預算一體化實施背景下高校零基預算改革研究

摘 要：近幾年，隨著政府對高校教育經費投入逐年遞增，高校可用的財力“捉襟見肘”，改善傳統的預算方式才能適應高校發展新形式。國家深化預算管理制度改革要求積極運用零基預算理念，預算管理一體化系統已經開始運行。本文以湖北省省屬A大學為例，研究預算一體化實施背景下高校零基預算改革中存在的財務管理的實踐問題并提出發展建議，以期為解決預算改革過程中的問題提供些許借鑒作用。

關鍵詞：預算一體化；零基預算；改革

2021年4月國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發[2021]5號），要求“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤”“實現中央和地方財政系統信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規范各級預算管理工作流程等，統一數據標準，推動數據共享。以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況，力爭2022年底全面運行”。①2022年3月6日湖北省出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（鄂政發[2022]8號），新一輪預算改革邁入新階段。隨著高校人力成本和資本性支出比例逐年遞增，高校收支矛盾日益尖銳，預算改革迫在眉睫。在預算一體化財政預算改革背景下，需要積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。做好零基預算頂層設計，將績效管理融入零基預算全流程中，零基預算與各部門的事權規劃相結合，與項目庫管理相匹配，從而達到均衡預算收支、緩解高校存在的資金壓力等現實問題。

一、預算一體化實施背景下高校零基預算改革意義

目前我國高校一般采用“基數+增長”的傳統預算編制方法[1]。增量預算，簡單概括就是y=ax+b，也就是以基期成本費用水平（a）為基礎，結合預算業務量水平及有關降低成本的措施（x）進行修正（ax），通過調整（減少或增加）原有費用項目（b）而編制預算（y）的方法，是結合過往的成本和歷史費用來考慮未來的支出。這種編制方法忽視論證項目的可行性和經濟性，缺乏合理性，容易造成資金使用效益低下。目前財政預算一體化管理的實施，采用零基預算是以零為基點，以績效管理為導向，對單位成本效益進行核算進而提高財政資金使用效益，更適合我國財稅體制的改革現實需要。

（一）從高校財力上看，是過緊日子的現實要求

目前，國際國內經濟面臨緊平衡、緊運行壓力，過“緊日子”不是權宜之計，而是長久之策，這是總基調。高校收入受經濟下行壓力制約，增長有限，支出水平卻呈剛性增長，收支矛盾空前巨大。傳統的增量預算編制法只增不減，零基預算是結合單位發展目標，確定標準和項目，單位不受以往財務收支影響，按現階段實際需求制定預算，根據項目輕重緩急進行科學排序，按年度財力情況安排執行的項目。隨著高校人力成本和資本性支出比列逐年遞增，高校收支矛盾日益尖銳，需要積極運用零基預算理念進一步改革完善預算編制方式，從而打破支出固化格局，進而達到均衡預算收支、緩解資金壓力的目的。

（二）從事權財權匹配上看，是科學編制預算的迫切需要

財稅體制改革中最重要的就是處理事權和財權的關系。預算編制需要各單位明確發展目標，制定下年度或中長期規劃工作。根據規劃進行配置資源，加強績效科學管理，使預算落實更精準科學。零基預算是將績效管理融入預算執行全流程中，對資金績效全過程把控，在成本績效視覺下，能調動預算編制的積極性和審慎度。這樣的理念會促使預算單位更加重視財權事權相匹配，提高資金管理意識，提升資金的使用效益。

（三）從預算一體化建設上看，是財稅改革的思維轉換需要

國家推進預算管理一體化建設是為了加快建立完善現代化財政制度，深化預算管理制度改革。預算管理一體化系統打破了支出固化格式，要求預算編制以單位實際需求和財力，以項目庫為基礎改進預算編制，完善支出標準體系建設，健全預算約束機制，推動預算績效管理體制增效。大數據背景下的預算管理一體化建設將實現部門預算管理全流程在財政監督之下，從而使高校校內預算分配和部門預算銜接不暢問題得以暴露。勢必要求各單位按零基預算編制思維細致準確編制預算，部門需要了解各部門實際情況及資金情況和預算執行效力決定落實新項目，這樣才能保障二者有序銜接。

二、預算一體化實施背景下高校推行零基預算存在的困難

零基預算是區別于傳統的增量預算而設計的一種先進的編制預算方法，它在編制預算時，對所有的預算支出均以零為基底，不考慮其以往情況如何，按單位實際需要出發，核實各部門各種費用開支的必要性及合理性，從而確定部門預算成本。零基預算是一個自下而上的組織過程，也是一個試圖理性運作的預算過程。預算一體化實施背景下高校推行零基預算存在以下幾點困難。

（一）預算編制思維固化

零基預算強調的是以“零”為基的理念，需要在過去基礎上重新調整支出結構，加強項目周期管理，結合優先級排序[2]，推動指標體系建設。受慣性預算編制思維影響，預算單位容易忽視單位下年和中長期工作計劃[2]和安排，預算編制隨意性大，缺乏科學性和合理性。在預算執行時容易出現預算與實際不符，預算調整隨意且頻繁，預算執行缺乏嚴肅性和權威性[2]。由于高校很長一段時間一直都采用預算增量編制方法，這種固化思維會影響到零基預算改革的推行。

（二）項目管理基礎薄弱

零基預算核心在于項目管理。以績效為基本導向，梳理項目的可行性、必要性和緊迫性形成項目庫，并根據項目的輕重緩急和總體平衡的原則安排預算，其項目是預算管理的基本單元，財政要求將包括人員經費、公用經費在內的預算支出全部以項目形式納入項目庫，入庫項目要按財政部門規定流程履行立項入庫審批、事前績效管理評估、財政投資評審等程序①，并建立項目全生命周期管理和預算安排機制，實施的項目要細化測算每年需求，根據財力狀況分年度安排預算。而目前高校項目管理基礎相對薄弱，專項項目資金屬于“競爭性資金”，各個高校為能夠爭取到更多的專項經費動員各部門積極申報，對于項目實際的可執行性缺乏相關論證，缺乏主動問效意識和考核評價機制。此外，學校對項目績效評價各項內容大多分布在不同的部門和單位中，需要較長的時間和較多的人力進行收集整理，項目信息化進程待推進。

（三）預算項目績效評價有待推進

目前高校在編制項目預算績效目標時沒有對入庫項目進行深層次的組織論證和剖析，沒有形成績效管理標準體系，各部門完成任務式的隨意設置績效目標，績效目標缺乏科學性和有效性，從而導致預算績效評價的合理性和有效性欠佳。零基預算不用考慮以往預算項目情況，只對當期預算項目的績效和執行情況負責，注重預算項目全過程管理，預算項目資金使用評價是其管理的重要環節，零基預算可以拓寬預算績效考核的廣度和深度，將預算與績效管理實現有機融合。資金使用低效的項目會影響到部門下一年度預算的編制，促使部門重視對項目的選取和取舍，使項目資金發揮最大價值，從而提高財政資金的使用效益。

（四）零基預算改革工作量大

零基預算是以零基數為基點翹動基本支出核撥體制和預算編制標準。零基預算對前期的調查研究、測算和分析工作要求很高，對基礎資料收集要求深入和細致，并進行層層篩選和反復分析測算。這項工作不僅僅是財務專業技術性強，工作量也很大。目前，高校還沒有建立起一整套與零基預算的要求相適應的指標體系和信息系統。2019年盡管已經實施政府會計制度改革，但目前高校內部各預算單位要想完全實現業財融合還存在很多問題，比如基礎資料不健全、信息數據無法完全實現共享、各種支出標準定額的制定缺少依據等等。財務是經濟鏈的末端下游，各種經濟存在的問題最后集中反應在財務部門，但是單靠財務自身獨立解決相關問題很困難。實施零基預算高校牽涉的業務領域比較廣，相關部門的內部改革必須配套進行，一盤棋思維，如人事改革、資源配置、后勤服務等等。只有整個高校的經濟生活都規范化管理，才能保證零基預算的順利實施[3]。

三、高校推進零基預算的相關措施

（一）轉變觀念，做好校內預算分配和部門預算有效銜接

高校要轉變觀念和預算編制思維，以前只想做大預算盤子和關注控制數，零基預算改革需要高校在編制預算時加強與校內各部門溝通聯系，及時了解掌握財政的政策導向，提前部署校內預算申報。校內各部門在申報預算時要結合本部門管理職責及發展規劃，以實際需求為導向編制預算。高校內部應有專門部門對所有部門開支計劃項目進行可行性、科學性及與學校整體發展相符的審核，杜絕盲目開展浪費資金現象，提高編報質量，確保年末預算執行與年初預算吻合，確保決算數據和財政數據一致，降低預算調整率，提高預算的戰略性、前瞻性、準確性和有效性。

（二）理順預算權力結構，做好預算一體化實施背景下零基預算改革的頂層設計

預算管理一體化建設是運用系統化思維，以信息化手段為抓手，從而推動預算管理制度深化改革，主要任務是實現五個“一體化”的管理目標，充分發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用[4]。零基預算改革是推進財政預算變革的力量之一，高校應以預算管理一體化建設為契機，按照零基預算理念強化預算宏觀指導，順勢做好零基預算改革的框架設計。

1. 先確定工作目標和思路

嚴格落實過緊日子的要求，過緊日子將是各預算部門管理必須長期堅持的基本方針[1]，并建立節約型保障機制。堅持量入為出原則，牢固樹立零基預算理念，集中財力辦大事、兜底線。加大支出結構調整力度，堅持統籌兼顧、突出重點，優化資源配置，提高資金使用效益。

2. 摸清家底

全面清理在崗各類人員人數、學生人數等基礎信息數據，作為核撥定額的依據。對各單位排查清理各種項目支出及歷史形成原因，了解項目形成的歷史淵源，摸清收支家底，掌握項目立項的第一手資料。

3. 重新核定定額

人員經費根據國家規定的標準按編制核撥，超編不給。公用經費根據各單位按級別、規模、職責范圍及工作量等分類制定標準，按標準核撥經費。對公用經費中涉及的各類費用分別制定管理依據或經費核撥管理，如電話費可由學校統一報銷結賬的直接下撥到管理部門，會議費由黨政辦統一統籌的總量控制，公務用車費按車號實行檔案臺賬管理，計算行車公里數據定點維修等等。

4. 建立項目庫全流程管理機制

預算一體化平臺系統是利用信息化手段，單位根據自身實際需要和可用財力，以入庫二級項目為基礎逐一核定支出需求，預算支出按人員類、運轉類和特定目標類全部以項目形式納入預算。根據需求實施項目分類管理[5]，需要建立預算滾動項目庫，建立詳細的基礎數據庫，深度掌握各單位人員、資產、業務需求并實行動態管理。健全項目入庫前評審和入庫后淘汰滾動管理機制，入庫項目要按財政規定履行立項審批、績效評估、財政投資評審等程序①，全面梳理和定期清理項目，提高項目入庫質量。建立項目全生命周期管理機制，對項目各階段信息動態反映、實時記錄，實現預算從編制到執行核算全流程監督，多年度實施的項目要細化測算每年需求，根據財力狀況分年度安排預算。

5. 實施“項目決策”管理[6]

（1）堅決兜住“三保”底線。堅持“三保”支出在預算支出中的優先權，建立民生支出清單管理機制，明確民生保障的范圍、支出標準及流程，開展財力風險評估，存在風險的不得實施。

（2）優化項目支出管理。項目預算編制需保證謀劃科學、成熟度較高、推進較快的項目，確保項目早開工、快施工、早完工，以高效推進提高財政資金使用效率。當年無法形成支出的項目不得編入當年預算。

（3）壓縮一般性支出和非必需、非剛性支出。嚴格控制按國家保障標準、保障范圍和省級支出政策，確保財力保障可持續性。

（4）按成本效益對項目庫組織層級排列。結合工作實際及單位規劃，對項目支出的規模、立項依據、預算績效目標及支出測算標準等內容進行評審論證，采用輕重的方式進行綜合性排列，由三重一大集體決策流程明確終極排序，結合排序由財務部門對資金進行合理分配，最終將零基預算的作用發揮出來。

（三）實現業財融合，做好零基預算和績效管理全流程融入

在經濟新常態下，國家財政收支進入緊平衡階段，財政教育投入增幅減緩，高校多方籌集資源的壓力增大，必須著力優化資源配置，提高資源使用績效。高校需要在新形勢下探索出適應自身實際情況的預算績效管理模式，建立科學合理的績效指標和標準體系，落實事前績效評估、過程執行監控、事后績效評價，及時終止或統籌效益不顯著的項目，嚴格控制高耗能、低效率項目，嚴禁超越財力搞建設、鋪攤子、上項目、提高人員薪酬水平。強化績效評價結果應用，推動實施校內單位整體績效管理，完善績效管理激勵約束機制，激發各單位內生動力，提高經費使用效益。

（四）實施預算一體化平臺建設，積極推進預算信息互聯互通

預算管理一體化平臺是全面深化預算制度改革的重要突破口，對預算管理的薄弱環節和癥結堵塞漏洞，一體化系統建設的順利推進對財政預算工作產生重要而深遠的影響。預算單位通過一體化平臺的運行可以全面統籌財政資金，全方位、全流程、全覆蓋實現管理資金，并且能加快推進預算支出標準體系建設，能切實提升單位預算規范化、標準化、科學化建設水平①。在財政體制改革背景下，零基預算的有效運用不言而喻。高校需要實現業財融合，把預算績效管理全過程和單位業務高度融合，實現高校數據的無障礙有效傳遞，只有實現了信息規范交互共享，部門才能有效擔負起預算執行監控管理責任，一體化才能真正建成并發揮應發揮的作用。在大數據背景下實現“縱橫貫通”機制，堅持“一盤棋”理念，提升高校財務治理水平，為高層決策提供強有力的數據支持，這樣才能將零基預算的優勢發揮出來，為高校雙一流背景下高速發展提供支撐。

（五）加強業務學習，增強財務人員綜合素養和執業能力

實行零基預算改革，對執行者的專業管理水平具有極大挑戰，財務人員的專業素養和能力也是高校零基預算在預算一體化背景下能順利實施的重要因素。預算一體化平臺建設實施要求財務人員加強信息系統建設，零基預算的推行要求財務人員熟悉所有部門業務及支出類型，尤其是特定支出和專項支出。財務人員只有熟悉各預算單位業務運行流程才能精準判斷預算部門申報的項目是否合理合規，其績效目標設置是否科學，在具體業務處理過程中才能保證具有審核判斷能力和分析能力[3]。因此，財務人員只有與時俱進、守正創新，持續提升專業素養和專業能力，才能在推行零基預算改革中真正做到預算從零開始。

注 釋：

① 國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發[2021]5號）。

參考文獻：

[1] 金田，陳曉宇.高校零基預算改革政策效果評估——基于A大學的CITS模型研究[J].會計之友，2022（3）：121-127.

[2] 魏婧.零基預算存在的問題及對策分析[J].行政事業資產與財務，2021（5）：45-46.

[3] 黃世玉.預算一體化平臺下高校會計核算的影響與解決方法分析[J].金融文壇，2021（6）：158-160.

[4] 林穎.推進新一輪零基預算改革研究[J].天津經濟，2021（11）：45-49.

[5] 向文婧.淺析高校預算管理一體化的機遇和挑戰[J].老字號品牌營銷，2022（2）：85-87.

[6] 楊秀蘭.關于零基預算的思考[J].財富生活，2021（18）：55-56.