共同富裕背景下鄉賢治村的內生動力與法治化路徑

收稿日期：2023-11-20

基金項目：國家社科基金項目“基于河長制的實證分析與制度設計的環境合作治理中的自愿性環境協議研究”（項目編號：18BFX181）

作者簡介：王勇，男，湖北黃岡人，中國計量大學法學院副教授、碩士生導師，質量發展法治保障研究中心環境質量安全法治保障研究所所長、研究員，主要研究方向：基層治理與法治政府建設、環境行政法；李乾磊，男，浙江東陽人，浙江省高級人民法院三級主任科員，主要研究方向：行政法、社會治理、行政管理。

摘要：近年來，鄉賢回歸參與鄉村治理成了村級治理的一種新模式。充分發揮鄉賢在村莊治理中的積極作用，避免出現“精英俘獲”和“寡頭治理”，已是當下鄉村振興的當務之急。稅費改革以來，鄉村治理格局發生了巨大變化。通過分析鄉賢參與鄉村治理的實際，可以了解其動力機制，包括政績、社會聲譽及制度耦合等。將鄉賢興村治村引入法治化軌道，需要從四個方面著力：通過黨建引領加強村級組織和治理體系建設，通過民主選舉把好鄉賢進入村治體系的入口關，通過民主決策實現村社內不同階層正當利益的兼顧與平衡，通過民主監督全方位劃定村級“小微權力”作用邊界。

關鍵詞：鄉賢回歸；村級治理；鄉村振興；基層民主；共同富裕

中圖分類號： D92" " 文獻標識碼：A" "文章編號：1009-3605（2024）02-0054-10

一、引言：以T市H區Y鄉為研究樣本

村級組織作為國家政權的神經末梢，影響著國家政策與法律的落地生效，關涉億萬農民的福祉，而村級組織發展質量又與村干部的素養和能力密切相關，培養造就一支“懂農業、愛農村、愛農民”的工作隊伍是實現鄉村振興的重要條件。因此，各地都把吸引外出村民回歸參與鄉村發展和治理作為鄉村振興的重要舉措，越來越多的返鄉精英參與到家鄉的治理當中。在筆者所處的浙江省，鄉賢擔任村主職干部已成為常態。在這樣的情況下，充分發揮鄉賢在村莊治理中的積極作用，避免出現小部分精英憑借其自身優勢占有治理資源，并運用治理資源為自身謀取利益的現象（“精英俘獲”）[1]，防止發生由少數人控制村莊權力和資源（“寡頭治理”）[2]的不良現象，成為當下鄉村振興的當務之急。筆者作為選調生曾在浙江省T市H區Y鄉掛職副鄉長兩年，對回歸鄉村的鄉賢參與村級治理實踐有著親歷式的觀察與問題導向式的思考。通過T市H區Y鄉這個當下鄉賢治村的樣本，能夠以點帶面地窺見中國鄉賢治村的概貌。

Y鄉地處浙江省T市H區西部山區，位于C水庫北岸，面積98.22平方公里，下轄11個行政村，戶籍人口1.3萬人，常住人口約3000人。Y鄉自然地理特征為“九山半水半分田”，經濟發展水平偏低。因地處偏遠山區、C水庫上游，受水源地保護限制，自2015年起，區政府取消對Y鄉的工業指標考核，產業主要以農業和旅游業為主，基本沒有工業。青壯年多數外出務工，村落空心化和人口老齡化問題嚴重，村集體經濟發展缺乏活力。Y鄉村莊的鄉賢精英很大一部分都是在外經商獲得一定財富后，再返回家鄉通過競選擔任村干部，參與村莊治理。以2020年的村黨支部換屆選舉情況為例，在11個行政村中，10個村的一肩挑村支書、村主任有在外經商經歷，其中7位由商轉政回鄉發展，有3位仍然經營企業，且2位村支書所經營的企業規模高達千萬元以上。比如，J村支書在蘇州承租了2棟樓的經營權，年收入非常可觀；K村支書在H區城區經營一個模具廠，年收入也高達千萬元。

二、鄉村治理的既有格局與鄉賢精英的村治參與

（一）鄉村治理的既有格局

有學者認為，改革開放后的很長一段時間內，我國農村基層形成了“鄉政村治”結構，即國家在鄉鎮建立基層政權，鄉鎮以下設立村民委員會，實行村民自治。這一結構為基層保留了足夠的空間，農民獲得了前所未有的自由和權利[3]。隨著2006年農業稅的全面取消，以及生育觀念變化帶來的農村計劃生育工作難度下降，農村基層組織得以從稅費征收和計劃生育任務中解放出來，村干部的主要工作轉為給村民提供優質的公共產品和公共服務。鄉村治理中，逐漸形成了三個圈層結構：國家為上層行動者，鄉鎮基層政權與村級組織為中間層結構，日趨分化的農民則構成社會力量的底層[4]。Y鄉的情況總體符合上述理論模型的推演，但在具體細節上表現出一定的地域特色。

1.向農村輸入資源的國家

我國是農業大國，重農固本是安民之基、治國之要。取消農業稅費后，對于鄉村而言，國家從資源汲取者變成了資源輸入者，通過工業反哺農業、城市反哺農村和資源政策傾斜等各種方式向農村輸入資源。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，啟動實施鄉村振興戰略，輸入到鄉村的公共資源和項目大幅增加。這里的項目特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式，其與財政轉移支付的“專項化”演進以及國家職能部門管理和治理目標的“項目化”過程密切相關。隨著項目資金增加和規模日益增大，除了工資和日常性支出之外，幾乎所有的建設和公共服務資金都“專項化”和“項目化”了，項目承載著政策意向，勾連著中央、地方和村莊之間的權力、利益和創新關系[5]。

2.治權弱化的鄉鎮政府

鄉鎮政府是國家在鄉村社會治理職能上的主要承擔者，其角色和功能隨著國家目標以及國家與農民關系的變化而變化。農業稅費時代，鄉鎮政府承擔的主要是稅費收取職能，村級組織以及村干部在鄉鎮政府的領導下，開展公共產品的供給工作和收稅、計生等管理工作，鄉鎮政府與農民的關系較為緊密。農業稅費取消后，鄉鎮政府缺少農業稅費這項收入，出現財政困難、資源匱乏等問題，導致政策執行能力與公共服務能力減弱，整體治權弱化。原本因稅費征收而緊密聯合的鄉鎮政府和村級組織逐漸分流，鄉鎮政府與農民的關系日益松散[4]。鄉鎮政府既是上級政府向鄉村社會延伸、實現管理權的機關，也是廣大村民的父母官，既要承擔大量的上級政府委托或者法律法規授權的管理任務，又要本著“為官一任，造福一方”的精神為當地村民謀福利，雖然這兩者從根本上講目標是一致的，但在具體操作環節仍然經常出現魚與熊掌不可兼得的情況。鄉鎮政府面臨著城鎮化與鄉村社會發展之間的矛盾、農業與其他產業之間的矛盾、對上負責與對下負責之間的矛盾，這些難以解決的矛盾必然導致鄉鎮政府對鄉村社會治理權力的弱化。

3.多元角色的村級組織

村級組織主要由村黨組織、村民委員會、村務監督委員會和村股份經濟合作社組成。村黨組織領導村莊的全局工作，在實行村級組織“一肩挑”后，村主任由村支書兼任，在上級黨委的領導下開展工作，不僅要對下負責，還要對上負責。首先，村級組織是黨領導下的基層組織，村級組織的核心部分與黨在農村的基層組織（村黨支部等黨組織）合一。黨的領導通過“一肩挑”書記及黨員村干部、村民中的精英黨員等得以實現，中央的方針、政策、決議可以無障礙地直達鄉村各個角落。其次，村級組織的底色仍然是農村基層群眾性自治組織，組織好村民的自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是其主要功能，這一功能主要通過村民委員會、村務監督委員會來實現。再次，村級組織也是促進村集體經濟發展、帶領村民實現共同富裕的經濟組織。進入新時代，村級組織除了挖掘本村現有資源，實現提升農產品附加值以外，更多的是承接鄉鎮和上級政府的轉移支付項目，發展村莊內的第二產業和第三產業。在調研過程中，筆者作為J村的村官，J村不少村民在與筆者交談的過程中多次提到“沒有項目就沒有錢”“如何才能多拉幾個項目到我們村”等話題，表達了村民敦促村干部承接支農項目的意愿。

4.分化差異的村民

經過改革開放四十余年的發展，鄉村社會早已不是整齊劃一，鐵板一塊。一小部分村民憑借得天獨厚的先天條件和自身的辛苦打拼，在較短的時間內集聚了大量的財富和資源，成為鄉村社會的上層精英；一部分村民緊隨其后，成為鄉村社會的中間階層；大部分村民，在國家政策的利好和鄉村精英的帶領下，勤勞盡責、踏實肯干，過上了小康生活。一部分人先富起來不是目的，先富帶后富，最終實現共同富裕才是社會主義的本質。事實上，一小部分通過各種方式先富起來、積累了較多的財富和資源的本土精英，自然而然地成為其他村民爭先學習和效仿的對象，為其從事鄉村治理工作奠定了基礎。

（二）鄉賢精英參與村治的制度功能與潛在風險

在面對外來的反哺資源時，出于節省交易費用的需要，客觀上必須以鄉賢精英作為代理來承接，但是，因為鄉村普遍缺乏良善治理，鄉村內部大部分收益被大農戶和精英占有，出現大戶治理與“大農吃小農”型的合作，鄉村公共利益被侵蝕[6]。一言以蔽之，參與村治的精英扮演的角色由“代理人”（既是國家利益代理人，又是村莊利益當家人，集政府行政任務和村民自治利益于一體）[7]轉變為“經營人”，村干部理性經濟人的私人屬性必然驅使其在村莊經營活動中謀利，將其公共身份與地位轉化為個人的經濟收益。“精英”與“寡頭”往往是相互關聯的，“精英”的自利動機一旦膨脹，不受基層民主和村民自治的約束，則必將異化為“寡頭”，由鄉村治理和共同富裕的帶頭人變成被權力和資本裹挾侵害村莊公共利益、阻礙鄉村振興的絆腳石。當然，鄉村精英并不是單純地追求經濟利益，個體理性、市場理性、鄉村弱社會、政府支農項目資源輸入和各級政府的政策激勵成為形塑返鄉精英參與鄉村治理的驅動力[8]。正是這種多元動機和訴求為返鄉精英在自利與利他、個人與集體、家庭與村莊之間尋求平衡留下了空間。更為重要的是，在我國當下鄉村社會普遍“空心化”、鄉村振興出現“結構洞”的背景下，返鄉精英作為“結構洞”中介者具有天然的優勢[1]，對破解諸如個體農民原子化、缺乏組織、動員成本高、交易費用高等鄉村振興中的各種困難和問題具有不可替代的作用。因而，盡管面臨精英俘獲和寡頭治理的風險，依靠鄉賢興村治村仍不失為當下推進鄉村振興的一條可行路徑，關鍵是要在充分發揮鄉賢精英興村治村“代理人”“中介者”“帶頭人”等積極作用的同時，規范和約束鄉賢精英的自利行為，防范和化解其角色異化的風險。

三、鄉賢興村治村推動鄉村善治的動力機制

Y鄉的村莊大多并未因城市發展帶動工商業發展，帶來土地的非農使用、大量資源涌入、土地利益變現，因而屬于“非利益密集型村莊”[9]，村干部在村中的可圖利益相對較少。但Y鄉的鄉賢精英在治村的過程中也奉行著“內外有別”的行為邏輯。在社會分化程度高、村社道德規范約束力低的農村，鄉賢興村治村通常采用村內村外一致、遵循投資回報規律的市場主義邏輯；在工商業欠發達的農村地區，鄉賢在村外仍然遵循市場主義和陌生人社會邏輯，在村內遵循的則是熟人社會邏輯，村社道德規范、村規民約依然發揮較強的行為規范作用。社會分化程度、鄉村道德約束是兩個短期內難以改變的因素，行政規約卻可以及時作出調整。當政府對鄉賢村干部采取強規約激勵時，鄉賢興村治村的市場邏輯會被壓制，而道德邏輯會被激勵，因此，建立制度化的行政規約激勵機制，能夠有效解決轉型時期農村社會道德約束力下降的難題[10]。

（一）政績動力：基層政府的約束激勵

當鄉賢精英通過選舉、任命的方式成為村干部，從而進入鄉村社會治理體系核心之后，其不僅是村民自治的組織者、村莊經濟社會發展的帶頭人，也是國家政權向鄉村社會延伸的觸角。各級政府通過行政委托或者項目式激勵等方式將政府行政管理和公共服務等任務交由村級組織具體實施，并通過黨對基層黨組織和黨員的組織動員、考核監督等方式將官僚制的“壓力型”體制復制到村莊，將壓力傳導到擔任村級黨組織和村委會干部的鄉賢精英身上。黨和政府對鄉賢興村治村行為的約束主要體現為三個方面，即前端警示預防、中端管理考核和后端監督查處。前端約束主要體現在換屆選舉中，基層黨政機關對村干部候選人的審慎選擇和干部任職教育培訓。村兩委換屆選舉是各類矛盾問題的多發期，容易出現賄選、拉票等亂象。Y鄉政府在選舉之初就做好宣傳和教育工作，要求村干部“遵守政治紀律、不能損害村民和村莊利益”，這既是參選的基本前提，也是當選的必然要求。中端約束主要體現在鄉對村的日常管理和考核上，如每季度的“頭雁領航·村村競賽”比拼，通過對各村黨建指數、平安指數、清廉指數等多方面的考核打分，并最終排出名次，來實現對村級事務的監管。后端約束主要體現在鄉鎮紀檢監察部門的監督上，監督對象由黨員干部擴大到非黨員干部，從事后被動處置到事前主動預防，形成了小微權力監督的網狀格局，為村級組織的清正廉潔提供了保障。

（二）聲譽動力：鄉村道德機制的規約激勵

鄉土社會蘊含著一套自我維系的治理規范，這套規范中的一部分被上升為國家意志，被制定為國家法律法規，成為國家正式制度的組成部分，但仍有相當大一部分并未被正式制度體系所吸納，而是以非正式制度的形式存在，其中不乏鄉村傳統和道德規范。熟悉并尊重這套道德機制的人方能在鄉村社會立足。無故破壞鄉村傳統和道德規范，則可能遭遇各種非正式的懲戒。處于村落結構上層的鄉賢村干部若要依靠這套非正式制度，把它作為鄉村社會治理的重要工具，則必須帶頭遵守這些非正式制度，以高潔的品行為自己興村治村的權威添磚加瓦。鄉賢村干部在外經商獲取了一般村民難以企及的財富，往往對村級組織提供的工資等經濟報酬忽略不計，部分人甚至在參政之初就宣稱自己不領取村委的工作報酬，在治村的過程中還往往自行出資來增進村莊福利或幫助村民解決困難。村民也相信鄉賢村干部一般不會侵吞村集體經濟資產，從而減少了不信任感。這種良性互動使得鄉賢在鄉村場域內具有了普通村民難以企及的道德優勢，這種道德優勢又會降低鄉賢興村治村的成本。但是，通過當兵、上學、經商等渠道成功進城的精英早已經脫離農村，其行為準則和工作理念都深受城市生存法則的影響，因而返鄉村干部在處理村級事務時也會出現手足無措的情況。J村支書是江蘇一家大企業的經營者，他曾對筆者說道：“擔任書記后，面對村莊內一些雞毛蒜皮的事情，真是感到頭疼，比管企業還麻煩。如果不是為了回饋家鄉，真想撒手不干了。”由此可見，村民生產生活彼此相連，高密度的人情關系互動，村莊里的人會特別在意周圍人對自己的看法，以至于成就感與挫敗感皆系于此。這使得德行評價成為個人和家庭社會地位高低的重要標準，“好名聲”成為鄉賢村干部積極行動的重要動力。

（三）制度耦合：多重身份與目標之下的綜合考量

如前所述，鄉賢在鄉村社會中的身份與角色是多重的，既是鄉村社會的一分子，也是鄉村社會的上層人士；既是村民自治的帶頭人，也是國家政權在鄉村的代理人；既是融入黨政體制的政治人，也是創業興業以及發展集體經濟的經濟人；既是受到鄉音鄉情羈絆的感性人，也是熟諳組織運行管理和市場經濟規律的理性人。正因如此，其參與興村治村受到個體理性、市場理性、政府政策激勵等多重因素的影響與制約，個人利益與集體利益、經濟利益與政治利益、短期利益與長遠利益、個人情感與傳統道德等都是其考量的因素，且很難區分各種因素在其行為決策中所起作用的大小，只能說是兼而有之。在項目制轉移支付助推鄉村振興的時代背景下，鄉賢對項目制的態度和行動各異，有著多重考量因素。財政資源分配實行項目化，一些村莊為了獲取更多的資金和資源，在項目立項報批時有意壓低投資規模和概算，在實施過程中則不斷變更項目預算，通過制造沉沒成本倒逼政府追加投資，最終決算超過預算，預算超過概算，實際投資大大超出原定計劃，使得村集體積累了不少債務，村干部不得不為此承擔責任。一方面，村集體存量的債務需要村干部通過各種渠道來消化，作為村干部的鄉賢或研究政策或動用私人關系向上爭取項目，使得鄉鎮項目資源或獎補資金持續流入村莊，進而將村莊的欠債補齊，也能完成村莊的項目建設和鄉鎮政府分派的“工作任務”。另一方面，鄉賢村干部也擔心自己卸任后，村莊項目建設積累的債務給村莊帶來不良后果，“原本回村是做好事的，結果做成了壞事，成了村里的罪人”。顯然，前者是面對政府政策激勵和運用市場經濟規則做出的理性選擇，而后者則是出于鄉村社會傳統道德和個人情感，夾雜著為博取“好名聲”的自利動機做出的感性行為。

四、推進鄉賢興村治村走向善治的法治化路徑

在我國，黨的領導、人民當家作主和依法治國是相互聯系、相互作用、有機統一、不可分割的整體。其中，堅持人民當家作主是關鍵，只有堅持人民當家作主，人民才會更加擁護和支持黨的領導，才會更加自覺地在黨的領導下全面推進依法治國；依法治國是保障，只有堅持依法治國，才能保證黨領導人民治理國家得以實現。要想有效解決鄉賢興村治村產生的問題，推動村莊政治良性發展，最重要的是大力發展基層民主。基層民主的發展對于約束鄉賢村干部的權力有著顯著作用，且能激勵鄉賢群體為村莊提供更好的公共服務。當然，基層民主條件下的鄉賢興村治村必須在法治軌道上才能行穩致遠。

（一）黨建引領：抓牢村級組織和治理體系建設的總綱

《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照黨的章程發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，支持和保障村民開展自治活動。堅持黨的領導是解決我國“三農”問題的金鑰匙，也是鄉村治理實現善治、鄉村社會實現振興的政治基礎。鄉賢興村治村只有在黨的領導下，納入鄉村黨政體制之中，通過增強村級黨組織和村民委員會等自治組織的治理能力，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，才能披荊斬棘、防險避難、無往不利。2004年，H區委組織部整合村委會直選以來的有益治村經驗，制定了“三化十二制”。最初的“三化”是指村級組織運行規范化、村民自治法治化、村務監督民主化；“十二制”是指與此相配套的村委會向村黨組織報告、村兩委聯席會議和聯章聯簽等十二個操作層面的制度。經過近20年的探索實踐和深化，已形成一整套簡單有效、務實管用的機制。這正是基層結合實際、因地制宜，將黨的領導貫穿鄉村治理全過程，提升鄉村治理水平的典型。“三化十二制”發展到新時代，包含黨的領導全面化、基層治理現代化、有效監督常態化以及諸多配套的操作機制，成為制度治村的創新集成。在這套體系中，村級黨組織是黨在農村開展工作的基礎，是鄉村治理的根本力量和治理體系的中心。這項制度強化了村黨組織“主心骨”理念，明確了村黨組織在農村基層組織建設中的領導地位，厘清了村級各組織的職責，規范了村級事務運行機制，提升了基層組織戰斗力。在基層治理轉型、群眾訴求多元的復雜局面下，一些基層黨組織面臨著弱化、虛化、邊緣化的問題，這套制度能效提升基層黨組織組織力。Y鄉把“三化十二制”作為夯實基層治理基礎的總綱，把制度學深學透，并確立了村委會向村黨組織報告工作、村務聯席會議等制度，厘清了村級各組織的職責，推動黨的領導落實到“最后一納米”。村支書作為農村“一把手”已深入人心，村委會、村監會等村級組織向村黨組織看齊，并在其領導下開展工作已成為普遍共識和自覺行動，村級治理體系不斷完善，治理能力不斷提升。Y鄉的K村原本是一個普通的西部山村，通過對“三化十二制”的深化落實，K村把黨員作用發揮出來、把人心有效聚集起來、把各項制度規范起來、把所有資源調動起來，先后獲得省級美麗宜居示范村、省歷史文化保護村落、市五星級基層黨組織、市級文明村等稱號。

村級組織和制度體系功能的發揮最終要靠人去落實。村干部的作用不可忽視。為了充分發揮鄉賢村干部興村治村作用，Y鄉進一步實行村干部值班制、坐班制，實際上就是要求村干部實現專業化、職業化，把主要精力都放在村莊的發展、行政事務以及其他上級政府安排的工作任務上。村干部村莊治理全職化是鄉村振興必然要求，實行村主職干部“一肩挑”以后更是如此。在以往的村莊治理二元結構中，如村支書或村主任一方不在，另一方在村仍可解決村莊大部分問題。但是，“一肩挑”制度實行以后，村主職干部既是村支書又是村主任，如果村主職干部不在村，容易造成村莊治理群龍無首的局面。總體來說，主職干部全職在村的村莊發展遠快于主職干部不在村的村莊。美麗鄉村改建初期，K村全體村干部承諾在任職期間不外出經商或打工，舍小我為大家，把所有精力放在村莊發展上。拆遷工作推進遇阻時，K村“兩委”成員和全體黨員帶頭拆違，按照職責分工劃分聯系戶，包干到人，把道理講透、工作做通，極大地推動了村莊的發展。從2013年整村推進“三改一拆”、2015年老街改造、2016年古村落保護與利用、2017年R景區創4A級景區到2018年某大學·H（區）鄉村振興學院建設，每年都有重點承諾項目落地。村干部全職在村工作是取得這些成績的基礎。

（二）民主選舉：把好鄉賢進入村莊治理體系的入口關

選舉在村莊治理中是至關重要的。村莊選舉不能是自由放任的。在基層社會自身缺乏組織、上層精英抱團而中下層群眾原子化的情況下，選舉完全放開會導致村莊政治混亂，出現政治叢林局面。換句話說，在群眾沒有組織起來，基層沒有出現政治團體時，選舉容易成為黑惡勢力手中任意玩弄的工具，村民自治可能異化為村官獨霸一方。不完善的選舉制度容易導致賄選行為，規范的基層干部選舉制度則可以將那些企圖利用政治資源來擴展自己企業經營、謀取不正當經濟利益的偽鄉賢拒之門外，而把真正的精英鄉賢選入農村基層治理體系，從第一關上消減鄉賢興村治村的潛在風險。在新一屆村兩委換屆中，浙江實行村主職干部“一肩挑”制度，村支書同時兼顧黨務、村務工作，這對其綜合能力提出了更高要求。因此，一定要更加嚴格把好村干部特別是村主職干部入門關，讓政治上信得過、能帶領村民致富的鄉賢精英成為“領頭雁”。為此，首先，要確定選人用人標準。應將政治標準置于首位，首先考察候選人政治上清不清醒、意志上堅不堅定，嚴把政治關、品行關、作風關，選出讓黨放心、群眾滿意、能力突出的好書記。其次，完善選舉程序和制度。按照黨章和黨內法規，做好黨內選舉或者選派工作，選出或者派出村支書，再推動村支書依照法定程序參加村委會主任、村經濟合作社負責人的選舉。再次，拓寬來源渠道，不拘一格選拔人才。積極吸引離鄉精英人才回歸。那些積累了一定資本、技術與能力的返鄉精英，不僅是鄉村發展的新興力量，也日益成為鄉村治理中不可忽視的政治力量。作為本土人才，他們更愿意為鄉村發展做出積極貢獻。基層政府要有組織地動員經商返鄉人員、大學畢業生、退休人員等鄉賢能人回鄉，著眼破除制度壁壘，為其返鄉參與鄉村建設與治理提供便利。近年來，大量村莊進行了合村并居，打破了原來的村莊圈、家族圈、宗族圈，為選人用人提供了更廣闊的空間，為在更大范圍內選拔人才奠定了基礎。因此，應當著力培養本地的優秀黨員，建立人才儲備庫，儲備村干部后備力量。及時發掘本地優秀年輕人并將其發展為黨員，實施長期跟蹤培養。要根據各地區實際情況，加強與高校合作定向培養鄉村振興人才，在縣域內統籌開展人才招聘，建立村黨組織后備人才庫。

（三）民主決策：不同階層正當利益的兼顧與平衡

如前所述，當前的農村社會已經處于分化差異的狀態。村莊內上層精英主導著經濟、政治、文化等各方面，占人口多數的中下層普通村民則處于精英的掌控之中。如任由村莊如此發展，很可能出現“精英俘獲”和“寡頭治村”。而避免此種情況出現的最根本的出路就在于落實基層民主。有學者總結實踐經驗指出，民主決策要具備兩個基本條件。一是村民積極參與決策，為此，必須為其提供強大動力，最有效的方法就是建立村民與村集體公共事務決策本身的利益關聯。正所謂“事不關己高高掛起”，只有讓村民認為決策事務與其切身利益密切相關，村民才會萌生參加公共事務決策的積極性。二是國家在制度層面給村民的參與提供較大的空間。分散的、原子化的村民即便有心參與村莊公共事務決策，也可能因自身經濟條件、文化程度、協商能力等的限制而處于不利地位，或者被村莊精英派性斗爭所裹挾，或者被眼前利益、狹隘利益和投機分子的花言巧語所蒙蔽而形成“多數人的暴政”。由此可見，這兩個條件是相互關聯、缺一不可的，建立利益關聯是根本，提供參與空間是必要條件。在我國堅持以社會主義公有制為主體的大環境下，村民個體的利益與村莊的集體利益實質上是一致的，無論是利益關聯還是參與空間最終要通過具體的程序才能實現。因此，關鍵是建立健全相關制度，設計一套切實可行的程序機制，使村莊內部各個階層都能真正參與，各方的正當利益都能得到充分尊重和保障。在利益關聯方面，Y鄉緊緊抓住“農嫁農以及農嫁居應不應該分村里的東西”“政府財政支持項目能不能引進”“村莊公共基礎設施該不該建設”等與村民切身利益息息相關的公共事務，設定議題和議程，牢牢吸引住村民的注意力，調動其參與積極性。在制度保障方面，Y鄉嚴格落實黨組織領導下的議事流程，制定評估村級權力運行規范性的“權力底數、風險系數、民主指數”三大指標，劃定3類12項重大事項，明確村級集體資產處置、大額資金使用等重大事項，必須在村黨組織的領導下，嚴格遵守“五議”（黨員群眾建議、村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議）、“兩公開”（決議公開、實施結果公開）的決策程序[11]。這就從制度上避免了鄉賢精英偏離公共性的自利行為，保障了村民自治的權利。

（四）民主監督：全方位劃定村級“小微權力”的作用邊界

村級自治組織公共管理、公共服務的權力通常被冠以“小微權力”之名。但權力的本質是一種支配力，“小微權力”的作用機制與其他權力一樣，只會在有限制的地方才會停止。現代國家法治建設的實踐表明，對權力的監督途徑和方式雖然多種多樣，但從環節上而言，無外乎事前、事中、事后三階段，即事前從權力來源上設限，事中依靠權力行使的程序對其施加控制，事后則通過考評與獎懲對權力行使者實施監督。事前階段，Y鄉實施責任清單、問題清單和履職清單“三張清單”制度，厘清職權職責，為廣大村干部明“底線”、劃“紅線”，規范村級小微權力運行[12]。事中環節，Y鄉對村“兩委”會、村民代表會議等六類村級會議推行備案審查制度，確保所有決策合紀合法合規，涉及集體財務支出的事項，要求村兩委班子成員一一核對、簽字才能付款，并及時將賬目向村民公開，真正做到“村賬筆筆清，村事人人議，村務人人明”。事后階段，Y鄉實施黨員干部道德誠信引領工程，將黨員義務履行、紀律規矩遵守、固定活動日考勤、聯系戶走訪、參與志愿服務等納入加扣分事項，每年評估一次，評估結果作為黨員干部評先評優、獎勵懲處、社會救助和銀行信貸的重要依據[13]。同時探索實施村干部履諾考評機制，將換屆選舉“三項承諾”細化為每年的承諾事項和每半年履諾進度的考評，并與經濟報酬、退出機制以及換屆人選資格等直接掛鉤。Y鄉S村每年都會進行村干部履諾“考試”，村支書（村主任）對照年初許下的諾言，逐條匯報承諾事項的完成情況，并接受村民代表和黨員的現場詢問。如此一來，自下而上、自上而下和同級監督的體系趨于完備，村級“小微權力”被置于陽光之下，既發揮了鄉賢精英對于村莊治理的積極作用，又避免了其可能的惡，同時還能保證其干事創業的積極性。

五、結語

隨著鄉村治理格局的演變，鄉賢村干部作為鄉村人才隊伍中的“領頭雁”，是村莊精英階層的核心，是實施鄉村振興的重要驅動者和突破點[14]。鄉賢能夠為日漸“空心化”的鄉村帶來振興亟需的人才、資金、技術、項目、信息、理念和規則等軟硬件方面寶貴的資源，鄉賢個人的以身作則、帶頭示范可以在一段時間內影響一批身邊的村民。但是，從長遠來看，鄉賢興村治村要保持長久的生命力，需要借助基層黨組織和村委會等正式渠道，形成體系化、規范化的機制。基層民主則是這套機制的核心。在黨的領導下實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督既是鄉賢發揮興村治村作用的根本途徑，也是防范鄉賢村干部被俘獲、異化為“寡頭”的最有力的武器。H區Y鄉的實踐為我們提供了一個研究鄉賢興村治村的典型樣本。正所謂一葉知秋，通過這個典型樣本，我們或可一覽鄉賢參與鄉村治理的全貌。當然，為避免管中窺豹式的狹隘和坐井觀天式的盲目，我們仍須對全省、全國范圍內鄉賢興村治村的實踐進行更為全面和深入的考察，更為系統和科學的總結。

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責任編輯：楊葉紅