拉美國家城市化轉型中的經驗和挑戰

拉美是世界上城市化率最高的地區之一，目前的城市化率已經超過80%，僅次于北美地區。20世紀80年代以來，拉美地區“城市爆炸”的階段已經結束，并逐漸進入城市化進程鞏固階段，原來那種由農村向城市移民的高潮已經逐漸讓位于城市體系內部的整合和平衡發展。城市化正在向社會公正、綠色城市、生態城市和可持續發展城市轉型。

以往人們一提到拉美的城市化，首先聯想到的是拉美城市的貧民窟。貧民窟的確是拉美城市化進程中出現的一個負面形象，但與其他一些發展中國家相比，拉美貧民窟占城市人口的比例是較低的，2018年世界平均水平為23.9%，拉美為20.9%，不僅低于世界平均水平，更低于中亞和南亞的31.2%，撒哈拉以南非洲的56.2%。1 在發展中國家中，由于拉美城市化進程起步早、時間長，因此，積累了較為豐富的經驗，很值得其他發展中國家借鑒。以下是筆者就拉美國家20世紀80年代以來城市化轉型歸納的10個方面的經驗，同時也談到其面臨的4個方面的挑戰。

一、拉美國家城市化轉型中的經驗

1.巴西庫里提巴市的“快速公交系統”

“快速公交系統”（Bus Rapid Transit，縮寫BRT）通常是指通過提供有隔離通行權的基礎設施，快速和頻繁的運營，以及卓越的營銷和客戶服務，實現快速、舒適、具有成本效益的高質量城市交通系統。在拉美，巴西的庫里提巴市（Curitiba）1977年最早創設了這一系統。

自20世紀70年代以來，庫里提巴市的管理者通過提高公交系統的性能和容量，不斷對該市的公交系統進行創新。最初，其公交系統從混合交通中的傳統公交車發展到公交專用車道，后來，又發展為平地上車、預付費和鉸接式公交車，形成了世界上第一個完整的快速公交系統。再后來，該市又引進了大容量雙鉸接式公交車和電子票務系統，開通了6條快速公交走廊，以及先進的交通管理和用戶信息系統，進一步加強了公共交通的高質量運行。

隨后，哥倫比亞的波哥大2000年建造了第一條快速公交線路，融合了技術創新，使其實現了世界上所有快速公交系統中最高的容量和速度。如今，此類系統在拉美54個城市和全球167個城市運行。2

2.車輛駕駛限行

為應對城市污染和交通擁堵狀況，并最終影響人們的交通方式選擇，拉美國家的一些城市選擇了“車輛駕駛限行”的替代方案。這種做法的先驅是智利。繼1986年在智利圣地亞哥市實施之后，一些拉美和加勒比國家的城市紛紛效仿，包括墨西哥城、圣保羅、波哥大、拉巴斯、圣何塞、基多、卡塔赫納等。

通常，這些限行措施會基于某種給定的規則，對行車范圍、行車時間、行車種類做出限制。如根據車牌最后一位數字，禁止私人輕型車輛在工作日的特定時間在城市的某些區域行駛。此類限制在早晚行車高峰時段都有。警察或交通攝像頭會在街上執法，對違規車輛處以高額罰款。這種做法在短期內可以收到比較明顯的效果。印度和中國的多個城市學習了這種做法。

3.纜車用于大眾運輸系統

在發達國家，纜車主要被用于旅游景點，但在拉美國家的城市里它們已被用于連接孤立的低收入社區和城市中心的大眾運輸系統。與地鐵或輕軌相比，纜車具有多種優勢。它可以在更短的時間內建成，不需要大量家庭的房屋被拆遷，并且更適合具有山區地理特點的城市。2004年，第一輛設計為運輸系統所用的纜車在哥倫比亞的麥德林市開業。從那時起，加拉加斯、卡利、墨西哥城、里約熱內盧、拉巴斯等城市都建立了類似的纜車運輸系統。

麥德林的空中纜車系統（Metrocable）將城市山坡上的貧民窟連接到市中心和其他交通網絡中。原來這里的居民進入市中心可能需要兩個小時和多次購票，現在可以在30分鐘內到達，只需一次購票。其空中纜車系統已經有3條線路，另有兩條正在建設中。高聳的有軌纜車不僅幫助人們更快、更實惠地出行，還擴大了各種機會，鼓勵了對以前被忽視地區的新的公共投資。

玻利維亞拉巴斯的空中纜車交通系統被稱為“我的纜車”（Mi Teleférico），到2019年10月，該系統已經由36個車站組成，多達10條線路，另有更多條線路在規劃或建設中。據2018年的統計，該系統每天輸送旅客達15萬以上。這是一個獨特的21世紀的交通系統，特別適合拉巴斯的地貌特點。其中央車站充滿未來感，高科技含量十足。在每輛纜車頂部都裝有太陽能電池板，為車門、車燈和WiFi供電，供乘客使用。玻利維亞人認為，他們既要實現現代化，又要尊重地球。他們正在設法將大量綠色技術融入他們的現代化進程中。

4.麥德林的“社會城市主義”

“社會城市主義”（Social Urbanism，縮寫SU）是拉美人倡導的一種城市治理模式，通過在城市的建筑、自然和社會領域同時行動來推動積極的城市轉型。這一進程旨在通過改善居民居住的城市環境來提高居民的生活質量。而“城市環境”不僅指有形的基礎設施，還指自然資源（如綠化帶、公園、清潔和健康的水流）和社會環境（如社區住房、交通網絡、學校、醫院、圖書館、公園、文化中心等）。社會城市化是通過國家尤其是市政城市議程來實現的，其議程的實施目標是解決社會和土地不平等問題，同時促進這些城市的社會正義。

20世紀90年代之前，麥德林毒品犯罪猖獗，一度為世界上最暴力的城市之一。但在1993年大毒梟巴勃羅·埃斯科瓦爾被擊斃之后，該市一直在努力從多年的暴力中恢復過來，不僅通過執法舉措，而且通過一系列創新性的公共投資，將該市的低收入居民和社區與其富裕的商業中心連接起來，促進城市的一體化和社會凝聚力。

例如，該市投資纜車系統、山坡自動扶梯、公園、游樂場，在車站周圍開設了新企業，結果不僅帶來居民通勤時間和成本大幅下降，居民獲得工作的機會增加，兇殺率急劇下降，居民與社區和城市的聯系增加，人們也開始更加信任政府。政府還投資公共教育設施，重視城市文化和歷史，擴大城市流動性以及對城市外圍的參與。2014年“世界城市論壇”會議在麥德林市舉行，會議認為麥德林的轉型為全球城市提供了典范。

聯合國人居署的官員說，建筑和城市化可用于解決社會排斥問題，并通過設計多樣化和參與性的公共空間來促進融合，麥德林的社會城市主義模式就是一個很好的例子。1

5.智利的社會住房政策

20世紀80年代中期以來，世界銀行開始倡導向貧困家庭提供補貼以使其有能力購買私營部門住房的做法。其實，這種做法來自智利的首創。

薩爾瓦多·阿連德政府的“社會主義”住房政策傾向于通過國有企業大量建造公共住房。皮諾切特政府出人意料地延續了智利為窮人提供住房補貼的傳統，但強調補貼的“市場導向”，力求改善住房政策的績效，并將住房補貼嵌入更具競爭力的經濟和金融體系中，作為整個經濟改革的一個組成部分。

在供給方面，社會住房將由私營部門建造。政府沒有具體規定私營部門應該生產什么，而是要求建筑商在為消費者提供住房方面進行競爭。當時的假設是，私營企業的生產成本將低于公共承包制度，并能為窮人提供多種住房選擇。在需求方面，政府將向貧困家庭提供補貼，以增加對私人提供的社會住房的有效需求。其具體方法是個人儲蓄+政府補貼+政府信貸擔保。那些既貧窮又準備自助的家庭，特別是有儲蓄記錄的家庭，獲得補貼的可能性更大。在智利，住房和城市規劃部發布指導方針和申請表，解釋人們如何才有資格獲得補貼；通過使分配補貼規則透明化，減少腐敗和政治偏袒的機會。

從1977年起，智利新的需求側補貼機制逐漸開始運作，1980—2000年用這種方法供應了200萬套住房，占新住房總量的43%。1 美洲開發銀行稱贊智利的住房模式是“最佳實踐”，因為它包含了新的發展環境高度認可的三個要素，即由私人市場提供、明確針對窮人和較高的透明度。隨后，拉美地區其他一些國家包括玻利維亞、巴西、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加共和國、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥、巴拿馬和秘魯等紛紛效仿，逐步采取自由、市場導向的住房政策。2

6.智利城市的災后重建經驗

2010年智利發生了8.8級大地震，地震和隨之而來的海嘯影響到900個城鎮的1200萬人，造成損失超過300億美元。然而，這個國家很快出現了奇跡般的恢復。智利災后重建的經驗表明，除了總統塞巴斯蒂安·皮涅拉及其內閣成員強有力的領導之外，政府為復蘇提供資金的方法很重要。地震發生后，智利暫時增加了稅收，再加上智利大部分投保的房主市場，不僅使智利避免了地震造成的大規模財務問題，而且有助于智利經濟在一年后以6%的速度增長。

同時，該國抗震的長期思維有助于減輕地震的一些初始損害并促進恢復。位于地震帶的智利曾經歷過世界上有記錄的10次最強地震中的兩次。每十年，智利的不同地區都會發生一次震級超過8級的大地震。這種自然災害頻發的歷史使智利從應急響應模式轉變為風險緩解和預防模式，國家制定了應對地震等災害的規范和法律。例如，智利設立了必須嚴格執行的建筑規范，包括使用材料、技術、設計高度等，并要求開發商在建筑物建成后十年內對建筑物的結構完整性承擔法律責任。此外，雖然沒有法律要求，但智利幾乎所有房主都有地震保險，這是獲得銀行購房貸款的必要條件之一。由于智利的住房結構有特殊要求，盡管2010年地震強度很高，但造成的人員傷亡比通常人們想象的要輕，只有521人傷亡，56人失蹤。3

智利是國際公認的自然災害頻發國家之一，災害種類繁多（地震、海嘯、野火、山體滑坡、火山爆發等），發生頻率高，經濟損失大。但智利能夠在教訓中成長。為確保社區繁榮發展，智利將環境、社會和經濟問題納入長期視角，其災后重建方案不斷完善，形成了強大的抗震文化和建筑規范，這使得智利在特定災害來臨時傷亡率很低。2015年，智利又遭遇了8.3級大地震，但死亡人數僅為21人。智利的城市韌性在國際上受到尊重。

7.委內瑞拉社區委員會的參與式民主經驗

進入21世紀之后，委內瑞拉經歷了一個過渡性的政治進程。其政府和大多數委內瑞拉人希望從資本主義代議制民主轉向更加社會主義的參與式民主，試圖通過建立社區委員會，推動通過廣泛參與的由下而上的“賦權”途徑，打造行政、立法、司法、選舉權和公民權之外的“第六權力”（即人民權力），建立以人民權力和工人階級運動為基礎的新國家結構，最終，引導委內瑞拉脫離新自由主義模式，并轉向后自由主義或后資本主義社會的發展議程。

委內瑞拉政府2001年啟動了組建社區委員會的進程。在總結2002年至2006年加拉加斯鄰里團體參與地方決策經驗的基礎上，2006年委內瑞拉頒布了《社區委員會法》，規定社區委員會有權直接參與制定并實施旨在滿足社區需求的政策和項目。社區委員會的規模視情況而定。在城市，一個社區委員會代表200—400個家庭。4 社區委員會的成員來自其所屬社區，他們幫助民眾培養解決身邊問題的能力，自下而上塑造一個新的國家。

盡管這種轉變的結果不盡如人意，但這種替代發展方案在中層組織與微觀個人層次的應用，對于探索并建立一個更公平正義的社會制度具有創新性貢獻。

8.“有條件現金轉移支付”制度

“有條件現金轉移支付”（Conditional Cash Transfers，縮寫CCTs）制度的做法旨在通過定期為貧困家庭提供帶有附加條件的現金補貼，以提高其收入水平。如以必須不間斷學業為條件向貧困家庭子女提供助學金，或以必須定期進行健康檢查為條件向貧困家庭母親發放固定金額的補貼。短期目標是減少當期貧困，為弱勢群體提供必要的教育和健康服務；長期目標是促進貧困家庭人力資本水平提高，打破貧困的代際傳遞。

20世紀90年代中期以來，“有條件現金轉移支付”制度開始在拉美的不同國家得到應用與推廣。1997年墨西哥塞迪略政府首先實施“有條件現金轉移支付”制度，即“進步”（Progresa）計劃，并于2002年在福克斯政府時期更名為“機會”（Oportunidades）計劃，將扶貧范圍從農村擴展到城市，逐步覆蓋到墨西哥600萬戶家庭。之后，又于2014年涅托政府時期更名為“繁榮”（Prospera）計劃，加入了社會包容與金融普惠等政策。到2015年，已經有22個拉美國家實施這一計劃。1

9.貧民窟升級改造項目

貧民窟是拉美城市長期存在的重要現象。該地區有20%左右的人生活在貧民窟。這表明各國政府在一定程度上忽視或接受了普遍存在的非正規途徑獲取土地和建房事實。非正規途徑實際上是一種短期內成本較低、方便快捷的城市化替代方式。

20世紀80年代，一些拉美國家曾實施貧民窟的改善計劃，即改善貧民窟的基礎設施（供水、供電、修路等），擴大基本服務（教育、醫療）的覆蓋范圍，并發展成為提供社會援助的綜合干預措施。這些計劃主要是通過國際發展議程引入的，是減貧戰略的一個組成部分。

進入21世紀，利用2000年提出聯合國千年發展目標（Millennium Development Goals，縮寫MDGs）的有利國際環境，貧民窟改造成為拉美國家住房政策建議的重中之重。國家的城市減貧和人類發展計劃也被重新提上拉美各國政府的議事日程，許多貧民窟改造計劃得以啟動。其中做得比較好的國家有巴西和哥倫比亞。在這兩個國家中，市政當局在住房方面發揮了主導作用，開創了新的貧民窟改造項目，采用綜合方法將基礎設施投資、土地規范化、社會發展和社區參與結合在一起。

哥倫比亞的貧民窟改造計劃以綜合改造為重點，旨在將貧民窟納入周邊的城市結構，并引入社會支持，促進包容性和能力建設。然而，由于其計劃實施的地域范圍較為有限，而且側重于改造特定街區，因此，較難產生顯著的協同效應或更廣泛的城市影響。哥倫比亞貧民窟改造的經驗主要來自波哥大和麥德林。

巴西在借鑒外國成功經驗和接受以往驅逐貧民窟居民失敗教訓基礎上，啟動了一項全國性的貧民窟改造計劃。該計劃與建設新的經濟適用房相結合，被稱為“雙軌”方法，共新建住房200多萬套。這不僅表明中央政府前所未有地致力于解決住房短缺和貧民窟問題，還表明了貧民窟改造和經濟適用房項目在更廣泛的國家發展議程中的重要性。巴西是拉美乃至世界上唯一實施全國性的貧民窟改造計劃并為此投入大量資金的國家。它在解決貧民窟問題方面取得了重大進展。

10.申報世界文化遺產，保護歷史名城

自聯合國教科文組織1972年啟動審定世界遺產的工作以來，到2023年5月，拉美總共有28個國家簽署了《保護世界文化和自然遺產公約》，拉美有149項遺產被列入《世界遺產名錄》（文化遺產103項，自然遺產38項，混合遺產8項）。其中，進入《世界遺產名錄》的拉美著名市鎮或城市不少于45個。

拉美國家在利用申遺機會保護歷史名城、促進城市現代化方面做了非常出色的工作。例如，墨西哥有15個城市被列入《世界遺產名錄》，是繼意大利、西班牙、法國之后被列入《世界遺產名錄》城市最多的國家。墨西哥的許多申遺城市都建立了專門的歷史古跡區管理委員會，在市政府的領導下與國家和地方相關機構（如國家人類學和歷史研究所、大學、社會團體、私營企業等）密切協調，致力于歷史古跡區的遺產保護和整個城市的可持續發展。其歷史古跡區管理委員會經常與各種媒體結合，開展一些關于城市遺產保護和修復方面的答題競賽活動或研討會，提高居民對城市文物價值的認識，鼓勵居民參與城市文物的管理。通過城市修復、翻新、非正規住區正規化以及改善公共空間，墨西哥在保護文化遺產的同時，提升了整個城市的宜居性和生活質量。例如，墨西哥城、瓜納華托、普埃布洛、瓦哈卡、薩卡特卡斯等，都是著名的世界文化遺產城市。

巴西至少有9個城市進入《世界遺產名錄》，巴伊亞州的薩爾瓦多名列其中。作為巴西的第一個首都，薩爾瓦多從1549年到1763年見證了歐洲、非洲和美洲印第安人文化的融合。從1558年開始，薩爾瓦多就成為美洲新大陸的第一個奴隸市場，奴隸被販賣到這里從事甘蔗種植園勞動。這座城市分為上城和下城兩個部分。上城位于85米高的懸崖上，是殖民地時期的防御、行政和住宅區，保留了大量的宗教、民用和軍事建筑，許多街道兩旁都是色彩鮮艷的房屋，被認為是文藝復興時期城市結構的杰出典范，現在成為歷史古跡保護區。下城是圍繞港口的商業區，現在是現代化的新城。薩爾瓦多歷史古跡保護區在1985年被列入《世界遺產名錄》，受國家、州、市三級政府頒布的法律保護。三級政府實施協調一致的措施，解決歷史遺跡的修復和城市一體化問題。從1992年以來，當地政府著手舊城改造，對成百上千座建筑的門面進行修建，并對社區內大多數非洲裔人口進行搬遷，為此投資1億多美元。同時，伴隨著機場和地鐵的建設，薩爾瓦多整個城市的現代化水平得到提升?，F在，這個城市除了工商業的發展之外，也是著名的文化旅游城市，非洲—巴西文化是這個城市的重要特色。

可見，拉美國家利用申報世界遺產城市的機會，不僅保護了世界文化遺產，而且還促進了其城市環境、社會和經濟的發展，提升了城市的現代化水平。

二、拉美國家城市化轉型中面臨的挑戰

拉美國家城市化轉型是在全球化大背景下發生的，其許多城市將世界轉變與本地國情相結合，迸發出不少創新性經驗，并獲得全世界范圍內越來越多的認可。但是，作為發展中國家，拉美國家在城市化轉型中也面臨諸多挑戰，主要有以下4個方面：

1.城市空間不平等和社會隔離的挑戰

20世紀80年代以來，拉美國家的城市空間不平等和社會隔離比以往任何時候都更加明顯。在此之前，拉美國家城市社會隔離的特點是城市中心地帶的富人區與郊區的貧民窟之間的分離——一個城市，兩個社會。80年代以來，新自由主義改革加劇了城市居民的兩極分化，國家從提供基本服務中撤出，城市暴力事件頻發，安全私有化，跨國房地產公司從美國引進了新的住房模式。本地高薪專業人士要求住宅區具有高質量的服務和基礎設施，于是，在城市中出現了大量的“門禁小區”，或稱“封閉式住宅區”。其居民多為城市的中上階層，通過安裝安全設施限制出入，將公共空間私有化。門禁小區內的房屋質量高，服務設施齊全，有一個私人管理機構負責執行有關行為的規范和內部的規則，居民定期繳納維護費。人們對這種住宅區的評價觀點不同。有的研究者認為，門禁小區改善了當地經濟，創造了低技能就業機會，提高了集體私人服務的管理效率，并創造了環境質量高的空間。但也有人指出它存在缺點。人們發現門禁小區分割了城市空間并使其私有化，促進了私人交通工具的使用，破壞了民主和公民意識，并助長了社會緊張和社會隔離。因為門禁小區可能會導致小區內居民與周邊地區鄰居之間的社會緊張關系。這些沖突涉及街道的封閉、空間的私有化以及該地區服務的提供。基于內部與外部群體之間在階級或種族歸屬方面明顯的社會差異，人們會形成一種非常嚴格的界限。門禁小區的排他性往往會加劇人們對這類小區甚至小區內居民的不滿。大門和圍墻的目的是限制社會接觸，而減少社會接觸可能會削弱構成社會契約的紐帶?？梢?，門禁小區既有優點，也有缺點。門禁小區可能會在很長一段時間內成為城市景觀的一部分，規劃者和政策制定者在考慮此類開發項目的規劃許可時，應充分估價其積極和消極影響，并根據特定城市地區的需求做出決策，盡量減少其負面影響，最大限度發揮其積極作用。

2.適應和減緩氣候變化的挑戰

拉美是僅次于北美的全球城市化率最高的地區，因此，拉美國家城市在氣候變化中發揮著至關重要的作用。氣候和環境惡化的許多原因都來自城市地區，如空氣污染、水污染、垃圾堆積等。城市地區是溫室氣體的主要排放者，同時容易受到惡劣天氣條件的影響，如洪水、熱浪和熱帶風暴等。

氣候變化影響已經成為拉美國家的現實存在。如1999年12月，委內瑞拉加拉加斯山洪暴發和山體滑坡造成近30000人死亡。2017年，颶風“瑪麗亞”造成至少2975名波多黎各人死亡，并導致約150萬人離島。2022年，中美洲有3多萬人受到颶風“埃塔”的影響。另外，智利北部、巴西東北部、墨西哥北部都面臨水資源短缺的問題；極端氣溫造成的“熱應激”（Heat stress）、呼吸困難與空氣質量下降，共同導致城市地區死亡率上升。

與某些發達國家的城市相比，拉美國家城市的碳排放量雖然較低，但卻在不斷增長。拉美國家已承諾到2030年大幅減少溫室氣體排放，到2050年實現零排放。實現這一承諾，一方面要求拉美各國解決城市無序擴張、通勤距離增加和私家車使用量增加等問題，使用清潔和可再生能源，提高生態效率和“適應能力”；1 增加對城市基礎設施的投資，以提供環境衛生、固體廢物收集和處理以及其他基本的城市服務。另一方面，需要各國政府制定專門的財政計劃，其中包括使用碳定價以及采用綠色財政規則。

3.新型冠狀病毒疾病流行的挑戰

截至2023年10月4日，拉美地區已有近180萬人死于新型冠狀病毒疾病，其中巴西是死亡人數最多的國家，約有70萬人，墨西哥位居第二，約為33.5萬人。2拉美是全球死亡率最高的地區之一。在疫情期間，許多拉美國家城市成為新型冠狀病毒疾病傳播的重災區，暴露了其脆弱性。這些脆弱性源于不平等以及政府和社區處理危機的方式。許多城市貧民不能像富裕階層那樣實現隔離，為維持生計不得不乘坐公交車長途跋涉到富人區工作。除了缺乏工作保障外，不良的生活環境和條件也增加了城市貧民的脆弱性。同時，一些國家為當局和政治領導人溝通不一致、公共衛生系統薄弱、就業狀況管理差以及缺乏對弱勢群體的支持等，付出了高昂的代價。當然，有些國家由于采取了較為嚴格的隔離措施，加強了公共衛生系統，死亡率明顯低于其他國家。3

這場疫情表明了由國家主導的多部門協調和強有力行動對突發衛生事件防范的重要性，也凸顯了該地區衛生和社會保障系統的弱點。鑒于疫情對城市地區的影響尤為嚴重，拉美國家迫切需要更新現有城市政策。一方面，需要優化衛生系統的基礎設施和效率，投資于數字健康技術，從疾病管理模式轉向健康促進模式；另一方面，需要關注集體福祉，建立和健全全民健康覆蓋，由此提高對未來風險的抵御能力。

4.新的城市治理模式需求的挑戰

拉美國家城市化發展的步伐太快，快速和無規劃的城市化在不同時期、不同程度上導致了城市貧困和不平等的加劇、城市環境質量的惡化，以及基本城市服務的缺乏。面對伴隨城市發展而來的其他風險因素，如氣候變化帶來的破壞、疾病和流行病的蔓延，意味著城市中出現的風險比以往任何時候都更有可能擾亂社會。例如，2019年，智利、哥倫比亞、厄瓜多爾和其他拉美國家的城市發生了大規?？棺h活動，原因就是社會隔離、社會流動緩慢等不平等現象以及在政治上缺乏發言權等問題日益明顯，導致民眾普遍不滿。

因此，拉美各國城市面臨著大量的治理挑戰。但是，大多數拉美國家城市缺乏自主權、領導能力、財政資源、問責制、適當的管理技能、透明度以及完善的機構等，所有這些都會對城市發展產生不利影響。為了應對城市化的關鍵挑戰，其城市治理框架和機構需要不斷整合和發展，其城市治理體系需要進行關鍵改革，以實現可持續的城市發展。這些改革必須超越部門政策。要考慮各級政府與其他利益相關者之間的合作，4以促進權力、能力和資源的分配，包括修訂立法、監管和財政框架。拉美地區的經驗表明，最成功的治理是權力下放的模式：賦予地方領導人權力，但要求他們承擔責任。“權力下放為地方民主和治理方面的重大進展創造了機會?！?

從目標任務的角度看，治理方面的挑戰在于實現住房、交通和衛生設施方面的共同需求；同時，要根據財富、性別和年齡等因素為不同人口群體量身定制解決方案，并滿足氣候變化等環境需求以及水、食物和能源的供應。今天拉美國家繪制的可持續轉型藍圖，不僅要想象出“更美好的未來”，還要確保想象的行為能夠包容城市的所有使用者。

總之，拉美城市化既有成績，也有教訓。我們應該全面深入地認識拉美，借鑒拉美的經驗，汲取拉美的教訓，推動中國城市化和現代化的順利發展。

*基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大課題“獨立以來拉美主要國家的社會轉型研究”（19JJD770007）

作者簡介：韓琦，南開大學世界近現代史研究中心和拉美研究中心教授（天津300071）。

1 這是聯合國對部分發展中國家的統計，見Proportion of the Urban Population Living in Slums in Selected Regions， 2018（percentage）—SDG Indicators （un.org）。

2 Patricia Ya?ez-Pagans， et al， “Urban Transport Systems in Latin America and the Caribbean： Lessons and Challenges”， Latin American Economic Review，volume 28， November 2019，p.5.

1 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， Inter-American Development Bank， 2016， p.10.

1 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， p.104.

2 當然，智利私營部門在自由市場模式下建造的住房一度也出現房屋質量低劣、位置不佳、設備和服務不足的問題。智利政府發現問題后，正在尋找一些方法嘗試扭轉這種局面。

3 Claudio Pulgar Pinaud， “Chile： Neoliberal and Vulnerable Cities. Post-disaster Reconstruction and Resistance”， 2014，https：//www.citego.org/bdf_fiche-document-1396_en.html.

4 Clara Irazabal and John Foley， “Reflections on the Venezuelan Transition from a Capitalist Representative to a Socialist Participatory Democracy”， Latin American Perspectives， 37（1） February 2010， pp.97-122.

1 Maddalena Honorati et al， The State of Social Safety Nets 2015， Washington， D.C.： World Bank Group， 2015， p.11.

1 即城市人口和經濟活動減輕氣候壓力或提高應對其后果的能力。

2 Statista，“COVID-19 Deaths in Latin America amp; Caribbean 2023”，https：//www.statista.com/statistics/1103965.

3 如烏拉圭（每10萬人中有1.07人死亡）和阿根廷（每10萬人中有11.7人死亡）。而巴西、智利和秘魯的死亡人數則明顯過高（每10萬人中有50人或更多人死亡）。見Hayley Henderson， “From the COVID-19 Epicentre： Lessons from Latin American Cities’ Successes and Failures”，Published： August 16， 2020 9.14. https：//theconversation.com/from-the-covid-19。

4 所謂“治理”，涵蓋了通過促進與決策者對話和多方參與，在特定發展領域追求社會目標的多層面進程。它也是一系列政府和非政府行為體在城市范圍內就制定政策和提供集體產品進行互動的過程。

5 Fernanda Magalh?es edited， Slum Upgrading and Housing in Latin America， p.7.