趨利空間何以形成

收稿日期：2023-10-20

作者簡介：殷景霞，女，湖南岳陽人，湖南大學數(shù)學學院工程師，主要研究方向：信息工程。

摘要：政府行為偏好是指政府在政治經(jīng)濟實踐中為爭取地方利益最大化而呈現(xiàn)出的策略性行為。改革開放以來，官員晉升錦標賽模式和財政改革激勵激發(fā)了中國經(jīng)濟發(fā)展的活力，但也導致了地方政府行為偏好充斥著諸多的逆向選擇與道德風險。地方政府行為偏好上趨利空間的形成，既來源于政府科層制關(guān)系博弈中的委托-代理問題，也來源于壓力型體制下的激勵效應，更來源于政府科層行政過程中的軟約束機制。

關(guān)鍵詞：地方政府行為偏好；趨利空間；晉升錦標賽；軟約束機制

中圖分類號：D9" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1009-3605（2024）02-0034-07

探索中國地方政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的行為偏好一直是當代社會科學研究的重點。所謂政府行為偏好是指政府在政治經(jīng)濟實踐中為爭取地方利益最大化而呈現(xiàn)出的策略行為傾向。政府行為偏好更多地展現(xiàn)了各方博弈的動態(tài)結(jié)果，其中既有策略行為的選擇與沖突，又有經(jīng)濟利益的激勵與競爭。改革開放以來，中國地方政府行為偏好的形成與所采取的分權(quán)體制模式及其動態(tài)調(diào)適密切關(guān)聯(lián)。已有的研究，或是從“經(jīng)濟分權(quán)”背景來分析地方政府在當代經(jīng)濟變遷中的角色，或是將其置于央地關(guān)系框架下的行政治理以及組織社會學視野下的公共部門行為選擇，從而圍繞著科層制度規(guī)則是如何影響地方政府行為的，進而剖析導致政策執(zhí)行問題的深層次原因，或是基于偏好不一致的分析框架，研究政治激勵和財政激勵對地方政府行為偏好的影響。雖然官員晉升錦標賽模式和財政改革激勵激發(fā)了中國地方經(jīng)濟的活力，但是央地關(guān)系背景下委托-代理之間目標函數(shù)差異性以及政府科層行政中信息的非對稱性所導致的激勵效應問題，都使得地方政府行為偏好充斥著諸多的逆向選擇與道德風險。[1]學者們普遍認為這主要源于中國式財政分權(quán)的體制性矛盾，使得地方政府在“為增長而競爭”的環(huán)境中，既承受著中央要求的支出責任壓力，也面對著府際間競爭的壓力。導致地方政府行為偏好具有突破既有預算約束的強烈沖動，而政府科層行政過程中的約束機制軟化則時常誘發(fā)一些地方政府行為偏離中央和社會公眾的期待。

本文認為趨利空間的形成，既來源于科層制關(guān)系博弈中的委托-代理問題，也來源于壓力型體制下的激勵效應，更來源于地方政府在科層行政過程中的議價能力及上下級之間的利益博弈策略所塑造的軟約束機制。事實上，中國地方政府有些行為具有不確定性、非規(guī)則性以及讓人捉摸不透等“機會主義性”統(tǒng)合，也就是說，其行為貫穿于千面萬相的行為樣態(tài)之中，這其中有些行為甚至有悖于政府公共性。并且，表現(xiàn)出兩個特殊面相，即一方面是損害公共利益的短期政績行為，另一方面則表現(xiàn)為一些官員的以權(quán)謀私等權(quán)力尋租問題。[2]

一、科層制關(guān)系博弈中的地方政府行為偏好

在中國政府科層制關(guān)系下探討地方政府行為，首先是要將其置于央地關(guān)系框架下進行分析。中國的央地關(guān)系博弈主要表現(xiàn)為在努力保證中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，通過制度變化進行縱向權(quán)力的收放調(diào)整，從而調(diào)動地方的積極性、主動性。隨著改革開放的深入，地方政府權(quán)力自主性和獨立性利益主體意識得到不斷的強化，央地關(guān)系更多地呈現(xiàn)出一種談判、協(xié)商的關(guān)系，并且逐漸形成了一種央地政府之間的合作與利益制衡機制。在這一過程中，央地關(guān)系博弈的平衡點也逐漸向“地方主義”偏移，往往會在指令政策執(zhí)行過程中衍生出一系列地方政府的“上有政策，下有對策”行為。[3]從根源上看，地方政府行為偏好深受分權(quán)改革和財稅改革以來的財政激勵與經(jīng)濟激勵。改革開放以來，中央政府對地方政府行為的激勵形式由原來的縱向單向度的“忠誠/命令”式，逐步地演變成了“忠誠/政績”式，政績考核成為地方官員政治晉升的主要途徑之一；由此，激發(fā)了地方政府科層行政中“自上而下的標尺競爭”[4]，以及塑造了分權(quán)化制度安排下地方政府行為偏好的市場化取向。在政府科層制關(guān)系博弈的討論框架中，形成了四種最具代表性的解釋路徑。

一是政治晉升錦標賽模式。在壓力型體制、職責同構(gòu)、行政承包制等一系列解釋模式的基礎(chǔ)上，周黎安提出長期以來圍繞著GDP增長而進行的政治錦標賽模式是理解中國地方政府行為偏好的關(guān)鍵變量。以行政逐級發(fā)包、財政分成和屬地管轄為基礎(chǔ)的政治晉升錦標賽模式，通過自上而下的“層層加碼”將地方政府官員置于強激勵之下；再加上中央運用相對績效評估方式來增加地方政府行為偏好的激勵效果；一定程度上解決了縱向性政府科層行政的承諾可信度問題，與此同時，也產(chǎn)生了偏好替代、激勵扭曲以及軟預算約束等問題。[5]實質(zhì)上，中國地方官員在激勵結(jié)構(gòu)上具有雙重特征：一方面他們是關(guān)注經(jīng)濟利益的“經(jīng)濟參與人”，尤其是改革開放以來的行政改革與財稅改革強化了地方政府行為偏好上的經(jīng)濟動機；另一方面他們同時也是關(guān)注政治晉升與政治收益的“政治參與人”，既為財稅和利潤而競爭，同時也為官場晉升而競爭。這種“官場競爭+市場競爭”[6]的密切互動與高度結(jié)合，既是驅(qū)動中國經(jīng)濟高速發(fā)展的制度與機制基礎(chǔ)，兩種不同競爭邏輯的相互糾纏也帶來了一系列復雜的影響。首先，它使得地方官員過于關(guān)注錦標賽競爭所考核的“硬”績效指標，從而導致作為公共部門的政府產(chǎn)生了多任務扭曲效應。其次，地方官員行為受到任期的約束，可能造成其短期化行為偏好。再次，這種政經(jīng)互動格局模糊了政府與市場的邊界，使得地方政府行為選擇充滿了彈性的自主性空間。所有的這些往往都會使得地方政府通過縱向科層制的行政博弈，有意無意地突破現(xiàn)有體制、政策的界限，并塑造出追逐短期政績和地方利益最大化的新行為準則，增大了地方官員在既有行政體制下的如腐敗、不作為或亂作為等道德風險問題。

二是有選擇性地履行職能。在分權(quán)改革背景下，自身利益的考量構(gòu)成了地方政府履職的內(nèi)在驅(qū)動力之一，并進而塑造了其行為選擇的偏好、策略。行政問責機制的局限性，使得地方政府行為偏好邏輯受到財政收入最大化主導，激發(fā)了其選擇性履行職能的行為偏好。[7]并且財政分權(quán)負效應、政治晉升激勵以及監(jiān)督約束機制相對弱化，則進一步強化了一些地方政府選擇性履行職能的行為偏好。學者們的相關(guān)研究聚焦于項目制與政策執(zhí)行走樣的過程、機制及影響。有學者認為項目制治理體制的實施顯著地改變了政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但也產(chǎn)生了動員型財政、非科層制資源配置、部門利益化、地方債務以及系統(tǒng)性體制風險等非預期性后果。[8]上級政府雖然能在項目制實施過程中增加對下級政府的控制權(quán)，但下級政府也可利用由下至上的倒逼機制影響上級行為。[9]周雪光和練宏提出“控制權(quán)”分配理論來認識中國政府科層行政內(nèi)部機構(gòu)之間的權(quán)威關(guān)系，尤其是各個層次的“行政發(fā)包”過程；在這一分析框架中，組織科層目標的設定、檢查驗收以及激勵設計等各種維度控制權(quán)的分配組合，導致了政府科層權(quán)威關(guān)系與治理模式的變化；這一分析框架有助于我們具體把握地方政府行為偏好發(fā)生的約束條件與機制。[10]中國大量制度設計良好的政策在執(zhí)行上的“高開低走”以及地方上不斷涌現(xiàn)出的各類應付性的治理技術(shù)策略，究其原因是，在維護自身利益的普遍前提下，地方政府政策執(zhí)行所牽涉的高度分化的科層組織體系，使得各個部門往往在博弈過程中達成一種可能偏離原初政策目標的妥協(xié)執(zhí)行方案；雖然運動式治理所配備的正面或負面強激勵，能在短時期內(nèi)將這種高度分化的科層進行重新“粘合”，但其固有的短暫性、高成本特點，是無法對常規(guī)科層政策執(zhí)行施加實質(zhì)性改變的。[11]

三是地方政府的共同應對行為。地方政府上下級之間在壓力型體制下存在著一種“責任—權(quán)利”連帶關(guān)系。由于信息不對稱等問題，下級政府在面對指標考評時，往往會出現(xiàn)一些共同應對行為。值得一提的是，共同應對行為是政府組織的科層制結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境相互作用的非預期性結(jié)果。學者們基于考察發(fā)現(xiàn)共同應對行為表現(xiàn)在，地方官員往往會基于“軟”“硬”政策而“有選擇性執(zhí)行”，或是由于地方官員“縱向共同應對”而出現(xiàn)的政府科層內(nèi)部高效激勵和低效約束并存的局面，或是基層政府策略化地“應付”上級的考查過程，或者是在工作實踐中的形式主義等各類選擇性應付行為等等。這些共同應對行為根源于政策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性、激勵強度和目標替代、科層制非人格化和行政關(guān)系人緣化這三者之間的悖論，在當前中國行政體制中，它們已成為了一種制度化了的非正式行政行為。[12]實際上，由于這些有悖于正式政策法令明文規(guī)定的共同應對行為多以非正式形式出現(xiàn)，并且經(jīng)常在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開運作、甚至已經(jīng)內(nèi)化成上下級政府間的“共有常識”，使得處于壓力型體制下和面臨著上級階段性運動式治理的地方政府在政策執(zhí)行上往往導致其灰色地帶的共同應對行為會增多。尤其是中國地方政府在改革開放以來的一系列體制改革進程中，已經(jīng)成為了具有一定自主性與地方利益取向的行為主體。因此，在央地間的委托-代理關(guān)系和目標管理體制背景下，一些地方政府會基于本地區(qū)自身利益取向與信息優(yōu)勢而產(chǎn)生行為偏好上的變異。

二、激勵效應與地方政府行為偏好

中國行政治理的顯著特點是把一般在市場與企業(yè)中才出現(xiàn)的強激勵引入到政府組織的內(nèi)部，“把官員激勵搞對”成為其核心主題。趨利空間是政府體制下一種特定的契約形式和激勵效應的產(chǎn)物。運用委托-代理理論來解釋層級性組織關(guān)系，已經(jīng)成為理解中國政府科層行政過程的典型理論模型。該理論基本假設在于：由于委托-代理合約雙方在信息上的不對稱以及目標函數(shù)上的差異性，代理人有偏離委托人目標而尋求私利的動機；委托方則需要確保代理方基于委托方的偏好而行動。在政府科層行政中和地方治理場域內(nèi)分布著多重委托-代理人，而且委托人群體與代理人群體內(nèi)部均存在一定的異質(zhì)性偏好、目標沖突，以及在條塊分割的行政體制下多個委托代理人同時對一項治理目標負責的常態(tài)。因此，圖洛克等學者指出，作為代理人的地方官僚因其擁有信息優(yōu)勢，往往傾向于尋求自主性、最大化預算、避責等行為。[13]中國從中央到地方的長鏈條的政府行政層級體系帶來了諸多的代理問題、治理困境，需要相應的協(xié)調(diào)機制來加以應對。從中央到地方的各級政府與行政部門的授權(quán)鏈構(gòu)成了委托-代理結(jié)構(gòu)體系，基于委托-代理理論，政府公共部門存在著產(chǎn)出的質(zhì)量難以度量、委托-代理關(guān)系的多重性、組織目標模糊性與多元性、工作任務的多維性和業(yè)績評價的相對有限性、普遍缺乏剩余索取權(quán)以及顯性激勵的硬約束性等一系列組織激勵問題。迪克西特強調(diào)多任務多委托關(guān)系會影響公共部門的顯性激勵，即多個共同政治委托人之間的非合作性博弈會導致下級代理人因激勵合約而敢于不斷地放大風險；風險與激勵之間的替代關(guān)系會弱化顯性激勵作用，同時，由于從事公共事務事項的不可觀察性和有限的注意力分配，過高的顯性激勵往往會導致地方政府行為偏好的扭曲。[14]而且，公共部門的硬預算約束也限制了對公職人員提供充分激勵的能力。因此，基于這些特點和因素，大多數(shù)國家政府內(nèi)部通常是一種政治弱激勵，即通常是領(lǐng)取固定工資、依照年限設定升遷等。事實上，普遍的政治弱激勵根源于未能將組織與官員之間的利益兼容，而中國長期高速的發(fā)展經(jīng)驗則證明，源于政府內(nèi)部勞動力市場（政治晉升激勵）與外部市場（基于經(jīng)濟上的剩余索取權(quán)）的“官場競爭+市場競爭”激勵在組織激勵實踐中起著非常重要的作用。

從建國初期的全面大生產(chǎn)到改革開放以來的經(jīng)濟中心主義發(fā)展模式，內(nèi)嵌于政府體制中、圍繞著地方經(jīng)濟發(fā)展績效而進行的政治錦標賽和財政收入最大化造成了中國地方政府發(fā)展主義中心取向，不斷地塑造著官員的激勵和行為。政治晉升錦標賽作為一種強激勵的競爭博弈，可以說，是改革開放以來極具中國特色的地方官員激勵制度，是在獨特的政經(jīng)條件下解決政府激勵難題的獨特探索方式。中國特色的財政激勵模式不僅推動了中國經(jīng)濟的高速增長，而且也使得地方政府擁有了發(fā)展地方經(jīng)濟的剩余索取權(quán)，激發(fā)了地方官員為政績最大化而采取的行為偏好。但這也使得中國地方政府行為偏好呈現(xiàn)出復雜性、變異性的特點。從激勵效應的角度來看，在財政收入最大化、政治晉升和個人經(jīng)濟利益這三重激勵下，政治決策和行動領(lǐng)域出現(xiàn)了委托-代理問題，誘發(fā)了地方政府的機會主義行為。實際上，在政治經(jīng)濟生活實踐中，作為代理人的地方官員不僅服從于“經(jīng)濟人”本性原則，而且兼具“公職人員”和“社會個體”這兩重角色。作為公職人員主觀地在體制內(nèi)謀求個人政治效用構(gòu)成了其行為偏好；作為社會個體也會利用其職權(quán)來追求個人利益目標函數(shù)最大化。因此，在現(xiàn)實的政府科層行政過程中往往會存在著“代理問題”，即一方面（地方政府）代理人與（中央政府或上級地方政府）委托人之間并非利益完全一致，而且代理人往往會利用授權(quán)來增加自身的效用，另一方面也由于非對稱性信息與監(jiān)督鏈成本的存在，委托人也無法對代理人行為進行完全的監(jiān)督。從縱向的授權(quán)鏈來看，在公共權(quán)力等級制中，為抑制地方政府的機會主義行為，中央政府一直試圖完善和強化權(quán)威性的縱向隸屬等級結(jié)構(gòu)，但是同時也支付了較高的組織與信息成本，以及政府科層組織內(nèi)不可退出的長期代理合約產(chǎn)生的利益關(guān)系網(wǎng)絡等非生產(chǎn)性活動，都大大地軟化了對代理人機會主義行為的監(jiān)督與懲罰。總之，在政府科層制委托-代理關(guān)系中，由于雙方目標函數(shù)差異性和信息不對稱性，地方代理人往往會通過短期行為、逆向選擇、共同應對行為等一系列非協(xié)作、非效率的行為，來達到增加自身效用的目的。

三、軟約束機制與地方政府行為偏好

學者們對中國地方政府行為的大量研究，讓我們看到，一方面中央政府一直試圖通過財政支出項目化、官員考核問責體系的剛性化等方式，來有效地控制地方政府行為偏好，另一方面社會性約束壓力也在一定程度上影響著地方政府行為偏好。因為在中國政府科層行政過程中存在著正式制度安排和非正式規(guī)則這兩套并行的權(quán)力—利益網(wǎng)絡，而地方政府行為偏好深嵌于其中。理想型的政府行為偏好應該是政府組織（官員）偏好與社會偏好的有機統(tǒng)一。但是現(xiàn)實上政府偏好差異性以及約束機制軟化為地方政府的尋租行為創(chuàng)造了可能。本文認為地方政府行為偏好主要受規(guī)則約束、考核指標約束、預算約束這三種制度性約束的影響，但由于政府科層行政過程中這三種約束的軟化，使得地方政府行為偏好在自身效用最大化的驅(qū)使下，產(chǎn)生了負向激勵，刺激了尋租空間的生成。李學認為規(guī)則軟約束是指由于制度規(guī)則的實際運行過程中包含著一定程度上的模糊性與利益沖突，從而為官僚組織成員采取機會主義行為謀求私利提供了大量的自由裁量空間。[15]陳碩指出即使是像“一票否決制”這樣極具威懾力的剛性激勵措施，也并不總是能帶來地方上的高度服從和有效回應；地方官員的各類規(guī)避策略和“硬指標”的泛濫、內(nèi)生缺陷以及非正式制度等共同導致了其約束力的弱化和政績激勵的扭曲。[16]在市場經(jīng)濟體制下，地方政府具有強烈的沖破現(xiàn)有預算限制、實現(xiàn)自身規(guī)模和權(quán)力擴張的軟預算約束行為。中國長期以來的軟約束機制至少產(chǎn)生了兩個方面的非預期性后果特征，即一是經(jīng)濟中心主義發(fā)展模式導致了長期相對寬松的政策環(huán)境和粗放發(fā)展方式。一方面官員晉升錦標賽強化了粗放型發(fā)展偏好；另一方面過大的行政自由裁量權(quán)、縱向性科層制信息不對稱和政府“經(jīng)濟人”角色，導致了各類尋租空間的衍生。二是各類規(guī)制措施的不完善或缺失，使得配套的約束機制對地方政府自利行為偏好約束乏力。

在中國的體制轉(zhuǎn)型、市場化改革與政府行政管理方式的改革進程中，由于已有的體制機制一直無法對地方政府行為偏好上的自利性進行有效的約束，在政府行為偏好選擇和約束機制的博弈過程中，形成了各種約束機制軟化問題。周雪光運用“逆向軟預算約束”概念來描繪晉升錦標賽的強激勵和組織制度支撐著地方政府軟預算約束現(xiàn)象的產(chǎn)生；長期的激勵扭曲誘發(fā)了地方政府設置超出能力與資源范圍之外的目標，再加上制度約束的乏力則進一步強化了地方政府行為偏好上的一些不合規(guī)性。因此，軟約束機制在一定程度上誘導和塑造了政府科層組織設計事與愿違的行為偏好。從微觀上看，軟約束機制產(chǎn)生于：一是基于政績表現(xiàn)導向性的官員晉升錦標賽，使得地方政府行為偏好呈現(xiàn)出短期化特征；二是政府科層行政過程中上下級信息不對稱等“代理人”問題，則進一步延續(xù)和強化了追求短期效益、政績工程以及突破預算約束等行為偏好。從宏觀組織制度結(jié)構(gòu)上看，軟約束機制產(chǎn)生于：一是地方政府的雙重角色決定了其具有相當程度上的決策自主性和“因地制宜”執(zhí)行政策的靈活性，在現(xiàn)行科層行政體制中，“向上負責制”、動員預算外資源行為往往與上級政府官員的類似激勵相結(jié)合，便會形成體制圈層保護屏障和共振現(xiàn)象，極大地軟化了“自上而下”的制度性約束機制；二是科層組織設計上的特點，增大了地方官員施政行為上的“權(quán)、責、利”動態(tài)過程中的分離傾向，時常會導致責任目標管理制度的失靈。

四、結(jié)語

當下中國的地方政府既被認為是長期以來經(jīng)濟社會發(fā)展的主要推動力量，也被視為與諸多經(jīng)濟社會問題的衍生密切相關(guān)。一方面中國經(jīng)濟的長期高速增長歸功于地方政府間“為增長而競爭”，另一方面一些地方政府在自我理性主導下所發(fā)生的行為變異表現(xiàn)，也飽受社會公眾的詬病。學者們從政治激勵視角的晉升錦標賽、財政激勵視角的經(jīng)濟上剩余索取權(quán)以及兩者的雙重影響等方面，較為細致地剖析了地方政府行為變異的誘因。本文將地方政府行為偏好置于一種委托-代理關(guān)系中進行考察，解釋了地方政府趨利行為偏好的形成空間。中國地方官員是地方政府的人格化代表，尤其是地方主政官員的行為偏好決定著整個地方政府行為偏好的選擇。地方官員一方面是理性的“政治參與人”，從地方經(jīng)濟增長和政治晉升中獲得政治利益是對官員的一種強激勵效應；另一方面地方官員也是具有經(jīng)濟需要與經(jīng)濟動機的“經(jīng)濟參與人”，借助于科層組織并依靠公共權(quán)力獲取財政收入，從而履行職能和增加個人收益。但是由于委托-代理問題和軟約束機制的影響與作用，往往會激發(fā)一些地方官員行為偏好上的尋租動機。倘若要壓縮地方政府行為偏好上的趨利空間，需要建立和完善一套科學合理的官員績效考評體系，通過“把激勵搞對”，引導和規(guī)范地方官員的行為偏好；不斷完善制度環(huán)境建設，通過合理有效的監(jiān)督、問責甚至是懲處，提升對地方政府行為偏好的法治化硬約束力；逐步合理地退出地方政府作為市場主體的經(jīng)濟發(fā)展模式，積極實現(xiàn)政府職能向“劃槳—掌舵—服務”的轉(zhuǎn)變，從而打造“守規(guī)的政府”。

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責任編輯：鄧田田