市圈的良好基礎。

（三）未來可期的機遇

中央和湖南省委省政府高度重視長株潭一體化建設。從政策保障來看，在湖南省存量政策和增量政策疊加發力的大背景下，長株潭都市圈相關政策措施和重點工作持續落地見效，一批重點產業和企業發展態勢良好，成為經濟持續穩定增長的有力支撐。[10]從產業基礎來看，三地各具亮點和優勢的產業基礎，有著天然的互補性，強化三地的產業協同，把握并推進“五好”園區建設，加強都市圈產業園區合作模式創新，實現人才和科研資源共享，將為長株潭都市圈建設提供源動力。從基礎設施建設來看，長株潭依托便捷高效的綜合交通運輸網絡，有效拉近省會長沙與周邊城市的時空距離，促使都市圈內匯聚的人流、物流、資金流等要素流動暢通，實現對跨區域資源的整合與配置。同時，在加快湘江高等級航道等重大基礎設施和產業項目建設中，推動長株潭地區重大項目形成滾動開發、梯次推進的良好格局[11]。建設長株潭都市圈，充分發揮長沙“領頭羊”的作用，與株洲、湘潭形成優勢互補，將釋放更強大的輻射帶動能量，打造更具競爭力與可持續發展能力的都市圈。

三、推動長株潭都市圈建設面臨的挑戰

（一）省會城市的綜合競爭力有待提高

一是新冠肺炎疫情后全球經濟增速放緩，長株潭經濟面臨著需求收縮、供給沖擊的壓力，生產和物流都受到了嚴重的影響，短時間內恢復較為困難，也影響著外商對長株潭都市圈的投資。二是全球價值鏈大調整影響產業鏈的運行。不論是市場需求變化、產業鏈波動還是經濟復蘇緩慢，都給長株潭都市圈傳統優勢產業在全球產業分工中的地位和競爭力的提升帶來較大的挑戰。三是以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，國內競爭日益加劇，吸引優質要素聚集的難度加大，長株潭都市圈與中部其他城市群經濟發展相比優勢并不明顯。以省會城市都市圈為例，2021年，南京、福州、成都、長株潭和西安經濟總量均超萬億元，分別占都市圈規劃區域經濟總量的35.4%、66.7%、79.6%、83.8%和76.9%，具有較強的經濟輻射能力。從省會城市的比較來看，南京、福州、成都、長沙和西安地區生產總值分別為16907億元、12308億元、20817億元、13966億元、11486億元，人均地區生產總值分別為179424元、146179元、98233元、136379元、87264元，城市首位度分別為14%、23%、37%、29%、35%，長沙的地區生產總值、人均地區生產總值及省會城市首位度均位列第三，與南京、福州相比，經濟總量還較低，一定程度上影響了長沙市在長株潭都市圈中核心地位的充分發揮。

（二）區域發展差距較大，城市間分工協作水平有待提升

從主要經濟指標看，省會城市長沙的經濟總量是株洲與湘潭總和的兩倍多，長沙地區生產總值13270.7億元，占到全省的28.81%；株洲、湘潭分別為3420.3億元、2548.3億元，占全省生產總值的7.43%、5.53%（表1）。這說明，一方面都市圈核心城市長沙的核心地位突出，另一方面都市圈內城市之間經濟勢能差距過大，長沙對全省的帶動輻射作用較弱，與株洲、湘潭并沒有形成實質性協同發展效應。

表1" 2021年長株潭三市主要經濟指標

地區生產總值 進出口總值 社會消費品零售總額

城市 總額（億元） 占全省比例（%） 總額（萬美元） 占全省比例（%） 總額（億元） 占全省比例（%）

長沙 13270.7 28.81 4303703 46.42 5111.57 27.49

株洲 3420.26 7.43 356066 3.84 1246.9 6.70

湘潭 2548.35 5.53 548979 5.92 869.9 4.68

（三）區域產業協同發展不夠

都市圈各城市間形成良好的產業分工協作和優勢互補是建設好都市圈的關鍵。然而，長株潭都市圈內各城市的產業結構趨同，尚未形成高契合度的產業體系。從2021年都市圈三市的三次產業結構來看，長沙呈現出以第三產業為主導的格局，第二、三產業增加值占比高達96.8%；株洲、湘潭第二產業占主導地位。從主導產業看，長沙更偏重于生產性服務業，主要以工程機械、汽車制造和新興產業為主；株洲更偏重于資本密集型制造業，主要以鐵道、電力機車為主；湘潭更偏重于技術密集型制造業，以鋼鐵、機電等傳統制造業為主。區域產業發展相互間的融合度不高，都市圈產業整合、協同發展之路任重而道遠。

（四）一體化發展水平有待提高

在科技創新方面，湖南省在創新投入方面低于全國平均水平，僅占財政支出的2.23%，長株潭三市創新投入也明顯不足，同時，都市圈內優質資源要素主要集中在省會長沙，科技創新資源共享有待進一步加強。在教育方面，長沙作為湖南省省會，憑借其普通高等學校、公共圖書館、博物館等強大的優質教育資源，一步步反哺“強省會”戰略的實施，但引領長株潭教育資源共享方面還顯欠缺。在公共服務方面，長株潭都市圈的絕大部分優質公共資源聚集于長沙，株洲、湘潭教育、文化、醫療資源占全省的比例均低于10%，都市圈內呈現出公共服務資源供給不平衡的狀態，在一定程度上抑制了公共服務一體化發展，影響了居民生活品質[12]（表2）。保持良好的生態環境，有利于都市圈經濟可持續發展。在生態環境一體化方面，自2013年施行《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》以來，長株潭生態質量得到了較大提升，但與其他都市圈相比還存在一定差距。長株潭地區是我國大氣污染防治重點區域，傳統的工業結構、能源結構導致城市空氣質量較差，低于國家環境空氣質量二級標準。在落實“雙碳”目標背景下，長株潭都市圈實現綠色低碳前提下的高質量發展具有一定的挑戰性。

表2" 2021年長株潭都市圈公共資源分布情況

城市 普通高等學校 公共圖書館 博物館 醫院床位 執業（助理）醫師

數量

（所） 占全省比例（%） 數量

（家） 占全省比例（%） 數量

（個） 占全省比例（%） 數量

（張） 占全省比例（%） 數量

（人） 占全省比例（%）

長沙 52 45.61 12 8.33 15 12.3 68213 17.49 35449 18.42

株洲 9 7.89 8 5.56 8 6.56 21871 5.61 11744 6.1

湘潭 11 9.65 7 4.86 5 4.1 17168 4.4 8616 4.48

四、加快推動長株潭都市圈建設的對策建議

加快推動長株潭都市圈建設需要從產業、交通、生態、民生等方面推動其一體化高質量發展。

（一）以高質量發展為規劃統籌目標，大力推進都市圈一體化進程

推進長株潭都市圈一體化發展，需要全省一盤棋，以統一的目標共識進行統籌規劃，進而實現都市圈規劃空間、規劃時限、規劃目標和規劃內容的全方位對接，在城鄉融合發展、產業經濟、基礎設施建設、公共服務設施空間布局上實現有序對接，建設同步、資源共享。要強化在重大政策制定、重大改革實施、重大項目布局上的協調和共建，特別是在湘江新區管理體制改革、自貿區長沙片區融入“一帶一路”、長株潭綜合交通樞紐體系建設、“放管服”改革和數字賦能等方面，加快推進“1+N”配套政策出臺，切實解決“強省會”和長株潭都市圈建設推進中的重大問題。同時逐步完善長株潭多領域多層次合作機制，逐步建立都市圈共享協同發展機制和平臺，打造與其他中心城市的產業協調發展機制，重構資源要素優勢，完善人才、技術、數據市場，促進資金流、人才流、信息流、物流等生產要素交流與集聚，強化中心城市對周邊中小型城市的輻射帶動作用。

（二）以產業協同為抓手，實現都市圈產業鏈、創新鏈網格化發展

良好的產業生態圈是都市圈發展的內在基礎。它一方面可以奠定省會中心城市在技術創新、產業發展方面的核心引擎地位，另一方面能夠輻射帶動都市圈內部產業分工協調發展，在產業鏈上實現有序分配，加速形成具有高端產業競爭優勢的現代化都市圈。

構建良好的產業生態圈，一是要推進先進制造業高質量發展，合力培育世界級、國家級的先進制造業產業集群。長株潭三地要積極推動產業差異化發展，在做優做強各自主導優勢產業的同時，充分發揮長沙的龍頭地位、集聚功能，以優勢互補、錯位競爭為導向，發揮株洲、湘潭的比較優勢，提升區域協同發展水平和效率。二是要推進數字賦能，培育新產業、新業態、新模式，探索尖端技術及其產業化發展、數字經濟與實體經濟的深度融合發展，形成產業聚集和規模效應，著力打造完整的都市圈現代化產業鏈[13]。三是要聚焦前沿和顛覆性技術問題，推進城市之間合力搭建研發創新高地，聯合攻關關鍵核心技術，加快產業鏈創新鏈深度融合，營造長株潭都市圈全域創新生態。優化創新機制體制，采用企業、高校、政府等多元主體合作共享新模式，加快產學研一體化建設，吸引高素質人才流入，將長株潭打造成為人才集聚和原始創新高地。

（三）以基礎設施互聯互通為支撐，實現資源要素高效跨界流動

基礎設施建設是都市圈同城化發展的前提，推動基礎設施互聯互通，必須加快構建都市圈內一體化的基礎設施體系。首先，構建“一張網”規劃建設，實現都市圈三城干線鐵路和公路、城際鐵路和城市軌道交通有機銜接，實現都市圈內半小時通勤；其次，加快都市圈外其他城市交通硬件的改造提升，縮小不同城市間交通便利化程度的差別；再次，有效統籌交通建管養運，促進大中小城市的協調發展。

（四）以民生服務為保障，推進公共服務資源均衡配置

加快推進以人民為中心的都市圈生活服務、公共服務、政務服務等民生建設，從滿足人民群眾對美好生活的向往入手，合力推動生活服務成果共享化、公共服務資源配置均等化、政務服務資源同城化發展，提升基本公共服務保障水平和有效供給能力。通過數字賦能緩解公共服務均等化差距，實現“跨域一網通辦”，提升基本公共服務共建共享水平。在教育資源方面，優化優質教育資源布局，積極推進長沙的優質教學資源和師資力量與株洲、湘潭實現共享。在醫療衛生服務方面，推進三市醫療衛生機構看病就醫“一卡通”，引導優質醫療資源擴散，實現區域協同發展。在文旅資源方面，發揮長沙“媒體藝術之都”的優勢，打造具有國際影響力的文化地標，助力韶山等特色旅游城市的發展。

（五）以生態共建共享為導向，推進都市圈可持續發展

以推動都市圈生態一體化發展為導向，堅持“生態優先，綠色發展”的責任和使命，讓綠色成為長株潭都市圈發展的生態底色。長株潭都市圈應積極開展區域生態環境合作，共建綠色生態屏障，通過生態綠心和中央公園的打造，有效推進都市圈生態功能的維持和生活品質的提升。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，創建一批國家生態文明建設示范區和“兩山”實踐示范基地，提升都市圈生態文明建設水平。加強長株潭地區大氣污染、水污染、土壤污染的聯防聯治，提升都市圈生態系統整體質量。加快制定長株潭都市圈碳達峰碳中和實施方案，促進都市圈經濟社會綠色低碳高質量發展。

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責任編輯：詹花秀