環境法法典化的模式抉擇及其制度困因回應

摘 要：法典化是消解環境保護法破碎化、法條競合沖突等問題的一條可靠路徑，也是推進“五位一體”中生態文明建設法治化的必由之路。法典化思潮是環境法典化的思想前提與基礎，環境法治的日趨層成熟、國家生態文明建設的持續關注、環境法體系化經驗的基本形成是環境法典化的制度基礎，現階段應以匯編型法典為目標，對標法治中國建設劃定的環境法治建設總目標，實行先易后難策略，以環境法的體系化為突破口，理順各個單行法律之間的位階與關系，以《環境保護法》為主體，通過立、改、廢、釋等立法方法，借鑒外國有益經驗，逐步推進環境法的法典化。環境法典化不是對固有的環境法律體系的縫補，也不是對外國經驗的照搬照抄，而是在堅持中國式現代化道路下，適應中國式現代化變革發展的轉型升級。

關鍵詞：路徑依賴；適度法典化；綜合立法；“雙法源”立法模式

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，要“全面推進國家各方面工作法治化”[1]這是走中國式現代化道路的題中之義，也是完善中國特色社會主義法治體系的應有要求，更是“堅持全面依法治國、推進法治中國建設”工作部署的預期成效和檢驗標準[2]。近年來，在法典化作為多個部門法建設目標的背景下[3]，環境法領域深刻踐行“努力建設人與自然和諧共生的現代化”的生態文明觀，當前如何實現環境法典化及其立法路徑，已經成為學界廣泛關注的現實問題。

環境法是指調整人與自然環境之間關系的法律規范的總稱，是保障生態文明建設和可持續發展的重要法律手段。制定中國特色社會主義現代化生態環境法法典，也有利于推進我國經濟結構的優化綠色升級，實現“更綠色的經濟結構、更良好的生態環境、更高的生活水平”這一價值延伸，進而滿足人民對美好生活的需要，更好地建設美麗中國。因此， 對環境法法典化的模式的選擇不可不察。

黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央全面加強對生態文明建設和生態環境保護的領導，將生態文明建設置于重要戰略地位[4]?，F如今以1979年通過的《環境保護法（試行）》和《森林法（試行）》為標志，迄今為止已經發展成為擁有專門性法律36部、行政法規150多件（生態環境部適用的為32件）、部門規章約250件（生態環境部制定的為84件）、司法解釋及司法政策文件50多件、環境標準2200多件的規模體系[5]。體系如此龐大、內容如此冗雜的環境法立法規模，表明環境法在調整具體領域時與其他部門法存在較大差異，故環境法的立法路徑和法典化模式也應當有別于現存的《民法典》和其他傳統部門的未來法典。隨著我國環境立法不斷完善，形成了以《環境保護法》為基本法，以各類單行法為主體的環境法律體系。然而，這種體系也存在一些問題，如立法分散、重復、缺失、沖突等，影響了環境法法律的統一性、系統性和有效性。為了解決這些問題，提高環境法法律的適用性和操作性，促進環境治理體系和治理能力現代化，我國開始探討編纂環境法法典的可能性和必要性。我國對環境法法典化的討論始于2003年，在第一階段《環境保護法》修改的討論中，放棄了法典化方案[6]。2017年呂忠梅教授向全國人大提交《環境法典》的立法建議[7]，環境法法典化的議題得到了新一輪的重新關注。目前，學術界對中國環境法立法體系化應采取“適度法典化”的模式達成了基本共識[8]。

世界范圍內，各國根據自己的國情和法律傳統，對環境法的立法主要有兩種模式，一種是以日本為代表的高度集中的綜合立法模式，另一種是以瑞典為代表的適度集中的“雙法源”立法模式，即“基本法+單行法”并行的立法模式。立法統合是實現環境法法治系統化的前提，統合立法模式與分散立法模式并非絕對的排斥關系，兩者之間存在相容性[9]。兩種模式各有優劣，關鍵在于是否契合本國環境法治的實際，能否有效推動環境治理現代化。近年來，兩種模式也在不斷融合創新，尋求優勢互補的途徑。

鑒于此，本文擬著重討論環境法法典化的立法途徑選擇問題，通過分析對比分析環境法綜合立法與“雙法源”的立法模式的經驗，梳理辨析各國環境法立法路徑的合理性和必要性，探討中國環境法立法體系化的模式抉擇和路徑探索，分析我國環境法典化的制度困因，提出適合我國國情和發展階段的環境法法典的多元立法路徑，為環境法法典化提供理論支持和指導。

二、法典化的立法模式分析

環境法法典是指將所有或絕大部分環境法規范整合成一部結構完整、體系嚴謹、內容全面、邏輯清晰的綜合性立法，是實現環境法立法體系化、規范化、現代化的重要方式[10]。環境法法典化的立法模式主要包括兩類，一類是綜合立法的法典化模式，如我國的《民法典》、美國《統一商法典》等都是單一的法典化立法模式，另一類是“雙法源”的立法模式，例如我國的《民法總則》《民法通則》等。當前在環境法領域是選擇一蹴而就直接制定一部統一的“環境法法典”，還是先制定“環境法保護總則”“環境法保護通則”等，最后再制定一部統一的《生態環境法典》的立法模式，尚存在不同的看法。從目前我國環境法的立法體系和規模來看，已經形成了以生態文明觀為指引的環境法立法體系3.0[11]，因此，環境法典是在我國現有環境法立法體系和立法基礎上對環境保護領域的立法、規范加以系統化的編纂與統合，而非在當前的環境法法律體系之外另起爐灶[12]。對此有必要從我國的本土環境法立法構造出發，并借鑒國外的立法經驗，對環境法法典編纂的相關問題進行審視。

（一）綜合立法的法典化立法模式

綜合立法模式是指將同一領域或者相近領域的多部法律規范統合成為一部綜合性的法律立法模式。自改革開放以來，“立改廢”三個方面被我國長期當作立法活動的三大方面，但隨著立法內容與方式的發展，近年來立法活動被分為了“立改廢釋纂”五個方面。但無論如何發展，“立改廢”始終處于立法活動的基礎地位[13]。在“立”的方面，我國逐步建立了生態環境保護制度的“四梁八柱”，目前已經基本形成了生態環保法律體系，而且與生態環境相關的法律規范仍在持續增加[14]。在“改”的方面， 融合可持續發展理念、生態文明觀和人與自然和諧共生的現代化是當前環境法立法的修改方向。在“廢”的方面，我國的環境保護緊跟發展階段，廢除了大量不合時宜的法律、法規和相關規范。在“釋”的層面，我國出臺了大量的有關環境保護領域的司法解釋，如《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》等。

在成文法的世界里，法典作為體系協調、邏輯自洽和規則完備的立法文本，代表著部門法發展的理性成就，法典的問世也自然成為部門法發展的里程碑。基于理想主義的立法觀念和理性建構主義的法治進路，法典化儼然成為一項必然、必要且必為的法治工程，成為法律職業共同體的共識性奮斗目標[15]。得益于我國前期的科學立法、嚴格執法、公正司法工作，為我國的環境法法典的編纂作了良好的準備工作，為以后我國環境法法典化創造了必要條件?！懊穹ǖ錇槠渌I域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”[16]，行政法、經濟法、勞動法等其他部門法領域的法典化工作也就進入了準備階段，我國的法治已經進入到法典化的新階段。在環境法領域通過法典化的立法路徑，實現適度法典化已經基本達成共識[17]，但在綜合立法的法典化立法的模式和路徑上至少要關注幾個制度與現實方面的問題：

第一，環境法法典的編纂應當體現時代性、人民性。一是環境法法典的編纂過程中要緊跟國際環境新形勢，考慮對“應對氣候變化”單獨成編，推動能源清潔低碳安全高效利用，深入推進工業、建筑、交通等領域低碳轉型，以立法的形式保障碳達峰、碳中和目標的實現[18]。二是保障人民利益原則的嵌入，在國家治理體系現代化過程中，推動生態文明體制整體性改革、生態文明建設全面展開、生態環境全過程控制、生態環境治理多元化體系，形成黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的“大環保”工作格局[19]。我國的環境法法典應當是一部以人民為中心、維護人民權益、保障人民利益，體現“人民性”的生態環境法典，雖然我國的環境法立法越來越重視民主協商和社會參與，譬如《環境影響評價法》就對信息公開和公眾參與作了較為全面的規定[20]，但是公民的環境權利大多停留于宣示性或口號性的權利，沒有真正成為一項可操作、可救濟的法律權利[21]。因此環境法法典編纂過程中要考慮制定更多相關的條款來保障公民參與環境保護和治理，將保障人民利益原則地嵌入到法典的條款中，切實保障公民的環境權利。三是環境法法典應當充分體現中國式現代化，以生態環境根本好轉為指導原則，以實現美麗中國為基本目標，以人與自然和諧相處為美好愿望。

第二，綜合法典化立法路徑面臨失敗的風險。盡管在過去的一個世紀里，世界范圍內許多國家都討論了環境法法典的編纂可能性，并在一些國家已經實現了法典化，但這一立法路徑依然面臨失敗的風險。以德國為例，曾經兩次編纂環境法法典并推出四版草案，但卻未能成功落地。這可能是因為環境法法典編纂涉及復雜的利益關系和政治博弈，導致了立法過程的拖延和阻礙[22]。類似地，巴西于1981年頒布的環境法典（“Código Florestal”），雖然成功落地，但在實施過程中也面臨了各種問題，削弱了環境法法典的實際效果[23]。綜合來看，各國有制定環境法法典的傳統，但像英國等發達國家也未曾制定環境法法典，而德國、巴西等國家即使有意制定環境法法典，或未成功落地，或實施受阻，其失敗的原因以及背后的立法規律值得深究。

第三，法典編纂的本土條件是否適時。法律是有機生成的產物，法典編纂也是一個時機的問題， 在具備條件和能力的時候才能編纂法典。法典編纂應在內容上具備完整性，在形式上應具備語言的嚴密精確，保障最大范圍內的確定性以及法在適用上的安全性[24]。一部完整的環境法法典涵蓋了環境保護、污染防治、自然資源開發利用、生態保護、能源節約、循環經濟、應對氣候變化、環境糾紛解決程序等多個方面，但是目前我國在“應對氣候變化”“糾紛解決程序”等方面有所欠缺，此時是否完全具備編纂法典的條件還有待商榷。一言以蔽之，法典編纂要平衡和協調各方利益，確保法典在實質上保障人民利益，在形式上緊跟國際環境新形勢。確保在環境法法典的指導下，環境法規范的有效執行。

（二）“雙法源”的法典化立法模式

世界范圍內，各國依據本土的情況，采取了綜合立法和“基本法+單行法”兩種方式。綜合立法模式上文已經進行了論述，“基本法+單行法”模式是制定一部統攝整個環境法領域的基本法，在此部法律中對主要理念、基本原則、基本制度、調整手段等一般性內容做出規定，基本法之外的環境單行法主要規定具體事宜，但各環境法單行法應以環境基本法為共同遵循。兩種模式各有優劣，關鍵在于是否契合本國環境法治的實際，能否有效推動環境法的發展。更重要的是能否實現通過環境立法體系化促進國家治理體系和治理能力現代化的目標[25]。

雙法源的立法模式即“基本法+單行法模式”，在保留《環境保護法》的基礎上，編纂《生態環境法典》，實現環境立法體系的優化和協調。而法國正是采用了該種模式，法國的經驗表明，在開展法典化工作之初便明確法典化將要采用的模式，并澄清法典化工作的權限范圍、內容和原則，可大大推動法典化工作的順利開展和法典化的最終完成。同時，確定對現行法律規定的整合，以及革新工作的比重和其中的重點，是法典化工作需要考慮的關鍵問題[26]。環境法法典分幾步走，仿照《民法典》的立法路徑，沿著通則——總則——環境法法典的路徑進行立法，升級版的老制度和新生成的制度一起，共同構建了完善的生態文明法律制度體系。

從當前的國際趨勢來看，不同國家在完善環境立法體系的過程中，也在不斷探索創新?！盎痉?單行法”模式與綜合立法的模式正在逐步融合，各國都在實踐中尋找兩種模式優勢互補的途徑。一方面，一些采取“基本法+單行法”模式的國家，通過加強基本法的統攝力彌補結構分散帶來的弊端，尤其是確立環境法的可持續發展目的價值，建立分層次的價值體系，維系環境法規范的理念統一、原則統一和制度統一。如美國、日本等國家都有較為完善的環境基本法和多部環境單行法。另一方面，一些采取法典化的國家，也創造了“適度化”的法典編纂模式，以實用主義理性和對實質正義的追求改革“形式合理化”法典編纂模式，推動法典化理論與實踐的轉向。如瑞典、哈薩克斯坦等國家都制定了較為開放、靈活、創新的環境法典。此外，還有一些國家的環境法法典雖有“法典”之名，實際上起著基本法的作用。如菲律賓在環境法法典之外，還有水法典、漁業法典、森林改革法典等多部法典，而環境法法典在整個環境法體系中起著提綱挈領的作用。

雖然國際上的雙法源的立法體例在數量上已經相當豐富，在內容要素和層次結構上也有其優點，但是仍然存在各種問題，如各法律之間的統一性與協調性不足；各法之間缺乏連貫性與銜接性等問題，雙法源立法模式本身固有的缺陷制約了環境法立法體系化的水平和效果。

三、環境法法典化的制度困因

（一）環境法治保障體系破碎化

立法體系方面，我國現行的環境法法律體系不夠完善、不夠協調、不夠統一，存在重復立法、空白立法、沖突立法等問題，導致環境法法律規范的適用性和效力受到影響[27]。環境法體系不定型，缺乏統一的價值取向和基本原則，導致環境法之間缺乏融貫性和協調性。環境法法源廣泛，涉及黨政聯合規范性文件、行政規章、地方性法規等多種形式，導致環境法之間存在沖突和重復，難以區分適用范圍和優先順序。環境法律關系多重牽連，涉及國家、社會、公民、企業等多種主體和利益，導致環境法之間存在沖突和平衡，難以界定責任和義務。

環境法律責任制度復合性，涉及行政責任、民事責任、刑事責任等多種形式，導致環境法之間存在銜接和補充，難以實現有效懲戒和預防。環境法法典邊界模糊，涉及生態環境保護、資源利用、經濟發展等多個領域，導致環境法與其他領域法之間存在交叉和重疊，難以確定適用范圍和協調機制。我國環境法法律體系的破碎化與碎片化，阻礙了環境法法律規范的系統化和統一，增加了環境立法和司法的復雜性和難度。

（二）環境法立法程序抽象化

環境法的立法程序是環境法立法質量的重要保障，是實現環境法法治目標的必要手段。故應當遵循科學性、民主性、公開性、協調性等原則，充分調查研究、征求意見、論證評估、協商協調，確保環境法立法的合理性和有效性。我國現行的環境法立法程序主要遵循《立法法》《行政法規制定程序條例》《部門規章制定程序條例》等有關規定，以及《環境保護法規制定程序辦法》等部門內部規范。但立法程序方面，從現行的《環境保護法規制定程序辦法》來看，環境法立法程序的規范程度和透明度存在缺陷，且仍然不夠民主，并缺乏充分的社會參與和專業咨詢，導致環境法立法質量不高，難以反映社會各方面的利益和訴求。立法項目安排不夠科學，缺乏長期規劃和動態調整機制，導致部分重要和緊迫的環境問題缺乏及時有效的法律規制。立法調研不夠深入，缺乏對環境問題的系統分析和對立法影響的全面評估，導致部分環境立法缺乏充分的事實依據和理論支撐。立法征求意見不夠廣泛，缺乏有效的社會參與渠道和機制，導致部分環境立法忽視了公眾、企業和地方等利益相關者的訴求和建議[28]。立法協商協調不夠有效，缺乏解決跨部門、跨地區、跨領域等利益沖突和矛盾的制度安排，導致部分環境法立法難以形成廣泛共識和高效決策。

（三）環境法立法內容脫節

我國現行的環境法立法的內容沒有做到與時俱進，缺乏對生態文明理念和價值的深入貫徹和落實，缺乏對新型環境問題和挑戰的及時應對和預防，缺乏對環境權利和責任的明確界定和保障[29]。第一，缺乏對生態文明理念和價值的深入貫徹落實，我國《環境保護法》雖然規定了保護環境是國家的基本國策，但沒有明確生態文明建設的目標、原則和制度安排，也沒有體現生態文明思想的核心內容[30]，如人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體等。第二，缺乏對新型環境問題和挑戰的及時應對和預防。例如，環境法立法沒有及時跟上氣候變化、生物多樣性、海洋污染、核安全、固體廢物管理等領域的發展變化，沒有制定相應的法律法規或者及時修改完善現有的法律法規，導致這些領域的法律制度不健全或者不適應實際需要[31]。第三，缺乏對環境權利和責任的明確界定和保障。我國環境法立法沒有明確公民、法人和其他組織在環境保護中的權利和義務，沒有規定環境損害賠償的原則、范圍、標準和程序，沒有建立有效的公眾參與機制和社會監督機制，也沒有完善環境執法監管機制和責任追究機制。上述問題的存在，影響了環境法法律規范的創新性和有效性，限制了生態文明建設的進程和水平。

四、構建多元適度的本土化環境法典

我國環境法立法經過了四十多年的發展，已經形成了以《憲法》為根本依據，《環境保護法》為總章程[32]，各類專門性環境保護單行法為主干支撐，各類行政規章、地方性規章、規范性文件為補充內容的環境立法體系。但目前的環境法立法呈現出碎片化的特點，在當前的環境法立法框架內存在立法膨脹、規范沖突、權利擴張等問題，容易導致環境治理脫離法治軌道。依據我國現有的立法基礎和體系，“適度法典化”更加契合當前環境法發展現狀。具體來講就是，在現有法律框架內，采用體系化的編纂手段，以編纂匯編型、實質性“適度”的環境法典，從而實現立法內容的守正與創新[33]。

（一）建構系統化的環境法典法治保障體系

建構系統化的環境法法治保障體系是實現生態文明建設和人與自然和諧共生的重要舉措。在環境法典化的過程中要“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境”，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展[34]。為此，我們必須堅持以習近平法治思想為指導，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

一是完善生態環境立法。要堅持立法先行，以法典化加快推進生態環境領域重要領域立法，全面加強公共衛生領域相關法律法規建設。要堅持環境法立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律，法典化編纂完成后可以以司法解釋的形式應對出現的新情況。要堅持立法與執法相協調，做到執法依據充分、執法措施合理、執法效果顯著。要堅持立法與司法相配合，做到司法解釋及時、司法裁判公正、司法監督有效。

二是強化生態環境執法。要堅持執法為民，加強對污染源的監管和處罰，維護人民群眾的生態環境權益。要堅持依法執權，規范行政執法行為和程序，提高行政執法效率和水平。要堅持全面執法，加強對各級政府和部門履行生態環境保護職責的監督檢查，推進“雙隨機、一公開”的監管方式。要堅持協同執法，加強部門間和地區間的溝通協作，形成執法合力。

三是完善生態環境司法。要堅持司法公正，提高審理生態環境案件的專業化水平和質量效率，維護社會公平正義。要堅持司法創新，積極探索適應生態環境保護特點的審判方式和方法，如環境公益訴訟、環境損害賠償訴訟、環境資源審判等。通過環境法法典化，整合匯總環境保護的司法判例，確保環境保護法律系統的連續性。

（二）完善科學、民主、有效的環境法立法程序

環境法法典化的目的在于強化環境保護法律制度的權威性和有效性，促進環境保護工作的有序開展。環境法典化應當是程序正義與實質正義的雙重勝利。環境法的實質正義性自不必說，環境法法典化的程序正義是指在環境法法典化過程中，必須保證程序的公正、透明和公開[35]。第一，環境法的立法程序要具有科學性，在進行環境法立法時一方面要以生態文明建設的目標和任務為目標，另一方面要以當前的環境保護實踐為依據，并能夠依據實際情況進行動態優化與調整，確保環境法法律制度的科學性。第二，建立公眾參與機制，拓寬環境立法征求意見渠道，充分利用網絡、媒體等平臺，確保環境立法程序的充分民主。第三，要加強環境立法調研論證工作，運用多種方法和手段收集信息和數據，開展系統性、專業性、前瞻性的分析和評估，提高環境立法的有效。環境法典化的程序必須符合科學、民主和有效的要求，即環境立法要確保立法程序的公開、公正、公平、及時和有效，以確保能夠建立符合中國式現代化、符合公平公正和綠色理念的環境法法典。

（三）將“中國特色社會主義生態文明觀”與立法相融

《環境保護法》是保障生態文明建設的重要法律基礎，減污降碳、綠色低碳發展是生態文明建設的基本要求。中國特色社會主義生態文明觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，強調人與自然的和諧共生。為了實現這一目標，立法是非常關鍵的。通過提高《環境保護法》基本地位，并適時增補減污降碳協同增效、綠色低碳發展等相關內容，將生態文明觀貫穿于立法全過程[36]。環境友好型消費和清潔生產是可持續發展的基本策略之一，而循環經濟和綠色發展則是推動生態文明建設的有效途徑。因此對引導建立綠色市場和實施資源節約政策尤為必要。一是要發揮無形的手的作用，在立法時通過稅收、價格、補貼等手段引導資源節約和環境友好型消費行為，鼓勵企業實施清潔生產和循環經濟，推動綠色市場的建立與發展。二是將“中國特色社會主義生態文明觀”寫進環境法法典。保護環境是國家的基本國策，也是“保護環境”這一行為的法律定位，因此未來在制定環境法法典時將“中國特色社會主義生態文明觀”融入其中符合時代性，能夠確保立法的與時俱進。

五、結論

法典化是環境保護法發展的必由之路，可以解決環境保護法破碎化和法條競合沖突等問題。環境法典化的思潮是環境法法典化的思想前提和基礎，環境法法治體系的日趨成熟，國家生態文明建設的持續關注以及環境法體系化經驗的基本形成，為環境法法典化提供了制度基礎。目前應以匯編型法典為目標，以實現先易后難的策略，通過立、改、廢、釋等立法方法推進環境法法典化。環境法法典化是中國生態文明建設法治化的必由之路，是實現環境法治建設總目標的重要舉措。對現有法律進行總結與歸納，建立匯編型的法典，理順現有環境法框架內各個單行法律之間的位階與關系，實現中國式現代化法律規范框架的系統化和體系化。在環境法立法實現體系化后，在立法框架內進一步完成環境立法程序的科學、民主和有效。將“中國特色社會主義生態文明觀”與立法相融，提高“綠色概念”的立法定位，提升環境法治建設水平，實現中國生態文明建設法治化的長遠目標。

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