全球高等教育治理體系轉型的邏輯動因和作用機制以及中國應對

摘要：在全球化危機加劇與全球治理赤字上升的背景下，全球高等教育治理體系也亟待轉型。全球高等教育治理體系轉型的邏輯動因包括改革主義與保守主義的抗爭以及制度重疊所造成的消極影響。治理嵌構成為全球高等教育治理體系轉型作用機制內部不同行為體互動的基本邏輯。治理嵌構視角下，全球高等教育治理體系轉型的作用機制包含關系型嵌入、結構性嵌入以及規范性嵌入三種路徑，反映了各行為體在全球高等教育治理機制復合體中相互融入、彼此溝通的網絡化嵌構過程與依附共生關系，體現了全球高等教育治理行為體同外界各種機制的互動互建進程。全球高等教育治理體系轉型面臨聯合國教科文組織治理地位下降、新興國家參與治理受到制約、多邊網絡合作的治理模式受到挑戰等治理困境。我國應通過促進全球高等教育治理理念現代化、全球高等教育治理體系與治理能力現代化、全球高等教育治理道路現代化來推動全球高等教育治理體系轉型。

關鍵詞：全球高等教育治理體系轉型；機制復合體；治理嵌構；人類命運共同體

中圖分類號：G640 " " " 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2024）01-0086-11

當前，全球面臨百年未有之大變局，人類正處于全球化和全球治理的歷史拐點，高等教育發展也走到了十字路口，新冠疫情的沖擊也使得全球高等教育的不確定性急劇增加。就目前來看，全球高等教育治理體系仍存在諸多問題，需要有針對性地予以解決，并推動其升級轉型。基于杜越[1]、孫進[2]3等學者的研究，本文將全球高等教育治理體系界定為：國際社會的利益攸關方（如民族國家、國際組織、跨國公民社會、跨國公司、大眾媒體及其他非國家行為體），為了實現自身利益和全球共同利益，通過談判、協商、合作或博弈等多種互動方式應對和解決全球高等教育問題，提升自身或他方高等教育治理能力和影響力，促進全球高等教育發展與交流的規則或機制總和。基于袁利平[3]25-32、

李昕蕾[4]91-116等學者的研究，本文認為全球高等教育治理體系轉型是全球高等教育治理發展的必然結果，其治理主體由單一向多元轉變，治理機制由單邊向多邊轉變，治理路徑由“自上而下”向“自下而上”轉變。可以說，全球高等教育治理體系轉型是全球高等教育發展的顛覆性變革，轉型的最終目標是形成制度互動程度高、積極協同合作的全球高等教育治理“機制復合體”。已有文獻中關于全球高等教育治理體系的研究主要包括：厘清全球高等教育治理的主體、概念以及機制等相關理論框架[5]；回溯全球高等教育治理的實踐模式及風險挑戰[6]32-40；分析全球高等教育治理的多維向度與實際限度[7]；闡述國際教育政策過程對全球高等教育治理的重要影響等方面[8]。綜上，當前關于全球高等教育治理體系轉型的研究，尤其是對我國應如何參與全球高等教育治理體系轉型的研究還不多。鑒于此，本研究將具體分析全球高等教育治理體系轉型的邏輯動因，厘清全球高等教育治理體系轉型的作用機制與現實困境，最后闡述全球高等教育治理體系轉型的中國應對。

一、全球高等教育治理體系轉型的邏輯動因

全球高等教育治理主體多元、目標多維、方式多樣，不同主體之間可能因治理理念的差異產生利益沖突，加之全球高等教育領域問題復雜，從制度層面看，全球高等教育治理體系存在不可避免的結構性矛盾。這是全球高等教育治理體系轉型的深層邏輯動因，具體包括全球高等教育治理體系中改革主義與保守主義的抗爭，以及全球高等教育治理體系中制度重疊所造成的消極影響。

（一）全球高等教育治理體系中的改革主義與保守主義之抗爭

現有的全球高等教育治理機制和體系是二戰后以美國為首的西方國家建立起來的，主要代表西方國家的訴求。即使是世界銀行、經合組織等政府間國際組織也傾向于體現西方國家的全球高等教育治理邏輯，維護西方國家的利益。但是，以“華盛頓共識”和新自由主義為指導的全球治理邏輯已經無法適應國際形勢發展和世界格局的變化。美國堅持“美國優先”的政治策略，推行教育單邊主義和文化霸權主義，將高等教育作為政治化的工具[6]32-40。發展中國家對西方國家長期主導全球高等教育體系，從物質到精神層面裹挾世界高等教育的做法提出了質疑[9]92。廣大發展中國家希望打破不平等、不公正的全球高等教育秩序，通過互利互惠、合作發展的方式實現全球高等教育治理目標。二十國集團（G20）中發展中國家全球高等教育治理話語權的增強就是對西方全球高等教育治理霸權回應的體現之一。G20發布的多份報告中都提到了要提升高等教育在發展中國家的普及率、針對年輕人和女性的高等教育等有助于實現高等教育平等、公共、包容的治理舉措[10]。由此可見，以發展中國家為代表的改革主義和以西方國家為代表的保守主義在全球高等教育治理過程中產生了競爭與博弈。西方國家維護全球高等教育治理權威與發展中國家爭取全球高等教育治理話語權之間的矛盾，成為全球高等教育治理體系轉型的深層邏輯動因[11]。

（二）全球高等教育治理體系制度重疊導致的消極影響

全球高等教育治理體系中制度的重疊主要體現為參與治理主體身份的重疊以及治理過程中項目、目標以及機制等因素的重疊[12]。首先，全球高等教育治理主體多元，治理個體可以獨自參與多項治理活動或者加入多個治理主體。例如，聯合國教科文組織作為重要的全球高等教育治理主體是由諸多成員國組成的，這些成員國秉持共同的治理理念，通過協商和溝通達成一致意見。但同時，各個成員國也是高等教育治理的主體，有其特殊的國家利益和治理目標，當他們認為自身利益受到損害或不認同組織的治理方式時就會對治理提出抗議和反對，進而影響全球高等教育治理。美國堅持的高等教育單邊主義與聯合國教科文組織的人文主義治理傾向相齟齬，其兩次退出聯合國教科文組織給聯合國教科文組織的全球高等教育治理工作帶來了很大的困難和挑戰。其次，在全球高等教育治理中，大量國際制度形成了“機制復合體”[13]。機制復合體的產生會導致全球高等教育治理出現“碎片化”和“多元中心”的特征[14]。如果治理主體之間缺乏分工與合作、治理制度安排缺乏有效性與協調性，尤其是目標相似的治理機制對資金資源、組織成員與組織影響力等高等教育治理資源的消極競爭，最終可能導致大量人力、財力的浪費。面對治理制度的冗雜與重疊所帶來的消極影響，全球高等教育治理體系不同行為體之間需要加強協調，把握和明確自身的特色功能與目標定位，推動行為體之間由消極性競爭向積極性競爭轉變，助推全球高等教育治理體系由沖突消極的碎片化治理模式向協同合作、規范融合與機制互動的治理模式轉型。

二、全球高等教育治理體系轉型的作用機制

近年來，全球高等教育治理體系愈來愈朝著主體多元化、目標多維化、機制多樣化的方向發展。基于行為體多元化和機制多維化的碎片化治理是全球高等教育治理格局演進的必然結果。全球高等教育治理“碎片化”主要指在全球高等教育領域出現的權力流散化、制度分散化與行為體多元化的趨勢，即出現多個治理中心并行的趨勢和狀態[15]。碎片化機制的出現意味著全球高等教育治理體系不再由單一主體主導，而是由多方主體共同參與，并采用形式各異的規范、舉措去解決和應對問題。在碎片化機制的不斷發展下，全球高等教育治理的“機制復合體”初具雛形。約瑟夫·奈指出，機制復合體（Regime Complexes）由若干機制松散配對而成，其介于單一的法律工作與各種碎片化的安排之間[16]。從治理嵌構的視角，對全球高等教育治理機制復合體內部不同行為體的互動機理進行分析，有助于明確全球高等教育治理體系轉型的作用機制并厘清全球高等教育治理體系內部各個主體間的互動與博弈關系。全球高等教育治理體系協同合作模式的轉型，超越了一種“自上而下”的國際權威調控，通過一種全新的“自下而上”治理嵌構方式來自我適應、相互競爭與協調。

（一）全球高等教育治理體系轉型作用機制的理論建構：治理嵌構的視角

1.治理嵌構的歷史背景：機制碎片化格局下多利益攸關方參與全球高等教育治理

不同階段的全球高等教育治理目標有所不同，治理主體有所側重。總體來說，機制碎片化格局下全球高等教育治理多利益攸關方的權力比重不斷由國家、國際組織等國際權威流散至次國家、非國家行為體等非傳統治理主體手中。

20世紀90年代冷戰結束之后，在全球化快速推進、世界多極化趨勢不斷加強的背景下，各國政府與聯合國教科文組織、世界銀行、經合組織、歐盟等政府間國際組織積極參與到全球高等教育治理的進程中，加速了全球高等教育治理體系的發展。在這一階段，以國際組織為代表的全球高等教育治理權威協調眾多會員國的切身利益，制定相應的高等教育治理公約，設定教育議程，召開以高等教育問題為主題的大型國際會議、論壇，發表共同宣言，推動世界各國高等教育領域的政策制定和實施，促進了高等教育的改革和發展[17]28。此時的全球高等教育治理更多以一種“自上而下”的方式推進，其他高等教育治理主體相對處于全球高等教育治理格局的邊緣位置，彼此之間缺乏互動與合作。進入21世紀后，隨著治理的深度和廣度不斷增加，全球高等教育治理的“機制復合體”顯現，僅靠單一主體無法實現全球范圍內的高等教育治理，全球高等教育治理體系因此逐漸走向“多元多層”的治理模式[18]111。次國家、非國家行為體以不同方式參與到全球高等教育治理當中，各主體間的互動頻率逐步提高，互動方式不斷拓展。以國際網絡教育學院（International Institute of Online Education， IIOE）為例，該平臺由聯合國教科文組織高等教育創新中心與11所亞非伙伴院校、4所中國院校以及9家企業聯合發起，很好地促進了高等教育數字化中的多邊文化交流、學術往來、人才培養和知識分享，實現了全球高等教育數字化治理的目標[19]。在當前全球高等教育治理體系由“自上而下”向“自下而上”轉型的背景下，愈來愈多的非國家行為體開始擁有廣闊的制度性參與空間，能夠充分參與到全球高等教育治理的規范融合與機制互動中去[4]91-116。

2.治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型作用機制內部行為體的互動機理

基于上述分析，全球高等教育治理體系轉型既反映了治理機制碎片化的趨勢，又反映出非國家利益攸關方參與全球高等教育治理水平的提升，以及全球高等教育治理公私主體之間日益緊密而復雜的合作。推動全球高等教育治理體系轉型的作用機制究竟是什么？本文認為，全球高等教育治理體系轉型背后蘊藏了一種“治理嵌構”機制。當全球高等教育治理逐漸出現一種機制復合體時，治理嵌構已經成為全球高等教育治理體系轉型作用機制內部不同治理行為體互動的基本邏輯。具體而言，“治理嵌構”表現為各行為體在機制復合體中相互融入和彼此溝通的網絡化嵌構過程，它強調不同行為體之間的依附共生關系[20]。所謂“嵌構”，馬克·格蘭諾維特做了進一步解釋：行為體同社會網絡的動態互動過程稱之為“嵌構”[21]1。“治理嵌構”視角下的全球高等教育治理體系轉型作用機制，更多地強調在多元多層的機制復合體中各行為體的互動與協作，并將自身影響力嵌入國際、國內、次國家的各個層面。它既不直接等同于自上而下的“權力等級式治理”，又不完全等同于自下而上的“規范式治理”[22]。綜上所述，“治理嵌構”視角下的全球高等教育治理體系轉型作用機制可以理解為全球高等教育治理機制復合體中的多個全球高等教育利益攸關方（特別是跨國行為體）同外界各種機制（組織、制度與規范等）互動互建的進程。

為了更明確地厘清治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體內部各主體間的互動關系，本文繪制了反映全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體內部不同行為體互動的“治理嵌構三角模型”（如圖1所示），將全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體的治理嵌構類型分成7個區域。其中區域1至區域3，代表了同類型成員的跨國合作倡議。區域1是以主權國家、國際組織為代表的公共部門跨國合作，區域2是以跨國公司、產業聯盟為主的私營部門跨國合作，區域3主要由非政府組織（NGO）、社會團體等為代表的民間組織跨國合作。區域4至區域7，代表了至少兩種類型成員構成的跨國合作機制。區域4指由公共部門與私營部門高等教育合作產生的公私合作伙伴關系；區域5指公共部門與民間社會的公共—社會高等教育合作伙伴關系；區域6代表私營部門與民間社會的私營—社會高等教育合作伙伴關系；區域7是最能反映嵌構效能的公、私、社包容性伙伴關系，在區域7的合作范圍內，公共部門、私營部門以及民間組織以不同方式、不同渠道參與到全球高等教育治理當中，體現出多元行為體的包容性高等教育合作關系[3]25-32。

在全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體的治理嵌構三角模型中，區域1中由主權國家和國際組織等構成的公共部門跨國合作機制在推動全球高等教育治理體系轉型中仍然占據主流地位。鑒于與聯合國教科文組織框架下的主流機制聯系緊密，該區域行為主體的跨國合作在高等教育的標準制定、經驗擴散、規范引領、資金融通等領域具有較大優勢。值得注意的是，區域3中非政府組織（NGO）、智庫、大眾傳媒等社會團體構成的跨國互動合作機制也開始成為全球高等教育治理轉型作用機制復合體中的重要一環。相較于公共部門，這些行為體的跨國合作倡議在推動全球高等教育治理體系轉型時具有更大的靈活性和針對性，但同時也會弱化公益性特征，強調治理的目的性。區域2中跨國公司、產業聯盟等私營部門組成的跨國合作機制日益成為推動全球高等教育治理轉型的新興力量，在資金提供、社會宣傳方面發揮著不可忽視的作用。區域4至7的四類治理嵌構類型（公共—私營合作伙伴關系、公共—社會合作伙伴關系、私營—社會合作伙伴關系以及公私社包容性伙伴關系）的跨國合作機制構建不僅可以發揮公共部門在傳統高等教育治理體系中的影響力與號召力，還能借助私營部門和公民社會的非傳統力量，在碎片化機制中“自下而上”地推動全球高等教育治理體系轉型。

（二）治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型的作用機制：三種嵌入路徑

基于國內外學者的相關研究[3]25-32；[21]1，根據全球高等教育治理體系轉型各主體間互動類型的差異，可將治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型的作用機制路徑劃分為關系性嵌入（Relational Embeddedness）、結構性嵌入（Structural Em-beddedness）以及規范性嵌入（Normative Em-beddedness）。不同的嵌入關系以其獨特性和交互性影響著治理嵌構的作用發生機制，繼而影響全球高等教育治理體系轉型。

1.關系性嵌入

關系性嵌入強調全球高等教育治理機制復合體中不同行為體間的聯系強度，即聯系的穩定性或緊密程度。各主體間的互動愈頻繁，則機制復合體的對話機制越完善，關系性嵌入越合理，全球高等教育治理網絡布局愈趨向良性發展[3]25-32。在全球高等教育治理體系轉型實踐中，多邊合作框架以及多邊對話機制是行為體推進關系性嵌入的重要依憑。我國的“一帶一路”多邊高等教育合作項目是關系性嵌入的有效范例。中國充分發揮自己作為崛起的發展中國家的作用，加大對非洲、東南亞等地區的高等教育援助投入，與“一帶一路”沿線國家開展高等教育雙邊合作和交流，不斷發展高等教育境外辦學，以孔子學院為載體推動漢語的傳播與推廣，加強了公共部門的交流互動頻率。此外，國際組織平臺也是關系性嵌入的重要載體。國際組織為成員國提供了平等對話的機會，通用的國際指標和標準是高等教育評估的有力參照，相關高等教育領域宣言和報告的制定促進了國際理解與包容。以聯合國教科文組織建立的學歷互認機制為例，該機制為各國提供高等教育學歷互認渠道，推動多邊學歷互認聯通[2]255，是加強國際學生流動、提升全球高等教育國際化程度的重要舉措。細究關系性嵌入的動力機制可以發現，全球高等教育治理的復雜性與全球高等教育治理機制復合體內部權力的流散是關系性嵌入產生的主要原因。無論是公共部門、私營部門或是民間組織都無法再獨自應對當前日益錯綜復雜的全球高等教育治理局面，唯有雙方甚至三方開展合作才有可能解決某一全球高等教育治理問題。此外，作為新興主體的私營部門和民間組織，他們隨著自身力量的不斷壯大，出于維護自身利益和全球共同利益的目標，也希望參與到全球高等教育治理當中。這樣一來，公共部門手中的權力逐漸流散至多元主體手中，此種現狀進一步促進了各主體間的合作以及關系性嵌入的深化。

2.結構性嵌入

結構性嵌入指某行為體在同其他行為體互動并形成網絡關系的過程中，在社會結構中所處的位置[21]1。結構性嵌入取決于行為體在全球高等教育治理機制復合體中所處的位置與其治理效果之間的關系。行為體在全球高等教育治理機制復合體所處的位置或結構性嵌入的強度取決于全球高等教育治理行為體與核心機制間構建的互動關系的強度，以及行為體參與全球高等教育治理的實力水平和資源優勢。毋庸置疑，聯合國教科文組織是全球高等教育治理的核心主體，在全球范圍內享有廣泛的影響力和較多的高等教育治理資源。與聯合國教科文組織建立穩定、長期、頻繁的合作關系，意味著行為體可以獲得最豐富的全球高等教育數據庫資源，可能掌握最前沿的世界高等教育資訊，甚至在高等教育國際公約和政策宣言的制定過程中能充分表達自身意見，推動全球高等教育治理朝著有利于自身的方向發展，優先享受聯合國教科文組織在全球高等教育治理過程中帶來的主體性紅利。除了與核心機制建立穩定關系外，全球高等教育治理行為體自身的實力和資源優勢也是其結構性嵌入能力不斷增強的關鍵因素。知識、資金、網絡關系、社會影響力以及對人才的吸引力等都是行為體參與全球高等教育治理的重要資源。以智庫和大眾媒體為例，此類非傳統全球高等教育治理主體正因其獨特的資源和實力優勢在機制復合體的結構性嵌入比重中呈上升趨勢。智庫憑借其強大的智力資源為高等教育問責、教育管理、學校財政與資源分配等提供專業性建議[23]147，對公共部門和私營部門的高等教育治理決策產生決定性作用。美國卡耐基教育促進基金會是世界上最早的教育智庫之一，其致力于與美國政府合作，推進全球高等教育的公平與全球高等教育機構的分類[17]150。媒體平臺則利用自身在輿論塑造方面的優勢影響公眾對其他主體治理效果的評估和反饋。臉書（Facebook）就曾與聯合國教科文組織合作，在官網上加入鏈接，方便感興趣的人及時跟進高等教育可持續發展進程[24]，以結構性嵌入的方式參與全球高等教育治理。處于全球高等教育治理機制復合體與全球高等教育治理體系中心位置的行為體，基于其資源與信息的優勢，他們比其他行為體擁有更高的聲望和權威，便于促進更大范圍的全球高等教育資源整合與協同，在解決不同行為體間高等教育權力與利益沖突中能發揮更大的協調作用。

3.規范性嵌入

規范性嵌入是指治理行為體對全球高等教育治理體系核心價值觀的認同、融入以及適應情況。規范性嵌入是一個雙向的過程，既要求行為體認可并遵守以聯合國教科文組織為主導的全球高等教育治理集體價值觀（即一種強調人文主義取向、具有民主、平等和可持續發展等特點的高等教育治理價值觀），也要求治理主體充分發揮主觀能動性，豐富共同信念的理論內涵和實踐舉措，在符合全球高等教育治理核心價值觀的前提下創新機制復合體的規范性嵌入。中國在強化自身規范性嵌入方面發揮了積極的示范作用。近年來，我國始終以積極友好的態度參與全球高等教育治理體系轉型，認可聯合國教科文組織的高等教育治理理念，以負責任的大國形象協助聯合國教科文組織等國際組織進行全球高等教育治理。在制度創新和理念完善方面，中國始終倡導“共商、共建、共享”的全球高等教育治理觀，還為全球高等教育治理體系轉型提供了“構建人類命運共同體”的中國方案與中國智慧，這一理念得到了眾多國家和國際組織的支持，已經成為全球高等教育治理體系轉型的重要指導思想。

基于上述治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型作用機制的三種路徑可以發現，多種行為體在嵌入和重構全球高等教育治理體系的過程中，主要受內外部兩種因素的影響。就外部因素而言，一是全球高等教育治理體系轉型的碎片化格局從體系的角度重塑了行為體在全球高等教育治理體系中的嵌構程度。隨著全球高等教育治理日益轉型為多元行為體與多維機制交互的網絡性治理，次國家和非國家行為體等同聯合國教科文組織的全球高等教育治理框架的互動不斷提升；二是不同全球高等教育治理跨國行為體及其承載機制之間的競爭性，推動全球高等教育治理機制復合體的不斷演進。就內部因素而言，行為體的自身目標定位，特別是同核心機制行為體的互動，以及對核心價值觀的認同是影響其在全球高等教育治理體系轉型中嵌構程度的重要因素。基于行為體自身功能定位與目標定位的自洽協調，意味著全球高等教育治理體系不同行為體之間可以分工協作，從而避免全球高等教育治理體系制度冗雜所帶來的消極影響以及全球高等教育治理體系內部機制間的惡性競爭，進而推動全球高等教育治理體系由消極合作型與沖突型的碎片化治理向合作型乃至協同型的碎片化治理轉型。

（三）治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型作用機制的案例分析

從上述對治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型的作用機制路徑分析中可以看出，公共部門跨國合作（區域1）、公共—私營合作伙伴關系（區域4）以及公私社包容性合作伙伴關系（區域7）已經成為治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體中最重要的三種互動類型，并且公共—社會伙伴關系（區域5）和私營—社會伙伴關系（區域6）的內部互動也不斷增強。為了更直觀地描述治理嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型的作用機制，本文將選擇區域1、4、6、7中的典型個案進行分析，進一步明確不同區域的跨國合作在全球高等教育治理體系轉型作用機制復合體中的地位和互動關系。

一是公共部門（區域1）之間的治理嵌構。如，全球教育部長和高校領導會議是由聯合國教科文組織主辦的全球性會議，來自聯合國教科文組織教席計劃的100多位部長和100多名高校代表共同商議了各國政府和高等教育機構應如何攜手應對當今高等教育面臨的挑戰。將該案例置于治理嵌構視角下可以發現，其規范性嵌入的特點較為突出。在“加強高等教育領域的國際合作，促進知識共享、學術交流和人員流動，建立公平、透明和包容的全球校園”的整體價值觀引導下，該會議2019年通過了《承認高等教育相關資歷全球公約》[25]，在促進學生流動，提升高等教育國際化方面作出了卓越貢獻。

二是公共—私營合作伙伴關系（區域4）的治理嵌構。華為技術有限公司（簡稱“華為”）與聯合國教科文組織的合作是典型的公私合作伙伴關系。2022年，華為參與聯合國教科文組織世界高等教育大會并舉辦數字人才峰會。就結構性嵌入而言，華為是私營企業中的翹楚，而聯合國教科文組織又是全球高等教育治理格局中影響力最大的公共部門，華為雄厚的資金鏈和強大的科研力量與聯合國教科文組織在世界范圍內廣泛的號召力都是促成結構性嵌入不斷加強的重要因素。兩者的合作充分發揮了各自的優勢，極大地促進了數字技術與高等教育的融合，并在一定程度上彌合了數字鴻溝，構建了更加和諧穩定的數字人才生態[26]。

三是私營—社會合作伙伴關系（區域6）的治理嵌構。可汗學院是一家教育類的非營利性組織，其創辦目標在于利用網絡影片進行免費授課。目前，可汗學院正與教育信息化公司Instructure合作，把AI教學工具Khanmigo結合到Canvas平臺中。調查顯示，Instructure的旗艦產品Canvas LMS以及服務于高等教育的幾款產品已經為全球100多個國家和地區的數千萬學習者提供了有力支持[27]。從關系性嵌入來看，原本民間社會與私營機構對全球高等教育治理的參與度較低，與其他行為體間的聯系穩定性較差。但隨著民間組織與私營機構所擁有的知識、專業能力和網絡資源的不斷增加，他們正通過共同體建設、信息交流、人員培訓等方式實現了高水平的關系性嵌入。

四是公、私、社包容性合作伙伴關系（區域7）的治理嵌構。“全球教育大會”是公、私、社包容性合作伙伴關系的典型案例。就關系性嵌入而言，參與全球教育大會成員的多元性及其背后強大的社會資本推動了大會內外的高等教育信息流通和高等教育資源交換，各國政府首腦、多邊組織領導人、民間社會、青年和教師代表、基金會和私營部門齊聚全球教育會議，共同商議高等教育的未來。就結構性嵌入而言，作為聯合國教科文組織主導的全球性大會，“全球教育大會”處于全球高等教育治理體系較為中心的位置。就規范性嵌入而言，“全球教育大會”始終秉持公平、包容和可持續的高等教育價值觀，通過發布《全球教育監測報告》以及各種宣言、承諾的方式來規范各主體的高等教育治理理念和行為[28]。

總的來說，盡管公共部門的跨國合作在嵌構視角下全球高等教育治理體系轉型的作用機制中仍占優勢地位，但私營部門、民間組織等其他行為體也不斷利用自身優勢，通過積極合作加深自身在全球高等教育治理體系中的嵌構程度。全球高等教育治理體系正越來越從“自上而下”的消極沖突組織結構轉型為“自下而上”的協同型碎片化機制復合體。

三、全球高等教育治理體系轉型的現實困境

在全球治理赤字嚴重，民粹主義升溫，反全球化、逆全球化的思潮和現象隨處可見的當下，全球高等教育治理問題更趨復雜，有時甚至步履維艱[29]1。受復雜因素影響，全球高等教育治理體系轉型面臨多重困境。

（一）聯合國教科文組織在全球高等教育治理中的領導地位受到沖擊

近年來，來自內部與外部的諸多問題使得聯合國教科文組織在全球高等教育治理中的領導地位受到沖擊。從內部來看，聯合國教科文組織進行全球高等教育治理的合法性存在沖突與對立。因其合法性來自主權國家，如果成員國撤銷了對它的支持，其合法性就會受到削弱[30]111。此外，聯合國教科文組織缺乏強力的制裁手段，作出的“外部決議”一般不具有強制性[31]51，所以很多關于全球高等教育治理的倡議往往會成為一紙空文。從外部看，聯合國教科文組織面臨著來自其他國際組織的競爭壓力。越來越多的國際組織，例如世界銀行、歐盟、經合組織等也開始關注全球高等教育治理，并且憑借自身優勢對聯合國教科文組織在全球高等教育治理中的領導地位提出了挑戰，甚至可以說高等教育領域的全球影響力正從聯合國教科文組織向經合組織和世界銀行轉移[32]。

（二）新興國家參與全球高等教育治理時受到制約

新興國家的群體性崛起是當前國際政治中令人矚目的事件，也是全球治理結構的最新發展態勢[33]69。經濟的發展和綜合國力的增強使得新興國家有能力、有意愿參與到全球高等教育治理中去。但是，當前國際社會民粹主義日益抬頭，在這種理念的引領下，美國在應對全球高等教育問題時，往往傾向于采用單邊主義政策——從奧巴馬、特朗普到拜登皆是如此。他們阻礙和限制全球高等教育多頭治理的發展趨勢；壟斷主要國際組織在全球高等教育治理方面的決策權，加大發展中國家與發達國家之間的高等教育鴻溝[34]59；以“退群”等方式威脅聯合國教科文組織在教育領域的決策，破壞國際高等教育合作機制。新冠疫情的暴發也為美國等發達國家提供了高等教育逆全球化治理的借口。在新冠疫情全球暴發背景下，美國出于政治考量而拒絕接收中國留學生的舉措顯得更為“正當”，但究其深層次原因，不難發現美國霸權主義本質。以上種種帶有政治偏見的不合理舉措不僅使新興國家難以成為全球高等教育治理體系中積極的主導力量，還進一步加劇了全球高等教育治理體系轉型的困境。

（三）多邊網絡合作的全球高等教育治理模式受到挑戰

多邊網絡合作的全球高等教育治理模式有利于擴大治理的功能領域和行動范圍，不僅使全球高等教育治理的內涵更為豐富，還提升了全球治理的合法性和權威性[30]3。“國家中心主義”治理體系的回歸使得多邊網絡合作的治理模式受到挑戰。以美國為首的西方國家堅持“文化霸權主義”和“教育單邊主義”，將高等教育問題政治化[35]，使全球高等教育治理成為各類沖突的新載體。全球高等教育治理往往被視為解決全球高等教育問題的良方，但是全球高等教育治理存在著價值判斷和規范性的一面，治理的結果取決于全球高等教育治理所提供的對象以及提供公共產品的目的。全球高等教育治理領域同樣存在權力的沖突與碰撞。換言之，全球高等教育治理也需要“治理”，治理主體展現出的治理價值或理念對于治理最終達成的結果具有直接影響[33]69。多邊網絡合作治理中因各個治理主體的權力范圍、能力大小、指導理念以及利益目標各不相同，可能導致多邊合作機制被破壞。例如，各主權國家在全球高等教育治理體系中的極不平等地位就嚴重制約了全球高等教育治理目標的實現，發達國家與發展中國家不僅在經濟水平和綜合國力上存在差距[36]30，還在全球高等教育治理話語權上存在不可彌合的鴻溝。同時，非政府力量在全球高等教育治理中的角色與地位也顯得相對邊緣[12]。這些組織與機構一方面缺乏必要的權威性和強制性，另一方面還未形成完善的高等教育治理體系，他們參與全球高等教育治理的情況不容樂觀。

四、全球高等教育治理體系轉型的中國應對

改革開放四十年來，我國在全球高等教育治理參與方面實現了從無到有、從弱到強的突破[37]24，尤其是提出了具有中國特色的全球高等教育治理體系轉型方案。中國式現代化理論為我國推動全球高等教育治理體系轉型提供思想引領，有助于我國探索出推動全球高等教育治理體系轉型的新方案與新道路。

（一）促進全球高等教育治理理念的現代化

二十大報告中強調，中國式現代化的本質要求包含了構建“人類命運共同體”[38]。因此，參與全球高等教育治理作為實現中國式現代化不可或缺的元素之一，也應始終秉持人類命運共同體觀念。

1.倡導多元主體、合作共贏的全球高等教育治理體系

全球高等教育治理主體眾多，關系錯綜復雜。若我們只考慮自身利益，拒絕和其他治理主體溝通與合作，將會損害多元主體的全球高等教育治理體系，不利于世界各國高等教育的良性發展。針對全球高等教育治理的不同議題，我國首先應該從國際合作與國家利益兩個角度進行考量，形成多邊的高等教育發展合作意向，推動構建網絡化的全球高等教育治理體系[39]。其次，我國應積極參與到多頭合作的國際組織或全球高等教育治理活動中，承擔起主權國家應盡的國際責任，共同營造和睦相處、和諧共生的全球高等教育治理環境。

2.建立共商、共建、共享的全球高等教育治理格局

我國應推動建立共商、共建、共享的全球高等教育治理格局，對過去由少數國家和行為體壟斷全球高等教育事務發言權和管理權、獨享全球高等教育治理成果的行為予以否定。“共商”就是參與高等教育治理的各方對治理的基本原則、重點領域、組織機制、發展方向等應達成共同的認識[40]；“共建”指各主體堅持國際合作原則，推動全球高等教育治理體系的完善[33]242；“共享”指通過制度性安排而使全球治理更加公正合理[41]。我國應主張全球高等教育問題的解決須由所有利益相關方平等參與、集思廣益、共同商議，應保證各國在全球高等教育治理中的機會平等、規則平等、權力平等[42]36。

3.繪制以人類命運共同體為指引的全球高等教育治理藍圖

在全球一體化進程加速，全球高等教育問題持續存在且有復雜化趨勢的當下[37]6，越來越多的治理主體開始認可并實踐“人類命運共同體”的構想。在2017年2月的“聯合國社會發展委員會第55屆會議”上，“構建人類命運共同體”的理念首次被寫入聯合國決議，充分說明我國提出的人類命運共同體倡議與聯合國教科文組織倡導的“教育是全球共同利益”的理念高度契合[43]。在未來，全球高等教育治理體系的轉型需要我國積極繪制以人類命運共同體為指引的全球高等教育治理藍圖，助推國際社會摒棄霸權主義及零和博弈的思維，消解國際合作中的“中心—邊緣”結構，推動構建高等教育命運共同體，形成差異互補、多元化的自我認同國際合作新模式[44]。

（二）促進全球高等教育治理體系與治理能力現代化

黨的二十大報告指出，全面深化改革，需要不斷推進國家治理體系與治理能力的現代化[38]。全球高等教育治理體系與治理能力現代化是國家高等教育治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，是國家層面的高等教育治理和善治在國際層面的延伸。主權國家是全球高等教育治理最重要的主體。因此，全球高等教育治理體系的轉型需要我國積極參與全球治理體系與治理能力現代化的改革和建設[45]。

1.堅持全球高等教育治理公平正義

公平正義歷來是國際秩序追尋的題中之義。但是，受制于霸權主義與單邊主義等不合理的政治觀念，世界公平正義始終難以完全實現。全球高等教育治理呼吁公平與正義，在新興大國崛起、老牌資本主義國家抱殘守缺的背景下，建立公平正義的全球高等教育治理體系需要充分發揮新興國家的力量。新建立的全球高等教育治理機制應追求比形式上的平等更具實質意義的公平，以達到縮小國家間高等教育鴻溝的治理目標。首先，我國應加強與不同國家的合作，共同參與到全球高等教育治理進程中，承擔治理責任，共享治理成果；其次，考慮到不同國家的實力不同，我國作為負責任的大國，應有區別地劃分全球高等教育治理義務，實行“有區別的共同責任”劃分[46]。如此不僅能循序漸進地提升我國治理體系與治理能力現代化水平，還能促進世界多方主體參與全球高等教育治理，推動全球高等教育治理體系轉型。

2.堅持全球高等教育治理對外開放

堅持對外開放是改革與發展的必由之路。無數經驗都證明，故步自封只會使民族與國家淹沒在歷史的洪流中，唯有以開放包容的心態學習接納世界先進成果，才能促進本國的進步[38]。“一帶一路”教育共同體就是中國堅持高等教育對外開放的實踐之一。借助“一帶一路”教育合作平臺，我國應繼續不斷提升高等教育國際化水平，堅持高等教育“引進來”與“走出去”相結合，通過簽署高等教育學歷學位互認協議、擴大留學生雙向流動、建立國際化高等教育合作平臺和高等教育大學聯盟等方式來促進全球高等教育治理體系與治理能力的現代化[47]。

3.堅持全球高等教育治理守正創新

堅持守正創新是推動全球高等教育治理體系與治理能力現代化的立足點之一。為確保全球高等教育治理能適應時代要求且更為高效地開展，我國在推動全球高等教育治理體系轉型時要從實際出發，堅持實事求是和問題導向的原則，通過改革創新不斷完善現有的治理機制[48]。具體而言，我國推動全球高等教育治理機制的守正創新體現在治理理念、合作主體及治理機制等方面。治理理念的創新需要摒棄單邊國家主義的落后觀念，以積極的態度擁抱高等教育全球化和高等教育全球治理。合作主體的創新則要求接納日益多元的新興主體，并努力促成各主體之間的高等教育交流與合作。治理機制的創新需要利用信息化、智能化平臺來突破傳統教育治理的局限，以實現新時代的全球高等教育治理體系轉型。

（三）促進全球高等教育治理道路的現代化

中國式高等教育治理現代化不僅具有各國教育治理現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色[38]。中國式現代化強調世界的和平發展、人與自然的和諧共生以及全體人民的共同富裕[49]85。

1.走和平發展的全球高等教育治理現代化道路

和諧穩定的全球高等教育治理體系有賴于和平安全的全球政治經濟環境，我國始終堅持走和平發展的全球高等教育治理道路。但西方國家忌憚于中國綜合國力的增強，提出了“中國威脅論”，企圖污名化中國的國際形象。除此之外，個別西方國家還在各個領域打壓中國的發展，在高等教育領域具體表現為限制中國留學生的留學活動、退出有中國參與的國際組織或教育治理行動、撤銷對中國或中國友好國家的高等教育經費資助等。即使面對不合理、不公平的外部環境，中國仍將堅持和平發展的全球高等教育治理理念[50]。

2.走可持續發展的全球高等教育治理現代化道路

當前，全球治理赤字嚴重，從安全和平到公共衛生再到能源、環境和氣候變化，各個領域的問題層出不窮，而究其本質，這些問題都與發展息息相關。中國堅持走可持續發展的全球高等教育治理道路，對內體現為培養具有可持續發展能力、中國情懷及全球視野的高素質人才；對外體現為積極參與全球高等教育治理，不斷創新與國際組織的教育合作方式，推動全球高等教育可持續發展[51]。新冠疫情的暴發彰顯了高等教育可持續發展的重要性，構建更加可持續、更具包容性、更有韌性的全球高等教育體系是我國作為全球高等教育治理重要主體應盡的義務。

3.走具有中國特色的全球高等教育治理現代化道路

黨的二十大報告指出，中國式現代化是扎根中國本土、走中國道路的現代化。中國在全球高等教育治理現代化道路中的角色和作用同樣有別于西方：從社會主義特征看，中國可以發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，推動解決全球高等教育治理現代化發展道路上的可能障礙與難題，實現跨越式發展；從中國特色特征看，中華文化綿延五千年，其中蘊藏著寶貴的文化遺產，利用好這些寶貴遺產，繼承與發揚中國傳統教育中的優秀思想，有助于推動實現全球高等教育治理現代化的目標[52]170。我國必將持續推進全球高等教育治理體系轉型，為其他治理主體提供全球高等教育治理的中國方案、中國力量和中國智慧[53]，實現全球高等教育“共治”與“善治”的宏偉目標。

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The Logical Motivation， Mechanism， and China's Path to the Transformation of Global Higher Education Governance System

Duan Shi fei" Qian Tiao tiao

Abstract： In the context of the globalization crisis and global governance deficit， the global higher education governance system urgently needs to be transformed.The logical reasons for the transformation of the global higher education governance system include the struggle between reformism and conservatism and the negative impact caused by institutional overlap. Governance embedding has become the basic logic for the interaction of different actors within the transformation mechanism of the global higher education governance system. The mechanism of the transformation of the global higher education governance system from the perspective of governance embedding reflects the networked embedding process and interdependent symbiotic relationship of various actors in the complex global higher education governance mechanisms， reflecting the interaction and mutual construction process between global higher education governance actors and various external mechanisms. Its mechanism of action includes three paths： relational embedding， structural embedding， and normative embedding. The transformation of the global higher education governance system is facing challenges such as the decline of UNESCO's governance status， constraints on the participation of emerging countries in governance， and challenges to the multilateral network cooperation governance model. China should promote the modernization of global higher education governance concepts， the modernization of the global higher education governance system and governance capabilities， and the modernization of global higher education governance paths to promote the transformation of the global higher education governance system.

Key words： transformation of global higher education governance system; mechanism complex; governance embedding; community with shared future of humanity

（責任編輯" 陳劍光）

收稿日期：2023-09-25

基金項目：國家社會科學基金教育學青年課題“數字時代我國高等教育虛擬國際化的機制創新與路徑優化研究”（CIA230322）。

作者簡介：段世飛，云南昭通人，教育學博士，浙江大學教育學院特聘副研究員，博士生導師，主要從事高等教育國際化研究；錢跳跳，浙江大學教育學院碩士研究生；杭州，310058。