保障房建設戰(zhàn)略

2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)加快推進包括保障性住房在內(nèi)的“三大工程”建設，統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)風險，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。這是自2023年10月中央金融工作會議首次提出將保障性住房建設列入構建我國房地產(chǎn)發(fā)展新模式的“三大工程”后，再次就保障房建設工作進行部署。

保障房是市場經(jīng)濟體制下國家住房供給和分配機制的重要組成部分。啟動新一輪保障性住房規(guī)劃和建設，是新形勢下適應中國式現(xiàn)代化發(fā)展新要求，完善住房制度和住房供給體系，重構“市場化+保障性”兩個輪子結構關系，建立中國特色房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重大改革。作為體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性、增強廣大人民群眾獲得感、防范化解房地產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性風險、紓解困境地產(chǎn)企業(yè)難題的重大舉措，具有顯著的緊迫性、系統(tǒng)性、全局性、戰(zhàn)略性意義。有必要在充分總結歷史經(jīng)驗、借鑒他國教訓、遵循其本質(zhì)要求和客觀規(guī)律的基礎上，走出一條中國式現(xiàn)代化意義上的富有實效的新路。

保障房建設：中國式現(xiàn)代化意義上的積極探索

在我國房地產(chǎn)業(yè)長達二十余年持續(xù)繁榮的熱浪中，很多房地產(chǎn)企業(yè)把“高杠桿、高負債、高周轉”奉為大干快上的金科玉律，導致資產(chǎn)負債快速攀升，供給數(shù)量盲目擴張，庫存積壓梗阻難消，去化周期顯著拉長。由此產(chǎn)生的困境地產(chǎn)問題，不僅僅是地產(chǎn)行業(yè)自身的問題，更是金融問題、經(jīng)濟問題，甚至在某種程度上是社會問題和政治問題。在此背景下，中央推進保障性住房發(fā)展的新模式，是深化供給側結構性改革、填補住房保障短板、滿足低收入人群居住需求、對沖當前房地產(chǎn)行業(yè)下行壓力、解決周期環(huán)境下資產(chǎn)過剩和貸款違約等問題的重要舉措。

回顧歷史，我國推行住房保障制度比住房制度市場化改革起步更早，迄今已近三十余載，住房保障模式演進經(jīng)歷了三大階段。雖然各個階段均取得了一定成效，但與商品房相比，因存在數(shù)量少、占比小、效率低、覆蓋面窄、供需錯配、結構性失衡等問題而一直廣受詬病。

第一階段：始于1994年的以“解困房”和“安居房”為主要形式的經(jīng)濟適用房規(guī)模化建設階段。1994年國務院《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出建立由政府無償劃撥建設用地、以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應體系。建設資金來源包括政府暫借資金、開發(fā)主體的自籌資金、銀行貸款和預售資金等。該階段的經(jīng)濟適用房建設成效明顯，截至2006年底，我國經(jīng)濟適用房累計竣工面積超13億平方米，總計約1400萬套。經(jīng)濟適用房在保障中低收入家庭住房、平抑商品房價格、拉動國民經(jīng)濟增長、促進城市化建設等方面發(fā)揮了積極作用。但經(jīng)濟適用房的資源高度稀缺性與巨大的套利空間，伴隨著監(jiān)督不力、懲罰不嚴，導致其分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)公共資源尋租、投機牟利等現(xiàn)象，而不少真正的中低收入家庭卻欲求一房而不得。

2007—2013年，個別城市嘗試通過“兩限房”提供保障性住房。所謂“兩限房”即限房價、限套型的普通商品住房，最早于《北京市“十一五”保障性住房及“兩限”商品住房用地布局規(guī)劃（2006—2010年）》中提出，由政府統(tǒng)一監(jiān)管，在限定售價和限制戶型面積的基礎上，利用競地價、競房價等方式，通過招投標確定開發(fā)單位。“兩限房”的土地來自出讓而非劃撥，屬于標準的商品房，因此與經(jīng)濟適用房有一些不同。以北京為例，2007—2013年，“兩限房”共建設20.9萬套，約1881萬平方米，這七年間北京市新房共計成交9725萬平方米，“兩限房”占比約19.34%。

第二階段：2010年起“以租為主”的廉租房、公租房時期。1998年國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），制定了廉租房保障政策。租金由政府統(tǒng)一定價，保障城鎮(zhèn)低收入家庭，保障形式包括實物配租和貨幣補貼兩種。建設資金來源主要包括財政預算、專項補助、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益、社會捐贈、社會保障資金等。2010年國務院辦公廳發(fā)布的《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)辦〔2010〕4號）提出公租房政策。公租房的租金水平略高于廉租房但低于市場平均水平，保障對象主要是實際生活中買不起商品房但又不夠經(jīng)濟適用房、廉租房保障資格的“夾心層”。公租房建設的資金來源有財政撥款、銀行貸款、住房公積金貸款、土地出讓凈收益。2009—2020年，廉租房和公租房共計建設2726萬套，為部分中低收入家庭提供了住房保障。但廉租房公租房存在質(zhì)量欠佳、日常管理困難、費用收繳難及退出執(zhí)行難等問題。

第三階段：2021年起確立的以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權房為主體的保障性住房格局。2020年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“高度重視保障性租賃住房建設”，隨后一系列政策陸續(xù)出臺，保障性租賃住房逐漸明確成為未來保障房建設的重點方向。

2021年公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國73.8%城鎮(zhèn)家庭擁有住宅，其中購買商品住宅占比31.9%、二手房占比10.1％、經(jīng)濟適用房占比3.8%、廉租房占比3.4%、租賃其他住宅占比17.7%。假定購買二手房和租賃其他住宅都屬于商品房，從而商品房占居民所有住宅的比例為59.7％，而經(jīng)濟適用房和廉租房合計僅占居民所有住宅比例的7.2％。由此可見，商品房與保障房之比畸重畸輕、嚴重失衡。

三十年來我國保障性住房建設發(fā)展的路徑表明，黨和政府一直非常關心低收入群眾住房需求，高度重視保障性住房建設，有關政策起步早、實施久、積極探索、形式多樣，取得了一定成效、解決了一些問題，使部分中低收入群眾實現(xiàn)了居者有其屋，為探索符合中國國情的保障性住房建設模式積累了寶貴經(jīng)驗。但不可否認，在住房制度改革以市場化為主福利性為輔、住房屬性以商品房為主保障房為輔的總格局中，受地方政府財政收入、銀行信貸收益、開發(fā)商營利、社會資本炒作等多重利益關系影響，保障性住房在資金投入、建設規(guī)模、產(chǎn)品質(zhì)量等方面，與商品性住房存在較大差距，尚不能充分滿足廣大中低收入群體的實際需求。當前房地產(chǎn)供求關系的重大變化和主要矛盾，突出表現(xiàn)為商品房結構性過剩與保障房結構性短缺并存、商品房價格虛高不下與中低收入群體購買力不足同在。通過總結汲取我國保障房建設的經(jīng)驗教訓，走出中國式現(xiàn)代化意義上的保障性住房建設新路，正是化解這些矛盾的有力抓手。

國際視域下住房保障制度的經(jīng)驗和教訓

住房問題是世界性難題。發(fā)達國家對住房保障的探索已有上百年歷史，許多國家已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定、成熟的住房保障體系，制度相對完善、實施效果得到了市場和時間的驗證，其政策制定、制度安排的經(jīng)驗和教訓對我國保障性住房政策的制定具有一定的借鑒意義。概而言之，發(fā)達國家的相關做法有以下幾點。

通過立法為保障性住房建設保駕護航。1909年英國頒布的《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》（Housing，Town Planning etc. Act 1909）明確了政府對居民住房的義務和責任，確立了財政補貼原則和租金管制原則。1949年美國出臺的《1949年住房法》（Housing Act of 1949）規(guī)定了由聯(lián)邦政府及地方政府新建低租金公共住房的數(shù)量，授予地方政府征用土地、清除破舊工廠區(qū)等困境地產(chǎn)的權力，法律賦權聯(lián)邦政府高買低賣貧民窟土地進而鼓勵私人開發(fā)商建設保障房。1974年美國出臺的《住房與社區(qū)開發(fā)法》（Housing and Community Development Act of 1974）確立了由政府提供租房補貼為主、建設保障房為輔的援助方式，確立了以市場為主導的住房保障體系。1966年新加坡頒布《土地征收法》（Land Acquisition Act 1966），規(guī)定政府可出于公共利益需要強制征地，并設定較低的補償標準，降低了保障性住房的建設成本。

成立專業(yè)部門負責相關工作。美國于1937年依據(jù)《瓦格納住房法》（Wagner-Steagall Act，又稱為《美國住房法》）成立了專門負責解決低收入者住房問題的美國住房署（Federal Housing Authority，F(xiàn)HA）。法律賦權美國住房署將聯(lián)邦政府資金以貸款形式撥付給地方政府、為低收入者住房購買提供信貸抵押保證、確定建筑成本及建筑標準等內(nèi)容。1965年美國依據(jù)《住房與城市發(fā)展法》（Housing and Urban Development Act of 1965）建立了住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），住房與城市發(fā)展部可向低收入家庭提供房租補貼，授權非營利組織參與公共住房的市場運營。該法案還加強了對保障房建設的監(jiān)管力度。新加坡于1960年成立建屋發(fā)展局（Housing and Development Board，HDB），提出“居者有其屋”計劃，為在住房市場中無力購買私人住房的居民提供公共住房，鼓勵中低收入居民分期付款購買政府組屋。新加坡僅用30年時間就成功解決了住房短缺問題，成為全球典范。

充分發(fā)揮市場作用。英國和美國現(xiàn)行的保障房建設和運營的資金大部分由市場支持。當然，從歷史經(jīng)驗教訓來看，這樣的做法有其內(nèi)在的不足和缺陷。1979年英國推行“新自由主義”，一方面對各級政府的公共住房建設進行嚴格限制，減少中央政府財政補貼；另一方面實行住房私有化，將政府擁有的公共住房以優(yōu)惠的條件出售給租住者、私營企業(yè)和住房協(xié)會。改革使英國住房市場重獲活力，各級政府財政收入增加，但也因此走向過度市場化，造成住房價格上漲、住房保障不足，大量人群無房可住等問題復發(fā)。美國的現(xiàn)行保障房制度也基本以市場為主，鼓勵市場自由發(fā)展。在此機制下，政府通過住房優(yōu)惠券將住房補貼轉化為收入補貼，而貸款機構向中低收入人群提供住房抵押貸款，即“次級抵押貸款”。從表面上看，該機制有效減輕了政府財政壓力，但從政治經(jīng)濟學角度究其本質(zhì)，次級貸款作為商業(yè)機構推出的幫助、鼓勵或誘導窮人購房的信貸政策，根本上仍具有資本的逐利本性。當無法從購房能力弱的中低收入購房者直接獲得高額回報時，便通過資產(chǎn)證券化、銷售金融衍生品獲得超額利潤的同時逐級放大風險，因而該體系十分脆弱且風險巨大。2007年，受銀行利率上升和住房市場持續(xù)降溫的影響，購房者還貸負擔驟增、房屋交易和再融資遇冷，致使次級抵押貸款機構破產(chǎn)、投資基金被迫關閉、股市劇烈震蕩進而引發(fā)“次貸危機”，僅2008年上半年就有34萬美國人失去住房。

英國、美國、新加坡等國家的保障性住房制度雖各有千秋，但在法治化建設、明確政府公共服務責任、設立專業(yè)性政府機構等方面頗為近似，這有利于確保保障性住房制度的連續(xù)性。但各國在保障性住房建設機制方面，存在政府主導和市場主導的差異，這導致了政策實施效果的顯著不同。新加坡以政府主導的公益性為主，成效斐然；英國特別是美國因側重市場化，弊竇叢生，以至于美國成為誘發(fā)2008年金融危機之罪魁禍首。這些經(jīng)驗教訓表明，單純依靠市場化手段解決低收入居民住房問題并不現(xiàn)實，甚至存在較大風險。在法治化框架中有所作為，是現(xiàn)代公共服務型政府義不容辭的責任，但也應避免過分福利化對政府構成不能承受的財政壓力。

保障房建設是建立房地產(chǎn)制度新模式的重大舉措

新一輪保障性住房的規(guī)劃和建設，是從新形勢下我國實際情況出發(fā)，既不復制過去的做法，也不照搬國外模式，而是具有新時代特點和中國特色的住房保障模式改革。據(jù)住建部等部門介紹，新一輪保障性住房建設分為配售型和配租型兩種類型。其中，配租型大致延續(xù)以往保障房的公共租賃住房和保障租賃住房的模式；配售型按照保本微利原則，從解決困難工薪人員住房問題入手，分期分批向符合條件者配售，是頗具新意的新舉措。

結合我國保障性住房建設三十年的經(jīng)驗教訓和國外的他山之石，從當前實際出發(fā)，必須清醒地認識到我國目前既不能走完全市場化的老路，也不能悉數(shù)指望財政兜底。一方面，完全市場化的路徑與保障房的屬性難以匹配且存在巨大風險隱患。另一方面，受疫情沖擊、經(jīng)濟下行、大規(guī)模減稅降費、房地產(chǎn)市場低迷等因素的綜合作用，地方政府的財政收入相應承壓。與此同時，教育、衛(wèi)生、公共治安等公共服務需正常開支。這表明單純依靠財政資金難以滿足巨大的保障性住房建設需求，完全由政府兜底保障房建設也不現(xiàn)實。

習近平總書記指出：“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好。”這啟發(fā)我們，新一輪保障房建設有必要發(fā)揮我國宏觀調(diào)控的制度優(yōu)勢，通過改革創(chuàng)新、齊抓共管、多方施策，走出一條符合中國式現(xiàn)代化要求的新路。

遵循保障房本質(zhì)要求。從我國歷史上的制度探索和世界范圍看，保障房之所以是保障房，其功能和性質(zhì)就在于保障基本的住房需求，總體上屬于社會保障制度范疇，是對民生托底的紓困機制。保障房具有公共服務的公益性、社會保障制度的福利性、一定程度上的兜底性和救助性、有限的商品性等多重屬性。但不具有私產(chǎn)性、投資性、完全的商品性；也有別于改善性、享受性的住房。新一輪保障性住房建設中，配售型保障房的運營機制和封閉管理模式，嚴禁配售型保障房流入市場轉化為商品房，杜絕以往出現(xiàn)的公共產(chǎn)品尋租、投機買賣等弊端，是適應保障房本質(zhì)要求的有效措施。

堅持法治化、制度化建設。2023年8月25日，國務院常務會議審議通過的《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》（以下簡稱“14號文”），旨在為加大住房保障支持力度提供政策依據(jù)。遵循黨的十八大以來全面依法治國的戰(zhàn)略指針，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，有必要在國務院“14號文”等規(guī)章基礎之上，進一步完善基礎性法律制度，加快相關立法步伐，推動列入全國人大立法程序規(guī)劃。同時，本著因地制宜、因城施策的原則，鼓勵地方立法機構出臺地方性配套法規(guī)，為保障房建設提供法律支撐。

多方籌資。資金是建設保障性住房的較大資源約束。一是利用中央層面?zhèn)鶆丈杏休^大空間的有利條件，通過發(fā)行專項國債、創(chuàng)設新的結構性貨幣政策工具等方式，為保障房建設提供專用資金。二是創(chuàng)新金融工具、用好金融手段。推廣REITs等金融工具的應用和探索，創(chuàng)立保障房建設專項基金，并加強監(jiān)管，保證專款專用；通過國家開發(fā)銀行等金融機構，向確需住房的低收入群眾提供低息無息貸款、再保險服務等。三是綜合運用財政政策，“補人頭”和“補磚頭”雙管齊下。即通過推廣租金優(yōu)惠券、房產(chǎn)消費券等對中低收入家庭直接提供貨幣類“人頭補貼”；針對房地產(chǎn)開發(fā)商從事的保障房建設項目，在土地出讓金、城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金的征收等方面提供“磚頭補貼”優(yōu)惠。四是鼓勵企業(yè)、機構、個人等社會慈善捐款向保障房建設專項基金提供支持。

供給側多方開源。一是把商品房轉變?yōu)楸Ｕ戏俊＾q證看待目前商品房的庫存積壓問題，在對房地產(chǎn)開發(fā)商、商業(yè)銀行等金融機構構成現(xiàn)實壓力的同時，也屬于寶貴的社會財富存量資產(chǎn)，為解決商品房的結構性過剩和保障房的結構性短缺矛盾提供了現(xiàn)成的資源條件。有必要統(tǒng)籌化解商品房積壓和保障房短缺兩個矛盾的一攬子工作，通過深化改革，積極開展制度創(chuàng)新，把陷于困境的開發(fā)商手中的商品房屬性轉化為保障房，是當前解決保障房增量問題最具有可操作性的措施。二是重點盤活國有及國有控股企業(yè)持有的商品房存量資產(chǎn)，變銷售為經(jīng)營。三是通過變更土地用途等政策，鼓勵將低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等閑置非住宅用房改建為保障性住房，從而加快破產(chǎn)處置進度、有效提高資源利用率、避免重復建設造成浪費。

需求側分類施策。從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，可以把保障性住房的涵蓋人群分為幾種類型：一是城市發(fā)展需要引進的科技人員、教師、醫(yī)護工作者，二是住房困難且收入較低的工薪階層，三是年輕人，四是有工作的農(nóng)民工家庭、新市民，五是特殊困難群體等。這幾類保障對象之間雖有交叉，但也存在差異。有必要根據(jù)各自特點，區(qū)別施策。例如，針對第一類和第二類群體，可以較多地采取配售保障房模式，針對第三、四、五類可以較多地采取配租保障房模式。現(xiàn)階段，還應重點解決年輕人的住房問題，這是因為年輕人普遍學歷較高，是城市的未來、是創(chuàng)新的主體、是消費的主力、是城市活力來源、是城市整體競爭力的表現(xiàn)、更是社會穩(wěn)定的基礎，向年輕人提供保障房的實質(zhì)是城市在向自己的未來、創(chuàng)新能力、競爭能力、消費能力進行公共投資，不應將其簡單地理解為消費行為。此外，在分類制定保障房政策時，對于學歷層次相對較高的年輕人，應該與人才、創(chuàng)新政策相結合；對于低收入群體，應與社會保障制度、民政工作、社會救助工作、公共慈善事業(yè)相結合；對于新市民，應與產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)用工、公共服務需要相結合。

（作者單位：特華博士后工作站）

責任編輯：孫"爽