伊拉克外匯管理改革及對我國深化中東國家貨幣金融合作的啟示

2023年2月，伊拉克央行先后公布一攬子外匯改革計劃，包括放松外匯管理、支持多元化貨幣結算等改革措施，并首次允許直接以人民幣支付來自中國的進口貿易。一攬子改革計劃主要為應對美制裁下獲取美元流動性受阻、黑市交易泛濫而導致的伊拉克第納爾匯率被嚴重低估問題。未來我國可以此為契機深化與中東國家貨幣金融合作。

伊拉克出臺兩輪一攬子外匯改革計劃背景

歷史上伊拉克曾長期飽受戰亂之苦。伊拉克作為石油輸出國組織（OPEC）第二大產油國，曾在20世紀70年代以來積累大量石油美元，經濟發展進入黃金時期。但80年代以來，伊拉克先后經歷兩伊戰爭、海灣戰爭與伊拉克戰爭，社會陷入困境，國民經濟基礎遭受嚴重破壞（見圖1）。疊加美等發達國家對伊拉克施加貿易禁運，民眾生活急劇惡化。根據聯合國糧農組織數據，1990—1995年50萬伊拉克兒童因饑餓或惡劉旭劣生存條件死亡。同時，伊拉克也飽受美金融制裁困擾。如海灣戰爭期間，美國凍結伊拉克政府及央行在美資產、限制伊拉克央行協助其政府在美發行債券融資；伊拉克戰爭爆發時期，伊央行資產被美國財政部沒收。

戰后伊拉克經濟逐步恢復，積累了一定經濟基礎和官方儲備。一方面，經濟在美西方扶持下穩步回升。2022年，伊拉克GDP達2641.8億美元，相較于2003年增長11倍；人均GDP達5937.2美元，相較于2003年增長6.3倍（見圖1）。另一方面，在近年國際大宗商品價格上漲、石油價格總體處于高位的帶動下，伊拉克石油出口收入大幅提升，所積累的官方儲備資產也相應增加。截至2022年末，伊拉克官方儲備資產規模約折合966.1億美元，同比增長51.4%，為伊拉克戰爭爆發以來最高水平（見圖2）。

近期，在美制裁下伊拉克民眾難以通過商業銀行渠道獲得美元流動性，導致黑市交易泛濫，第納爾匯率被嚴重低估。烏克蘭危機爆發后，為遏制伊拉克向伊朗等受制裁國家輸送美元，美國于2022年11月起嚴格限制伊拉克商業銀行通過環球銀行間金融電信協會（SWIFT）進行轉賬支付，導致八成以上的電匯無法進行。根據國際貨幣基金組織（IMF）發布的《匯兌安排與匯兌限制年報（2022）》，伊拉克僅允許居民和非居民通過在境內商業銀行開設的外匯賬戶進行支付和劃轉，伊拉克商業銀行使用SWIFT受限導致其正常美元交易受阻，市場主體紛紛通過黑市獲得美元流動性。黑市的風險溢價導致黑市美元價格遠高于官方價格，造成第納爾匯率被嚴重低估。據外媒報道，2023年2月伊拉克黑市第納爾匯率最高達到1美元兌1690第納爾，遠高于官方匯率1美元兌1460第納爾。作為應對第納爾被低估的措施，伊央行于2023年2月7日宣布將官方匯率調整至1美元兌1300第納爾。伊拉克實行傳統盯住匯率制度，自2020年12月20日起，官方匯率設定為1美元兌1460伊拉克第納爾（包括10第納爾手續費）。

伊拉克兩輪一攬子外匯改革計劃主要內容

為解決獲取美元受阻問題，減輕第納爾低估壓力，伊央行分別于2023年2月3日與2月22日公布了兩輪一攬子外匯改革計劃。具體措施包括以下三方面：伊央行保證官方供給美元流動性，并為市場主體外資外貿活動“松綁”。具體包括：在便利個人購匯和匯兌方面，提高個人旅游現金購匯上限，從每月3000美元提升至每月7000美元；以個人轉賬為目的的購匯可直接通過西聯匯款、速匯金兩家國際匯款公司的代理機構進行，購匯價格采用官方匯率，伊央行將為這些機構的美元頭寸平盤；允許個人直接通過上述兩家代理機構每月進行不超過7500美元的轉賬，轉賬匯率采用官方匯率。在外幣使用方面，擴大可使用外幣進行融資的交易范圍，包括進口合法的貨物和服務，海外醫療和教育相關費用支付，境外購置房地產，對伊拉克的外商直接投資等；為便利借入貿易信貸的主體清償債務，允許伊拉克當地金融機構增加在美國花旗銀行所開設賬戶中的外幣資產余額。在便利資金轉移方面，凡經政府允許的市場主體和項目可獲得更加便利的跨境資金轉移，包括在伊拉克貿易部公司注冊部門登記的各類公司及外國公司分支機構、投資委員會批準的各類投資項目等；對外支付進口款項審查由事前轉向事后，且僅須提交商業發票或信用證單據。在增加兌換網點方面，允許國有銀行和私人銀行及部分貨幣兌換公司增加兌換美元現金的網點，但須告知伊央行有關增加網點數量和地理位置分布。

鼓勵多元化貨幣結算并首次宣布以人民幣結算從中國進口的商品。伊央行公布的第二輪措施旨在實現多元化貨幣結算，宣布建立與中國、美國、歐盟的貿易支付新機制，減少美元依賴。此前伊拉克對中國的進口主要以美元計價結算，此次公布的新機制即為允許直接以人民幣支付來自中國的進口貿易。同時，伊央行提供了兩種獲取人民幣流動性的方案：一是伊拉克銀行可以在中國商業銀行直接開設人民幣賬戶；二是對于未能在中國開設賬戶的銀行，依托伊央行在美國摩根大通銀行、新加坡星展銀行開設的賬戶獲取人民幣流動性。為配合多元化貨幣結算，伊央行指定一家伊拉克商業銀行開設專門賬戶，為國際匯款公司代理機構與伊拉克國內貨幣兌換公司之間交易進行集中清算。

嚴厲打擊黑市美元交易。近年來伊拉克經濟恢復較好，官方儲備較為充足。因此，為解決美金融制裁下伊拉克從商業銀行獲取美元途徑受限問題以及由此帶來的匯率貶值問題，伊央行“疏堵并舉”。一方面，“開正路”，即央行通過多渠道提供美元流動性；另一方面，“堵邪路”，即對黑市美元交易實施嚴厲打擊。伊央行在推進外匯改革文件中明確提出，將滿足所有合法的美元現鈔和現匯需求，黑市交易將被視為意圖掩蓋相關非法活動，并處罰提供服務的商業銀行。伊央行此舉，主要為達到保證美元流動性以及穩匯率目標。據外媒報道，2023年1月伊拉克安全部隊突襲了伊拉克首都巴格達兩個最大美元黑市市場，嚴厲打擊黑市美元交易。

伊拉克外匯管理改革對我國的啟示

總的看，在戰爭經濟恢復良好、儲備充足的條件下，伊央行此次提速外匯改革，推出了供給美元流動性、放松市場主體外貿外資活動外匯管理、多元化貨幣結算及打擊黑市美元交易等一攬子政策組合拳。這對我國深化與中東國家貨幣金融以及推動外匯改革具有重要啟示。

伊央行此次外匯改革對深化我國與中東國家貨幣金融合作提供了契機。伊央行此次提出以人民幣支付從中國進口的貨物，意在減少美元支出。從中伊貿易規模看，中國是伊拉克最大貿易伙伴。2022年中國對伊拉克出口139.9億美元，占伊拉克總進口規模的25.3%；中國是伊拉克最大的原油進口國，2022年進口來自伊拉克的石油388億美元，占伊拉克原油出口收入的33.7%。當前伊拉克出口收入主要來源于以美元計價結算的石油，其人民幣來源主要由其央行使用美元兌換人民幣。隨著中伊貿易額持續增長，其使用人民幣結算的訴求可能會更強。我可以此為契機，推進與伊拉克間本幣結算與本幣互換合作，提供人民幣流動性。

建議完善人民幣配套設施和政策，便利人民幣在伊拉克及中東國家的使用。一是加速在伊拉克布局人民幣金融基礎設施。以此次伊拉克開啟人民幣結算為契機，擴大人民幣跨境支付系統（CIPS）的覆蓋范圍，提供人民幣支付結算服務。二是探索推動建立伊拉克人民幣外匯市場，提供即期、掉期和遠期等各類人民幣產品，便利伊拉克市場主體開展人民幣交易。三是進一步推進我國金融高水平開放，提升貿易投資自由化便利化水平。拓展人民幣投融資渠道，推動與中東國家金融市場的內外聯通，便利中東國家市場主體持有和使用人民幣。

（劉旭為國家外匯管理局外匯研究中心研究二部處長，蘭盈為國家外匯管理局外匯研究中心博士后。本文編輯/王茅）