全過程人民民主視域下公眾立法參與的促進

〔摘要〕 全過程人民民主是基層立法聯系點設立的理論基礎。基層立法聯系點對法律草案和公眾意見的下達上傳契合了全過程人民民主對公眾立法參與廣泛性、過程性、真實性的要求，在實踐中形成了踐行群眾路線、創新工作聯系、立足地方特色的經驗，對促進公眾立法參與具有重要啟示：應綜合運用各種征求意見形式促進公眾立法參與，積極發揮下級人大促進公眾立法參與的能動作用，根據法律草案內容劃分征求意見的重點地區和人群。

〔關鍵詞〕 全過程人民民主；基層立法聯系點；公眾；立法參與

〔中圖分類號〕D920.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）01-0076-06

公眾立法參與是立法正當性和有效性的重要來源與保證。立法正當性，又稱為合法性。“立法理論必須包括有關合法性的理論，說明在什么條件下，特定的個人或團體有權制定法律。”〔1〕《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定我國的一切權力屬于人民，立法權作為國家權力當然屬于人民，所以公眾立法參與是立法正當性的重要來源。立法有效性，即所立之法在實踐中能夠得到有效實施。立法有效性受制于立法信息的收集，現代社會立法信息的爆炸式增長對立法機關提出了巨大挑戰。公眾立法參與可以拓展立法機關的信息來源，使其盡可能多地收集到來自公眾的立法意見，所以公眾立法參與是立法有效性的重要保證。

2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）新增了立法應當堅持和發展全過程人民民主的規定，進一步完善了我國的民主立法原則。全過程人民民主是一種真正把人民當家作主落到實處的民主，其對公眾立法參與提出了更高的要求。基層立法聯系點堅持和發展全過程人民民主，在促進公眾立法參與上卓有成效，這種極具本土特色的立法參與形式，對推進我國公眾立法參與具有示范意義。

一、全過程人民民主是基層立法聯系點設立的理論基礎

2002年甘肅省人大常委會開全國先河，在蘭州市周邊幾個縣設立了立法聯系點。2015年7月全國人大常委會法工委報經批準后將上海市虹橋街道辦事處、湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮市人大常委會、甘肅省臨洮縣人大常委會設為基層立法聯系點試點單位。全國人大常委會法工委將之形容為“一種全新的、立足基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式”〔2〕。2023年新修正的《立法法》增加了基層立法聯系點的規定，明確了基層立法聯系點的法律地位。

2019年在上海市虹橋街道考察時，習近平總書記提出“人民民主是一種全過程的民主”〔3〕。2021年在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記提出了“發展全過程人民民主”的重要論斷〔4〕。全過程人民民主包含“人民民主”與“全過程”。人民民主所強調的“人民性”主要指民主的實質、結果、目的〔5〕。習近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”〔6〕。民主必須為切實解決人民生活中的問題而服務。“在民主建構方面，近代以來中國的民主觀都不滿足于僅僅追求一種基于形式平等而建構起來的形式化民主，而是在民主制度建設當中追求實質平等、彌合階層差異、對弱勢群體提供救濟。”〔7〕對民主實質內容的追求深刻體現在了作為根本法的《憲法》之中。人民民主是《憲法》的基本原則，我國歷部《憲法》都規定了中華人民共和國的一切權力屬于人民。為了確保國家的一切權力屬于人民，現行《憲法》確立了人民代表大會制度的根本政治制度、以公有制經濟為主體的基本經濟制度，并以專章規定了公民的基本權利。全過程主要指民主的形式、手段、程序〔5〕。恩格斯曾指出，“一個偉大的基本思想，即認為世界不是既成事物的集合體，而是過程的集合體”〔8〕。作為制度的民主是由過程構成的，“民主作為‘多數人統治’，其存在的方式也以‘過程’作為自身的運動形式”〔9〕。人民民主的實現體現在國家和社會事務的運行過程中，這一過程包括選舉、管理、協商、決策、監督等。

為什么要設立基層立法聯系點？這個問題直指立法本身。一方面，立法權屬于人民，法律當然應體現作為主權者的人民的意志和利益。“因此，一切立法權的確立與運行應以人民民主為價值取向，以反映與維護人民的意志與利益作為存續的正當性基礎。”〔10〕另一方面，作為調整不特定多數人的社會關系的法律規范也和每個人息息相關，彭真同志曾指出，“公布一個法律，影響是很大的，涉及全國人民的利益”〔11〕。無論從立法權的歸屬還是法律調整的對象來看，立法都應該最大程度地反映人民的意志和利益。這首先就要求立法機關在制定法律過程中必須傾聽公眾的意見和建議。基層立法聯系點被形象地稱為“立法直通車”，其可以收集周邊公眾的立法意見，將“街談巷議”“鄰里意見”整合成為有效的立法建議，直接輸送到立法機關，打通立法與民意的最后一公里。基層立法聯系點在法律制定和修改過程中反映公眾意見，實現了人民當家作主，正是全過程人民民主的體現，所以全過程人民民主是基層立法聯系點設立的理論基礎。

二、基層立法聯系點踐行全過程人民民主的生動實踐

習近平總書記指出，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”〔6〕。這里的參與，主要指政治參與，即公眾按照法律規定的形式有序參與或影響國家各項事務的公共政策或決策。國家建基于法律秩序之上，立法是一個國家最重要的政治活動。從實踐來看，全過程人民民主對公眾立法參與的要求可以概括為廣泛性、過程性、真實性。

全過程人民民主要求立法參與的主體必須具有廣泛性。在我國，人民是立法參與的主體，公眾立法參與是全過程人民民主的一種具體體現。公眾立法參與的廣泛性，包括參與主體的廣泛性和參與權利的廣泛性。除極個別被剝奪政治權利的公民之外，立法參與的主體應該是社會上的多數人。立法參與權利包括公眾進入立法程序的權利、提出立法意見的權利、立法意見得到回應的權利、合理意見獲得采納的權利等〔12〕。公眾立法參與的廣泛性，能夠“提高政治過程的民意基礎，進而彌合代議民主可能帶來的某種缺失”〔13〕。

全過程人民民主要求立法參與的形態必須具有過程性。“全過程”是全過程人民民主的內在要求〔14〕。民主不是一個結果，而是一個過程，其最終目的是保障公眾權利。只有使公眾更為廣泛地參與政治活動過程，才能使政治生活更為民主化〔15〕。正是在過程中，民主有了載體，民主得以具現。人民民主是我們的價值追求，全過程人民民主則在具體過程中將人民民主具體化，使之有了可視化的實踐形態。正是在公眾立法參與過程中，公眾得以表達自己的要求、利益和想法。

全過程人民民主要求立法參與的效果必須具有真實性。民主是協調國家權力與人民意志的價值和制度，人民當家作主，最主要的就是要做到國家的政策和法律順應人民的意志，代表人民的利益。立法是立法機關把人民的意志通過法定程序轉化為國家意志的過程。從這個意義上看，當國家所立之法順應了人民的意志和利益時，法律可以更順暢地實施，人民的意志和利益就具有了真實性；而當國家所立之法違背了人民的意志和利益時，法律就難以實施，民主也就無從談起。

基層立法聯系點是全過程人民民主對公眾立法參與三方面要求的生動實踐，具體表現為法律草案的“下達”和公眾意見的“上傳”。法律草案的“下達”是指基層立法聯系點應該使用公眾聽得懂的語言向公眾宣傳法律草案。法律草案條文的專業性是造成公眾立法參與困境的原因之一。在法律語言的使用上，向來存在專業化與通俗化之爭，但專業化不意味著晦澀難懂，通俗化也不意味著“人人能懂”〔16〕。法律是針對不特定多數人的社會規范，法律語言必須嚴謹，不得有損法律表述的準確性，否則會造成錯誤適用的后果，危害社會公正，這就意味著公眾立法參與必然會遇到法律理解方面的困難。基層立法聯系點通過對法律草案的解讀，梳理其中與公眾利益緊密相關的部分，然后以通俗化的語言征詢公眾的意見，這個過程就對專業化的法律語言作了大眾化的解讀，可以比較好地解決公眾在面對“法言法語”時的理解難題。只有在理解的前提下，公眾才可能提出真正的建議。公眾意見的“上傳”是指基層立法聯系點要把公眾對法律草案的意見直接上報給國家立法機關。公眾對法律草案的意見，一般包括兩種：一種是對法律草案條文的修改意見；另一種是對和該法律草案有關的現實生活中的問題的反映或者價值判斷。公眾意見的“上傳”需要做到一方面合并同類項，整合同類意見建議；另一方面盡可能地對公眾的意見在語言上進行規范化處理，確保其本意不被歪曲取舍。

三、基層立法聯系點促進公眾立法參與的經驗總結

我國在公眾立法參與上進行了豐富的實踐和制度探索，在保障人民當家作主方面取得了很大成就。迄今為止，我國已經形成了多種公眾立法參與的形式，比如調研座談、立法聽證會、法律草案公開征求意見、旁聽和民意調查等。但成就背后也有隱憂，如何進一步拓展公眾立法參與的廣度和深度成為一大難題，基層立法聯系點則為我國的公眾立法參與注入了新的活力。“據全國人大常委會法工委辦公室二級巡視員石紅莉介紹，全國人大常委會法工委先后通過基層立法聯系點，就176件次法律草案、立法規劃稿征求群眾意見建議23500多條，有3100多條被研究吸納；我國現行有效的299件法律中，有146件征求過聯系點意見。”〔17〕在促進公眾立法參與上，基層立法聯系點在較短時間內取得了顯著的成就，有必要總結基層立法聯系點的實踐經驗，為后續進一步促進公眾立法參與提供借鑒。

（一）踐行群眾路線，深入人民群眾

《立法法》規定了公眾立法參與的多種形式，其中主要面向公眾的形式是立法聽證會和法律草案公開征求意見。立法聽證會在我國的發展比較曲折，實踐表明，自2000年《立法法》規定聽證會以來，我國立法機關極少采用聽證會的形式征求公眾的立法意見。一些人對立法聽證會的評價較為消極，比如“成本大、過程長、效果差”〔18〕等。法律草案公開征求意見主要在中國人大官方網站進行。筆者對法律草案征求意見官網上已結束的征求意見的數據進行了統計，發現自2008年該官網開通以來到2024年1月27日，共有304次征求意見，其中征求意見參與人數不足1 000人的達217次，占比約為71%，由此可得出“電子參與人數規模有限且參與度低”〔19〕的結論。

基層立法聯系點在運行上與立法聽證會和法律草案公開征求意見不同，更類似于《憲法》制定過程中的全民討論形式。1954年，為了《憲法》草案獲得更廣泛的群眾意見，中央人民政府委員會在全國啟動了將近三個月的全民討論。為了幫助群眾學習討論，全國各省市都訓練了大批的報告員和宣傳員，組成了強大的宣傳隊伍。在整個全民討論期間，對《憲法》草案的討論都是和宣傳教育結合起來的，“必須使群眾真正明白了憲法草案的內容和意義，才能真正展開深入的討論，提出意見”〔20〕。

基層立法聯系點征集公眾立法意見的前提是對法律草案的宣傳和解讀，以公眾聽得懂的方式講解專業的法律草案文本，使他們真正理解法律草案。彭真同志曾指出：“全民討論的過程，就是全體人民反復商議的過程，也就是黨和群眾反復商議的過程。這決不是走走形式、走走過場。我們黨的意見是不是充分集中了人民群眾的意見，只有同他們商議和經過實踐的檢驗才能知道。”〔21〕基層立法聯系點工作人員向公眾反復宣講法律草案相關內容，征求他們的意見，就是在深入人民群眾，充分集中人民群眾的意見。基層立法聯系點是一個主動的、積極的意見征集者，其主動性表現為積極采用“立法意見征詢直播”〔22〕等多種形式征詢公眾意見，一方面主動宣傳法律草案，充分利用各種設備幫助公眾理解法律草案，有些基層立法聯系點還邀請專家進行解讀；另一方面努力拓寬工作面，積極聯合其他省級、市級立法聯系點，通過深入人民群眾召開座談會等征詢公眾意見。

（二）創新工作聯系，發揮下級人大作用

迄今為止，全國人大常委會法工委設立了45個基層立法聯系點，其中32個設立在市級、區縣級人大常委會，13個設立在街道辦事處、鎮人大代表之家、黨群服務中心、鎮人大主席團等〔23〕。全國人大常委會法工委選擇基層立法聯系點設立單位的核心考量因素是“基層”。這里的基層不同于基層政權的基層。基層政權與中央、地方政權相對，我國的城市基層政權指的是不設區的市、市轄區的政權①。而32個設立了基層立法聯系點的市級、區縣級人大常委會有些并不屬于基層政權機關，如安徽省合肥市人大常委會、湖南省長沙市人大常委會等。這表明，作為國家最高層級立法機關的全國人大常委會在立法過程中考量的“基層”范圍大于傳統的基層含義〔24〕。同時，從已設立的基層立法聯系點來看，“基層”不包括省級，沒有一個基層立法聯系點設立在省、直轄市、自治區人大常委會。我國各級人大在組織上不是領導與被領導關系，而是法律上的監督關系、選舉上的指導關系和工作上的聯系關系。受制于上下級關系的限制，省級以下（不包括省級）人大常委會較少有機會和全國人大常委會在立法工作上發生聯系。這一點在全國人大常委會法制工作委員會原副主任闞珂關于全國人大及其常委會和地方人大及其常委會關系的文章中可以得到證明，文章提到這種工作上的聯系包括“省級人大常委會協助全國人大常委會法制工作機構征求本地區對法律草案的意見”〔25〕，并未提及其他省級以下的人大常委會與全國人大常委會的聯系。

基層立法聯系點拓展了全國人大常委會和下級人大常委會在工作上的聯系。在征求法律草案意見時，全國人大常委會法工委可以通過基層立法聯系點直接得到市級、區縣級人大常委會的協助。設立在市級、區縣級乃至鄉鎮級的基層立法聯系點可以直接向全國人大常委會法工委報送本地區公眾關于法律草案的意見，充分發揮了下級人大及其常委會協助立法的作用，精準地滿足了全國人大及其常委會對“基層”意見的需求。所以，基層立法聯系點是各級人大及其常委會在工作聯系上的創新。

基層立法聯系點依托我國的下級人大及其常委會、街道辦事處等，可以最大程度地發揮組織的力量。同時基層立法聯系點有自己的辦事規則，還有專門的立法信息員、聯系員、網格員等，以自身為點覆蓋周圍公眾的面，彰顯了征求法律草案意見的組織性。

（三）立足地方特色，滿足立法需要

法律草案征求意見的對象，應該是和該法律草案密切相關的公眾，因為他們在相關內容上有更豐富的生活實踐，有更多對法律調整社會生活的期待。換言之，法律的調整對象決定了法律草案征求意見的對象。由于我國幅員遼闊，各地存在比較大的差異，一些特色鮮明的全國性法律會對具有該特色的地區有更大的影響，比如，《中華人民共和國黃河保護法》對生活在黃河流域的公眾影響更大，《中華人民共和國煤炭法》對生活在煤炭資源豐富地區的公眾影響更大。這就要求在立法資源有限的情況下，法律草案在征求意見的時候應該從法律草案內容出發，盡可能征詢與法律草案最相關地區公眾的意見。

立法資源的有限性決定了立法必須考慮成本問題，這也是全民討論這一立法參與形式不能一直采用的原因。由于全民討論成本巨大，需要動員各級政府、媒體、學校等對法律草案的內容進行宣傳和解讀，所以全民討論只能適用于具有根本法地位的《憲法》的制定和修改。既然大范圍的全民討論不太現實，那么小范圍的征求意見則在立法機關可以承受的范圍之內。基層立法聯系點就是小范圍的征求意見，通過以點帶面，盡可能收集多樣的立法意見。

綜上可知，基層立法聯系點是全國人大常委會法工委在考量了各地區的特點之后設立的。《立法法》對此的規定是“根據實際需要設立立法聯系點”。所謂實際需要，即該基層立法聯系點所在的地區應該和所要征求意見的法律草案的內容密切相關，最好具有典型性。這樣的地區能充分暴露相關社會關系的矛盾和問題，使立法機關征求到更充分的公眾意見。簡言之，基層立法聯系點應該設立在對立法機關有實際幫助，與法律草案內容密切相關、有特點的地方。比如，在上海市虹橋街道設立基層立法聯系點，是因為上海市虹橋街道位于東部沿海發達地區，同時還具備社群多樣性明顯的特點。

四、基層立法聯系點對促進公眾立法參與的啟示

基層立法聯系點依托人民代表大會制度，對促進公眾立法參與、實現人民當家作主作出了重大貢獻，其在公眾立法參與形式上的探索對于國家有序擴大公眾立法參與具有啟示意義。

（一）綜合運用各種征求意見形式促進公眾立法參與

由于公眾是一個人數眾多的龐大群體，所以其具有多元化的特征。在法律草案征求意見過程中，立法機關可以對公眾進行分類，進而采取不同的形式促進公眾立法參與。依據法律與公眾是否有直接的利害關系，可以將公眾分為有相關利益和無相關利益的群體。因為立法聽證會主要針對利益相關人意見分歧較大的情況，所以利害關系分明的法律草案征求意見更適合立法聽證會的形式。依據公眾對立法參與的態度不同，可以在立法參與中將公眾劃分為主動參與、動員參與和消極參與等。基層立法聯系點極大便利了主動參與和動員參與的公眾。法律草案網上公開征求意見則為關心立法、但是線下無法參加的公眾提供了立法參與的途徑。在電腦、手機普及的現代社會，立法機關可以優化公眾網上立法參與形式，簡化網上操作界面和流程，同時建立公眾立法參與反饋機制，這種反饋機制對于保護公眾參與立法的積極性具有重要作用。

（二）積極發揮下級人大促進公眾立法參與的能動作用

黨的十八屆四中全會決定提出，要健全向下級人大征詢立法意見機制。上級人大在立法時會征求下級人大的建議。這里的下級人大可以不局限在下一級，而是可以考慮建立市級、區縣級人大及其常委會和全國人大及其常委會在立法上的工作聯系。全國人大常委會法工委通過將基層立法聯系點設立在市級、區縣級人大的方式，充分利用了“基層”人大的優勢，促進了公眾立法參與。基層立法聯系點充分體現了人民代表大會制度的內在可能性，充分發揮了“基層”人大在法律草案征求意見中的作用，是對我國現有的上下級人大及其常委會關系的發展。

（三）根據法律草案內容劃分征求意見的重點地區和人群

立法并不總是能得到所有公眾的參與。“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”〔26〕亞里士多德的這個觀點告訴我們，在公眾立法參與上，有相關利益的公眾可能會更留心立法內容，而無相關利益的公眾可能會忽視立法內容。那么，與立法有相關利益的公眾都會參與立法嗎？亨廷頓、納爾遜認為，“即使政治參與被看作是實現期望目標的最有希望的手段，仍然存在一個進一步的問題，即特定的個人愿意在這種活動中投入多少精力？如果具有相同利益的其他人正在為此而進行戰斗，他則很可能會合乎情理地置身事外”〔27〕。在公眾立法參與上，一味苛責公眾不主動參與立法是沒有意義的。在征求公眾立法意見方面，立法機關應投入更多的精力和資源。

黨的十八屆四中全會決定提出，要推進立法精細化。立法精細化應該包括立法征求公眾意見的精細化，即根據法律草案內容所涉及的事項有針對性地征求利益相關者的意見。立法資源的有限性限制了立法征求公眾意見的規模和深度，那么更多的立法資源顯然應該向利益最相關、問題最突出的地區和公眾傾斜。在確定重點地區和重點人群后，立法機關需要主動深入人民群眾中征求立法意見。有學者將群眾路線稱為“逆向的政治參與”〔28〕，即政策制定不僅僅是門里邊的決策者的事情，決策者應該積極走向戶外、深入人民群眾。

〔注 釋〕

①《中華人民共和國憲法》第一百一十一條第一款規定：“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條第二款規定：“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”通過分析上述法律規定可知，不設區的市、市轄區是我國的城市基層政權。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林