高等教育治理現(xiàn)代化的張力失衡及其調適路徑

摘要： 高等教育治理現(xiàn)代化是一個涉及價值、主體、結構等多元治理要素的動態(tài)發(fā)展過程，對其主要特征的全面把握是新時代推進高等教育治理現(xiàn)代化的前提和基礎。借助公共價值戰(zhàn)略三角模型，從使命管理、政治管理、運營管理三個維度構建分析框架，闡釋我國高等教育治理現(xiàn)代化的主要特征，剖析高等教育治理現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的價值張力失衡、權力張力失衡和結構張力失衡問題。要有效解決我國高等教育治理現(xiàn)代化的張力失衡問題，需要以價值耦合凝聚高等教育“公共性”價值共識，以利益共融打造共建共享的高等教育利益共同體，以結構優(yōu)化構建縱向連通、橫向協(xié)作的高等教育治理機制，促進高等教育公共價值最大化的實現(xiàn)。

關鍵詞：高等教育治理現(xiàn)代化；戰(zhàn)略三角模型；公共價值；張力失衡；協(xié)同共治

中圖分類號：G647 " " 文獻標識碼：A " 文章編號：1672-0717（2024）01-0077-09

一、問題提出

教育是“國之大計，黨之大計”。教育現(xiàn)代化建設是人才培養(yǎng)和科技發(fā)展的基礎，也是推進國家治理現(xiàn)代化進程中的一項基礎性事業(yè)。進入中國特色社會主義新時代以來，黨和國家為深入推進教育治理現(xiàn)代化作出了一系列戰(zhàn)略部署。2015年，教育部印發(fā)《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義教育制度、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標[1]。2017年，國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，第一次明確提出要加快推進教育治理現(xiàn)代化。2019年，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》，將教育治理現(xiàn)代化納入教育現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略任務，強調要推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“建設教育強國，龍頭是高等教育”，我國“必須以教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現(xiàn)代化為基本路徑”[2]。因此，高等教育治理現(xiàn)代化理應成為我國深化教育治理現(xiàn)代化改革的攻堅點。

黨的十八大以來，在國家政策的引領和相關改革的推動下，學術界始終保持著對高等教育治理現(xiàn)代化的高度關注，有關的學術爭論也一直在持續(xù)。學術爭論主要集中在價值取向、權力配置、結構重組等方面，具體包括：高等教育治理現(xiàn)代化應該秉持何種價值取向，效率與公平、規(guī)模與質量之間的關系，高校與政府、市場、社會之間保持著怎樣的互動關系，政治權、行政權、學術權與參與權如何有效配置，傳統(tǒng)的科層制結構與新興的網(wǎng)絡結構如何聯(lián)動，更多的外部介入者進入高等教育治理可能帶來的新局面，等等。從根本上說，有關爭論主要是源自各方論者對我國高等教育治理現(xiàn)代化特征判斷的分歧。我們注意到，學界對教育治理、教育治理現(xiàn)代化的認識逐漸達成一定的共識，形成了以“府、學、社”關系調整、大學內部關系重組和權責重構為核心的高等教育治理體系和治理能力的格局。我們也發(fā)現(xiàn)，一些研究者往往專注于不同理論傳統(tǒng)或不同理論假設的論證，并由此展開持續(xù)的爭議。這在一定程度上導致了高等教育治理現(xiàn)代化特征勾勒的單一維度，在實踐中則表現(xiàn)為高等教育治理現(xiàn)代化在實踐中的張力失衡問題。那么，如何才能準確勾勒出我國高等教育治理現(xiàn)代化的全貌特征，如何解決推進高等教育治理現(xiàn)代化進程中的張力失衡問題？我們將從公共價值視角，借助公共價值戰(zhàn)略三角模型，從使命管理、政治管理、運營管理三個維度構建分析框架，嘗試準確勾勒我國高等教育治理現(xiàn)代化的全貌特征，系統(tǒng)分析高等教育治理現(xiàn)代化中的張力失衡問題，進而協(xié)調整合多元主體、多重關系、多種策略來平衡和調節(jié)這些張力，以期塑造高等教育協(xié)同共治的治理秩序，加快推進中國式教育現(xiàn)代化進程。

二、圖景擘畫：基于公共價值戰(zhàn)略三角 模型的高等教育治理現(xiàn)代化特征勾勒

（一）公共價值管理的典型模式：穆爾的戰(zhàn)略三角模型

公共價值戰(zhàn)略三角模型最早由美國學者馬克·H．穆爾于1995年在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出[3]30-52，旨在為公共管理過程中公共部門生產公共價值構建一個分析框架。該模型的核心是“公共價值”，即公共組織戰(zhàn)略管理的最終目標是為社會創(chuàng)造公共價值。為了實現(xiàn)這一核心目標，公共組織戰(zhàn)略應同時滿足三個維度的要求，即使命管理維度的公共價值、政治管理維度的支持與合法性以及運營管理維度的運作能力（如圖1所示）。這三個維度構成了公共價值創(chuàng)造主體的“戰(zhàn)略三角”，它們之間相互作用、相互影響，是一個緊密聯(lián)系的整體。使命管理主要是根據(jù)公共價值理念確定組織目標與愿景，對公眾的集體偏好負責，這是戰(zhàn)略管理的邏輯起點及終點。政治管理就是公共部門通過持續(xù)不斷的對話與協(xié)商爭取外部的政治支持以及獲得合法性，形成多元行動主體的良性互動環(huán)境，亦稱“授權環(huán)境”。運營管理強調達成組織目標所具有的內部資源和能力，它是將組織戰(zhàn)略計劃轉化為戰(zhàn)略行動的重要環(huán)節(jié)和關鍵步驟。在此模型中，公共管理者需要不斷地化解公共價值、支持與合法性以及運作能力之間的沖突，并努力尋求三者之間最大限度的匹配和平衡[4]。概言之，公共價值戰(zhàn)略三角模型明確以“創(chuàng)造公共價值”為戰(zhàn)略目標和使命，將公共行動所需的外部環(huán)境與內在能力融入這一價值創(chuàng)造的過程，最終實現(xiàn)公共價值的最大化。這一分析框架，為研究我國高等教育治理現(xiàn)代化的相關問題提供了新的視角，即幫助高等教育的領導者和管理者在推進高等教育治理現(xiàn)代化過程中，整合使命管理、政治管理、運營管理，以便尋求、確認并創(chuàng)造高等教育的公共價值。

（二）我國高等教育治理現(xiàn)代化的主要特征 及其張力場域

我國高等教育治理現(xiàn)代化不僅是高等教育經(jīng)傳統(tǒng)向現(xiàn)代不斷轉型與變遷的動態(tài)、有序、漸進的發(fā)展過程[5]，而且是在黨的全面領導下政府、高校、市場、社會及公眾等多元主體為實現(xiàn)高等教育公共利益最大化，通過民主協(xié)商、互動合作等方式對高等教育進行共同治理的集體行動。從公共價值的視角來看，我國高等教育治理現(xiàn)代化也是在黨的全面領導下多元主體共同創(chuàng)造高等教育公共價值的過程，具有明顯的價值性、多元性和協(xié)同性等特征。這與公共價值戰(zhàn)略三角模型中使命管理、政治管理、運營管理的功能主張相契合。由此，本文借鑒公共價值戰(zhàn)略三角模型，從使命管理、政治管理、運營管理三個維度，系統(tǒng)闡釋我國高等教育治理現(xiàn)代化的特征，并據(jù)此提出高等教育治理現(xiàn)代化張力場域的分析框架。

其一，從使命管理維度來看，高等教育治理現(xiàn)代化具有“價值性”的理念特征，呈現(xiàn)出價值理性與工具理性的有機統(tǒng)一。在戰(zhàn)略三角模型的使命管理中，公共價值表現(xiàn)為公共管理過程中價值理性與工具理性的有機融合以及公平與效率的兼顧，公共管理者的核心目標和組織使命就是在多元價值相互沖突的特定情境中尋求價值共識、精準識別和創(chuàng)造公共價值。從價值的角度來說，高等教育治理現(xiàn)代化是一種增進公共利益、創(chuàng)造公共價值的動態(tài)過程，具有工具理性與價值理性的雙重屬性。推進高等教育治理現(xiàn)代化的進程，既是完善高等教育制度、提升高等教育能力的過程，也是建構高等教育精神、彰顯高等教育價值的過程[6]。高等教育作為一項直面人的生命且為了提升人的生命質量而進行的社會活動，其治理的對象是人，治理的目的也是人。高等教育治理現(xiàn)代化的根本目的就是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，以人為本是高等教育治理現(xiàn)代化的首要價值。因此，工具理性對實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的目標雖然極為有效，但在高等教育治理現(xiàn)代化過程中更應關注人的發(fā)展需要、關注人的精神和情感的需要，堅持價值理性的取向，實現(xiàn)價值理性與工具理性的融合統(tǒng)一。尤其是在高等教育普及化階段，高等教育生產鏈、供給鏈和需求鏈的持續(xù)變化必然影響到高等教育治理中公共價值的生產與創(chuàng)造，促使高等教育治理現(xiàn)代化不再只是單純地追求教育供給、結構優(yōu)化和效率提升等工具理性，更多的是讓高等教育遵循以創(chuàng)造公共價值為組織使命和堅持“以人民為中心”發(fā)展教育的價值追求，通過治理體系的完善和治理能力的提升來辦好人民滿意的高等教育，提高全體人民的素質，促進全體人民的共同富裕，實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展[7]。

其二，從政治管理維度來看，高等教育治理現(xiàn)代化具有“多元性”的主體權責特征，呈現(xiàn)出“一核多元”協(xié)同共治的治理格局。在戰(zhàn)略三角模型中，政治管理決定授權大小，其行動邏輯以公共管理者為中心，它最重要的功能是爭取多元治理主體的支持以及獲得合法性，從而保障公共價值創(chuàng)造所需的各種資源。史蒂芬·布魯克斯認為，公共領導的重要性主要體現(xiàn)在它能夠促進多元主體通過互動協(xié)商合作的方式達成以共享價值目標為基礎的共同愿景，進而推動所有的公共領導主體增進對公共價值的理解和創(chuàng)造[8]。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是中國共產黨領導的社會主義現(xiàn)代化[9]。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢[10]。我國高等教育是社會主義性質的教育，因而在推進高等教育治理現(xiàn)代化進程中，必須始終堅持中國共產黨的領導，確保黨始終居于領導核心地位。黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與等“七位一體”的社會治理體系[11]。延伸到高等教育領域，高等教育治理現(xiàn)代化的公共價值創(chuàng)造必須是在黨的全面領導下展開，即黨的全面領導貫穿公共價值識別和創(chuàng)造的全過程。同時，高等教育治理現(xiàn)代化還包納了政府、高校、市場、社會以及公眾等利益相關者的集體性偏好，并通過彼此之間的價值對話和利益互動展現(xiàn)出來。簡言之，高等教育治理現(xiàn)代化就是要在堅持黨的全面領導的前提下，形成政府、高校、市場、社會和公眾等多元治理主體互動合作的共同體形態(tài)，以增進公共利益、創(chuàng)造公共價值。

其三，從運營管理維度來看，高等教育治理現(xiàn)代化具有“協(xié)同性”的組織結構特征，呈現(xiàn)出科層制治理與網(wǎng)絡化治理的聯(lián)結互嵌。在戰(zhàn)略三角模型中，運營管理可以理解為強化多元治理主體協(xié)同治理的機制和實效，它更加強調突破組織職能邊界，通過信息技術的介入實現(xiàn)多元治理主體間的互動合作，以開放式、網(wǎng)絡化的組織形態(tài)來推動公共價值創(chuàng)造的真正實現(xiàn)。邁入高等教育普及化時代，面對復雜多樣且不確定程度日益提高的高等教育事務，任何一種單一主體的治理模式都很難去應對。這就使得越來越多的社會組織、市場企業(yè)、公眾參與到高等教育治理現(xiàn)代化中，從而形成了科層制與網(wǎng)絡化互嵌耦合的治理網(wǎng)絡。從縱向上來看，高等教育治理現(xiàn)代化需要依托黨和國家精準的頂層設計與基層實踐探索間的協(xié)同互動，以拓寬既定授權范圍內的治理空間；從橫向上來看，高等教育治理現(xiàn)代化有賴于高等教育場域中的各利益相關者均參與到高等教育的建設與發(fā)展之中，通過各資源占有主體的互動協(xié)商合作，實現(xiàn)公共利益最大化。尤其是隨著人工智能（AI）、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)（IOT）、云計算、虛擬現(xiàn)實（VR）以及區(qū)塊鏈等智能化數(shù)字技術的出現(xiàn)，他們在提高公眾社會能力和擴展溝通結構的同時，更促進了高等教育跨層級組織間的有效連接，大大提升了高等教育制度優(yōu)勢轉化為治理效能的速度與效益。總而言之，縱向的科層制與橫向的網(wǎng)絡化共時的高等教育治理結構，共同構成了高等教育治理現(xiàn)代化的組織特征，促進了高等教育治理體系的完善和治理能力的提升，推動著高等教育治理現(xiàn)代化公共價值的創(chuàng)造。

由上觀之，我國高等教育治理現(xiàn)代化是一個涉及雙重價值目標、多元治理主體、雙重治理結構的動態(tài)發(fā)展過程。價值理性與工具理性、“一核多元”的治理主體、科層制治理與網(wǎng)絡化治理的雙重結構，構成了高等教育治理現(xiàn)代化的張力場域。如果不能很好地認識并妥善處理價值目標、主體權責和組織結構等治理要素內部的關系，就會引發(fā)張力失衡，導致政府制定的高等教育治理政策朝多極化方向發(fā)展，最終影響高等教育公共利益最大化的實現(xiàn)。基于此，本文借鑒公共價值戰(zhàn)略三角模型，從價值目標、治理主體和治理結構三維出發(fā)，提出高等教育治理現(xiàn)代化張力場域的分析框架（如圖2所示），嘗試分析、診斷并破解高等教育治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的張力失衡問題。

三、現(xiàn)實檢視：高等教育治理現(xiàn)代化的張力失衡問題分析

張力（Tension）一詞濫觴于物理學領域，是指某個物體在受到拉力后所產生的一種內部牽引力，這一概念被廣泛運用于建筑學、醫(yī)學、心理學、社會學、管理學等領域。美國管理學家保羅·C·納特和羅伯特·W·巴可夫最早將“張力”概念引入公共部門戰(zhàn)略管理領域，他們將張力看作是識別戰(zhàn)略議題的工具，指同時將組織向不同方向推拉的相互對立的力量[12]。借用納特和巴可夫對張力的定義，本文中的“張力”是指高等教育治理現(xiàn)代化過程中，將高等教育治理現(xiàn)代化向不同方向推拉的相互對立的力量。若不能正確認識、妥善處理這種張力，就會出現(xiàn)張力失衡問題，降低高等教育治理效能，最終損害公共利益。為此，有必要依據(jù)我國高等教育治理現(xiàn)代化的主要特征，運用高等教育治理現(xiàn)代化張力場域的分析框架，系統(tǒng)分析我國高等教育治理現(xiàn)代化實踐中出現(xiàn)的張力失衡問題，以便提出可能的破解之策。

（一）使命管理維度的價值張力失衡

德國社會學家馬克斯·韋伯最早用合理性來解釋社會行動中的理性，他將理性分為“價值合乎理性”的價值理性（Value Rationality）和“目的合乎理性”的工具理性（Instrumental Rationality）[13]。其中，價值理性強調目標設定和價值關懷，是“道”與“體”，回答“做什么”的問題，主要關注公共行政的公共性；工具理性則強調達成行為目的的有效性和技術性，是“器”與“用”，解決“如何做”的問題。具體到我國的高等教育治理現(xiàn)代化領域，同樣既包含了以精神意義和價值訴求為宗旨的價值理性之“道”，也包含了以效率性與技術性為特征的工具理性之“器”，二者相互融合，缺一不可。一方面，我國高等教育治理現(xiàn)代化所追尋的公共價值是，必須堅持“以人民為中心”發(fā)展教育，不斷滿足人民群眾對美好教育的需求，增進民生福祉，辦好人民滿意的教育。從這個層面上看，高等教育治理現(xiàn)代化須始終以“人”為核心，以“立德樹人”為核心價值指向，其邏輯起點和最終目標是實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展。這是高等教育治理現(xiàn)代化的“道”和“體”。另一方面，高等教育治理現(xiàn)代化同樣不能忽視效率、效能以及技術等“器”和“用”的方面。

然而，從高等教育治理現(xiàn)代化實踐來看，由于過分追求效率、效能以及技術，有些高等教育管理者主張用工具理性改造高等教育治理空間，由此引發(fā)了對以“人本主義”為特征的價值理性的擠壓甚至遮蔽，逐漸演變成了高等教育治理現(xiàn)代化的績效內卷。而這種以“績效化”“數(shù)字化”的目標責任管理代替人格化的高等教育目標，在很多時候難以關注到高等教育的內在價值和精神實質，既忽視了高等教育“為人而治”的本真，更無法消解高等教育治理現(xiàn)代化中出現(xiàn)的人文危機、學科危機、學術危機和生態(tài)危機[14]。尤其是隨著智能化數(shù)字技術在高等教育中的廣泛應用，以“績效主義”為特征的工具理性偏向深刻影響著教育管理者的目標追求與行動策略。而這種工具理性的價值取向只能在表層上解決人們對高等教育的需求問題，無法真正觀照到人的主體性以及其需求的多樣性和發(fā)展的多維性，也就使得高等教育治理現(xiàn)代化逐漸喪失了其本應承擔的“滿足人民群眾對美好教育的需求以及實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展”這一最高價值目的。這必然會導致“績效主義”的工具理性與“人本主義”的價值理性之間的矛盾沖突以及治理目標的偏離，最終制約了高等教育治理現(xiàn)代化公共性的實現(xiàn)。因此，在高等教育治理現(xiàn)代化過程中，不僅要注重“績效主義”的工具理性，更要呼喚“人本主義”的價值理性的回歸，以促進兩者的有機融合與統(tǒng)一。

（二）政治管理維度的權力張力失衡

高等教育組織與政府機構和企業(yè)機構有所不同，它是科層組織與政治組織的混合物[15]。這一復雜的組織屬性決定了高等教育治理現(xiàn)代化并不完全是自上而下的行政命令行為，而應是黨的全面領導與多元治理主體之間良性互動協(xié)商的結構性關系的耦合調適過程，最終形成“一核多元”協(xié)同共治的高等教育治理體系。“一核多元”即中國共產黨全面領導下的多元治理主體共同參與高等教育治理現(xiàn)代化，這充分體現(xiàn)了共建共治共享的高等教育治理新格局。其中，“一核”即黨的全面領導，處于核心領導地位；“多元”包括政府、高校、市場、社會、公眾等治理主體。在此過程中，黨的全面領導和多元治理主體是一個有機整體，強調系統(tǒng)性原則。它不僅關注黨對高等教育治理現(xiàn)代化的引領，更關注引領過程中黨與政府、黨與高校、黨與市場、黨與社會、黨與群眾等的互動融合。然而，現(xiàn)階段我國高等教育多元主體協(xié)同共治的格局并未真正實現(xiàn)。盡管我國高等教育已經(jīng)逐步由政府“大包大攬”的傳統(tǒng)治理模式向“黨的全面領導、政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與”的現(xiàn)代治理結構轉變，但在現(xiàn)實治理過程中，由于黨政“過度化”的嵌入，可能導致高校自主辦學的空間十分有限，市場、社會、公眾等主體參與的有效介入度相對較低，多元治理主體間缺乏充分的協(xié)同，在合作過程中容易陷入“零和博弈”甚至“負和博弈”的窘境。

具體來說，第一，政府與高校間的權力失衡。在“府學關系”的權力譜系中，政府屬于“施力主體”，享有充分的治理權、資源分配權、監(jiān)督權；高校屬于“受力主體”，擁有有限的自治權[16]。實踐中，由于政府、高校等主體間規(guī)范性角色的錯位，亦即政府權力的過度嵌入，在不同程度上削弱了高校自治，導致“強政府-弱學校”的治理格局，不利于府學間的合作共治。第二，行政權力與學術權力的失衡。行政權力的合法性來源于高等教育的科層組織屬性，強調控制和干預；學術權力則來源于高等教育的學術組織特性，強調自主和自由。在實際的權力運行過程中，由于高等教育的權力過分集中在行政系統(tǒng)中，使得行政權力的邊界范圍不斷泛化延伸，學術治理中的“機關化”管理傾向愈加凸顯，學術權力的行使空間受到抑制甚至逐漸淪為行政權力的附庸，最終導致行政權力泛化與學術權力虛化的矛盾[17]。第三，民主參與的形式化。由于當前我國高等教育行政主導治理模式的權力向上集中，使得治理主體參與度不高、權責關系失衡，以協(xié)商民主和基層民主為前提的全過程人民民主體現(xiàn)明顯不足。從外部來看，由于政府權力涵蓋較廣且過于集中，市場、社會、公眾等主體仍為非常態(tài)化參與，再加之這些主體治理意愿和治理能力的羸弱，導致民主參與的空間和渠道狹窄；從高校內部來看，由于行政權力侵越過寬且較為膨脹，廣大的師生群體只能處于“被管理”的地位，再加之教代會、學代會等民主管理渠道形式化，致使民主參與處于虛位運行甚至是缺失狀態(tài)，難以發(fā)揮其應有作用。這種雙面效應疊加，難免會阻礙高等教育治理現(xiàn)代化的民主化和科學化水平提升，影響多元共治格局的形成。總而言之，“一核多元”協(xié)同共治中存在著一定的權力張力失衡問題。如何有效平衡府學之間、行政權力與學術權力間的關系、推動多元主體的實質參與是高等教育治理現(xiàn)代化過程中必須思考的現(xiàn)實問題。

（三）運營管理維度的結構張力失衡

科層制作為傳統(tǒng)的組織治理方式，是一種自上而下的金字塔型的治理結構，其以集權為中心，以效率、效能為目標，強調組織、制度上的運作理性以及手段、程序上的形式理性。以知識為基礎的科層制治理具有純技術上的優(yōu)勢[18]，但其所表現(xiàn)出來的碎片化、封閉性、單中心等弊端，難以有效回應民主化的價值導向以及公眾和多元化治理需求。網(wǎng)絡化治理是對傳統(tǒng)科層制治理弊端的反思，它作為一種介于科層制和市場化治理的新型組織結構，是以扁平化結構為運行基礎，具有治理主體多元化、治理責任分散化和治理機制網(wǎng)絡化等顯著特征[19]，強調通過互動協(xié)商合作機制構建政府、市場、社會和公眾等多元主體協(xié)同共治網(wǎng)絡，共同管理公共事務，進而達到實現(xiàn)和增進公共利益的目的。簡單地說，網(wǎng)絡化治理更強調依靠多元合作伙伴關系建立橫向的行動線[20]，它在一定程度上能有效解決政府單一主體主導下的“政府失靈”以及向市場放權基礎上的“市場失靈”問題。高等教育作為一個典型且復雜的公共組織，它既具有科層組織的特性，也包含市場化與競爭性松散耦合扁平組織的特征[21]。從理想化的治理樣態(tài)來說，高等教育治理現(xiàn)代化應該是在黨的全面領導下，達成政府與高校、市場、社會、公眾等利益相關主體的良性互動和協(xié)同共治，以實現(xiàn)高等教育善治的過程。這一復合治理模式，不僅能在一定程度上克服由科層制治理層級化和封閉化引發(fā)的集權和專制問題，而且還能有效避免因網(wǎng)絡化治理的主體多中心化和責任分散化導致的無明確中心權威問題。

實際上，我國在高等教育治理現(xiàn)代化進程中，雖然存在著以“金字塔”為特征的科層制治理和以“扁平化”為特征的網(wǎng)絡化治理兩種組織結構，但科層制的組織結構仍舊掌握著治理的話語權。以政府為代表的行政組織將高等教育治理空間納入行政科層體系之中，通過行政權力的中心下移和對公共資源的控制，使原本具有開放性的高等教育治理現(xiàn)代化場域轉變?yōu)榉忾]化科層組織網(wǎng)絡的延伸。這種具有層級節(jié)制和高度封閉特性的組織結構，采用高位推動的方式將組織內部的下級和組織外部的市場、社會、公眾等行動主體排除在組織決策之外的運作方式[22]，導致治理主體“不在場”、基層政權“懸浮化”以及科層組織“碎片化”“內卷化”等問題日益顯現(xiàn)，難以形成有效的治理合力。隨著社會組織、市場企業(yè)、公眾等利益主體開始要求以自主、平等的身份參與高等教育治理現(xiàn)代化，尤其是面對一些復雜的高等教育事務，需要政府不同層級、不同部門、高校、市場企業(yè)和社會公眾進行合作治理[23]，這就客觀上要求建立健全扁平化、網(wǎng)絡化的治理結構，以提升治理效能。因此，如何實現(xiàn)科層制治理與網(wǎng)絡化治理之間的互動協(xié)同以發(fā)揮組織的最大治理功效，是當下亟待解決的又一現(xiàn)實問題。

四、路徑調適：以創(chuàng)造公共價值驅動" 高等教育治理現(xiàn)代化的實踐進路

如前所述，我國高等教育治理現(xiàn)代化進程中存在著三種張力失衡，即價值理性與工具理性之間的價值張力失衡、“一核多元”協(xié)同共治中的權力張力失衡、科層制治理與網(wǎng)絡化治理的結構張力失衡。為此，有必要通過價值耦合、利益共融、結構優(yōu)化來解決并避免張力失衡問題，進而塑造高等教育協(xié)同共治的治理秩序，促進公共價值的生產與創(chuàng)造，加快推進高等教育高質量發(fā)展。

（一）價值耦合：凝聚高等教育“公共性”價值共識

工具理性與價值理性的融合統(tǒng)一是高等教育治理現(xiàn)代化內在的價值訴求，也是開展其他環(huán)節(jié)治理行動的基礎。在工具理性與價值理性的長期博弈過程中，價值理性處于相對優(yōu)勢地位將更有利于實現(xiàn)高等教育的良性治理[24]。從這個層面上看，價值理性是高等教育治理現(xiàn)代化的靈魂，工具理性應當從屬于價值理性，但價值理性的實現(xiàn)必須以工具理性的現(xiàn)實運作為基礎。因此，為了平衡高等教育治理現(xiàn)代化中工具理性與價值理性之間的張力，促進公共利益這一目標的實現(xiàn)，需要凝聚高等教育“公共性”價值共識。在這個過程中，黨對高等教育事業(yè)的全面領導至關重要。原因在于，中國共產黨始終代表中國最廣大人民的根本利益，黨的全面領導能夠起到把握方向、凝聚共識的作用。從把握方向上來說，高等教育治理現(xiàn)代化就是要堅持社會主義辦學方向，堅持社會主義核心價值觀，堅持人民至上，實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展。從凝聚共識上來說，高等教育治理現(xiàn)代化就是要以黨的全面領導凝聚集體性偏好，尋求利益相關者的最大公約數(shù)。

具體來說，凝聚“公共性”價值共識，首先需要確定并回應人民群眾對高等教育的訴求和期待。穆爾認為，公民個人期望的集合構成了公共價值的全部內容，而探尋和回應公眾真實期望是公共管理者的重要職責[3]30。換句話說，公眾集體偏好是公共價值的中心，探尋和滿足公眾集體偏好的過程就是公共價值定義和創(chuàng)造的過程。基于此，我們需要在高等教育治理中增加公眾利益表達的機會與實效，增強民眾的組織化程度，提高公眾表達集體偏好、參與高等教育事務和影響高等教育政策的能力。其次，在高等教育治理現(xiàn)代化進程中，公共價值的定義和創(chuàng)造不僅要探尋和滿足公眾偏好與需求，也是多元主體之間的互動協(xié)商與對話交流，尤其是在公眾與政府的互動中實現(xiàn)[25]。為此，要進一步明確各級黨組織、政府、高校管理者在價值目標與內容抉擇以及價值沖突管理中的主體性地位，充分調動廣大師生員工、社會組織、民眾等多元主體參與公共價值創(chuàng)造的積極性和主動性。最后，政府和高校作為定義和創(chuàng)造公共價值的重要治理主體，在高等教育政策制定和制度執(zhí)行中都必須將人民群眾的真實需求作為首要考慮因素，秉持“以人民為中心”的教育發(fā)展理念，以“人民群眾對美好生活的需求”作為高等教育治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，推動民眾與政府、高校在互動協(xié)商中共同創(chuàng)造公共價值，實現(xiàn)政府和高校治理供給端和民眾需求端的公共價值要素的同軸運轉。

（二）利益共融：打造共建共享的高等教育" 利益共同體

授權環(huán)境的差異會直接影響公共價值的生產和創(chuàng)造。在高等教育治理現(xiàn)代化過程中，公共價值生產和創(chuàng)造目標的達成，不僅要以黨的全面領導為核心，還必須涉及邊界內外的政府、高校、社會、市場、公眾等利益相關主體，它們彼此間相互依賴與合作，共同履行公共責任，促進公共利益和治理效能最大化的實現(xiàn)。這就要求政府要創(chuàng)設良好的“授權環(huán)境”，即構建共建共享的高等教育利益共同體以聯(lián)結和整合高等教育多元主體的利益，須滿足戰(zhàn)略行動的需求，為高等教育共治乃至善治的實現(xiàn)增添“黏合劑”。

具體來說，首先，須重構政府與高校間的權力主體關系。府學間的關系是建立現(xiàn)代大學制度必須理順的關系，所以要用理性民主來規(guī)制府學間的權利關系，促使政府與高校在各自的管轄范圍內行使權力，政府歸位，還權于校。對政府而言，要改變“全能型政府”的角色定位，從微觀管理轉向宏觀管理，從直接干預轉為間接監(jiān)管，做好簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，充分保障高校的辦學自主權和學術自由權；于高校而言，必須消除保持原有治理路徑的組織惰性，摒棄高校作為政府附庸機構的角色定位，從政府主導轉向協(xié)同自治，由被動驅行轉向主動發(fā)展[26]。在落實和擴大高校辦學自主權的同時，也要防范以借“去行政化”之名否定高校外部行政管理的必要性行為，避免出現(xiàn)用高校自治和學術自由來代替政府不可或缺的教育統(tǒng)籌權和行政管理權。

其次，應加強行政權力與學術權力間的協(xié)商對話。立德樹人是高等教育的根本目的，高等教育治理現(xiàn)代化的行政力量和學術力量都是圍繞這一根本目標而存續(xù)。這就需要加強行政權力與學術權力主體間的互動交流和協(xié)商對話，合理劃分行政事務與學術事務的范圍，將行政權力泛化的權力范疇逐步讓渡給學術權力主體，強化學術權力的自主性，促進行政權力服務屬性的回歸。同時，應通過構建分享、合作和雙贏等機制來增強行政權力與學術權力的包容性，實現(xiàn)行政權力與學術權力的均衡。

最后，需推動多元主體的實質參與。多元共治和民主決策是高等教育治理現(xiàn)代化的重要特征。從外部來看，要通過增強市場、社會、公眾等多元主體參與高等教育事務管理和決策的觀念意識，完善相應的制度法規(guī)，清晰明確地劃分多元主體參與的責權利，切實提高多元主體的參與意愿、參與機會和參與能力，保障多元主體在行使職權時能夠做到有法可依。從高校內部來看，要在學校重要公共事務中引入教師、學生等多元主體的民主協(xié)商制度，不斷優(yōu)化和完善“教代會”“學代會”等組織機構的職責和功能，強化師生群體的主體性地位，建立健全長期有效、通達順暢的溝通和監(jiān)督機制，實現(xiàn)對高校行政和學術治理的有效監(jiān)督，以促進高等教育治理全過程人民民主的實現(xiàn)。

總之，高等教育治理現(xiàn)代化中的各權力主體都應順其規(guī)律、遵其準則、各司其職，進而聚合形成相互制衡、相互依賴的利益共同體。

（三）結構優(yōu)化：構建縱向連通、橫向協(xié)作的 高等教育治理機制

是否具備有效的運作能力最終決定著高等教育治理現(xiàn)代化的成效。公共價值戰(zhàn)略三角模型傾向于扁平化的組織模式，主張在縱向層面要求組織精簡管理層級，擴大管理幅度，倡導公共權力的分享；在橫向層面強調多元主體協(xié)同共治。對于高等教育治理現(xiàn)代化來說，就是要形成黨的全面領導下的政府宏觀管理、高校依法自主辦學、市場適度調節(jié)、社會廣泛參與的縱向連通、橫向協(xié)作的高等教育治理機制。

其一，完善黨政一體的科層制結構，構建縱向連通的高等教育治理機制。一是提高黨對高等教育的全面領導能力。黨是最高政治領導力量，基層黨組織是有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。由此，各級黨委和政府應當自覺加強對高等教育治理工作的組織領導，堅持整體觀念和系統(tǒng)思維，圍繞以人民為中心發(fā)展教育的治理理念，科學制定高等教育治理目標，及時根據(jù)外部環(huán)境和公眾需求的變化尋找公共利益平衡點，增強高等教育服務供給的公共性和回應性，確保高等教育治理工作沿著正確方向前進。二是構建制度化的治理機制。完善的高等教育治理結構和有效的基層治理客觀上要求加強高等教育自身的制度建設。為此，要逐步完善現(xiàn)行高等教育治理法律規(guī)范體系，建立以政府為主體、社會和市場參與辦學的制度體系，健全高等教育資源配置制度，加快構建高校分層分類制度，推進中國特色、世界一流的大學和優(yōu)勢學科建設，為國家培養(yǎng)一大批拔尖創(chuàng)新人才；在高等教育內部治理方面，要加快建立中國特色現(xiàn)代大學制度框架，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，推進高校章程制定的特色化，構建決策、執(zhí)行與監(jiān)督三位一體的權力制衡機制，以制度化的形式規(guī)范高等教育治理的運行管理。

其二，完善扁平化的網(wǎng)絡治理結構，構建橫向協(xié)作的高等教育治理機制。一是要建立信任和協(xié)商機制。社會信任和民主協(xié)商是多元主體合作供給高等教育服務的首要前提。一方面要通過培育多種形式的社會資本，搭建高等教育的互動和整合機制，形成公眾相互之間、公眾與政府之間的良性互動，促進社會資本整合以及組織目標整合，提升社會信任度和政治合法性；另一方面，要完善多元主體民主協(xié)商、民主管理體系，促使多元主體及要素能夠建立互信互惠、穩(wěn)定持續(xù)的信任關系，形成互動協(xié)作、責任共擔與利益共享的協(xié)商系統(tǒng)。二是要建立有效的信息共享機制。充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術，搭建治理信息交流平臺，建立健全數(shù)字技術的標準規(guī)范和約束機制，并將這些智能化的數(shù)字技術與高等教育的組織、制度等進行深度融合，以打破傳統(tǒng)“條塊分割”“部門分化”的治理模式，強化多元主體聯(lián)動，促進資源的精準配置，實現(xiàn)高等教育信息資源的即時共享，不斷提升高等教育協(xié)同治理的能力和水平。

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Tension Imbalance and Adjustment Path of Higher Education Governance Modernization：An Analysis Framework of Public Value Strategic Triangle Model

Pu Rui" Ye Chong

Abstract： Modernization of higher education governance is a dynamic development process that involves multiple governance elements such as value， subject， and structure. A comprehensive understanding of its main characteristics is the prerequisite and foundation for promoting the modernization of higher education governance in the new era.Therefore， the public value strategic triangle model provides an excellent analytical framework from three dimensions：mission management， political management， and operational management. It helps explain the main characteristics of modernization of higher education governance in China. It analyzes the problems of value， power， and structural tension imbalances that have emerged in the modernization process of higher education governance. To effectively address the tension imbalance in the modernization of higher education governance in China， it is necessary to consolidate the consensus on the public value of higher education through value coupling， create a community of shared interests in higher education through interests integration， and optimize the structure to build a connected and collaborative higher education governance mechanism by promoting the maximization of public value.

Key words：modernization of higher education governance; strategic triangle model; public value; tension imbalance; collaborative governance

（責任編輯" 陳劍光）

收稿日期：2023-11-03

基金項目：湖北省高等學校哲學社會科學研究重大項目“學校家庭社會協(xié)同育人機制研究”（22ZD009））。

作者簡介：蒲蕊，遼寧錦州人，教育學博士，華中師范大學教育學院教授、博士生導師，華中師范大學中國教育管理研究中心主任，主要從事教育管理研究；葉沖，華中師范大學教育學院博士研究生。武漢，430079。